文 | 朱文良

江津模式
——國(guó)家“教育管辦評(píng)分離”改革試點(diǎn)成果

文 | 朱文良

2015年10月，教育部辦公廳《關(guān)于確定教育管辦評(píng)分離改革試點(diǎn)單位和試點(diǎn)任務(wù)的通知》公布了全國(guó)教育管辦評(píng)分離改革8個(gè)綜合試點(diǎn)單位和4個(gè)單項(xiàng)試點(diǎn)單位，這標(biāo)志著自2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》明確提出“推進(jìn)政校分開(kāi)，管辦分離”目標(biāo)和十八屆三中全會(huì)提出“要深入推進(jìn)管辦評(píng)分離”改革任務(wù)以來(lái)，教育管辦評(píng)分離改革從“設(shè)計(jì)圖”走向“施工圖”。作為全國(guó)唯一以政府名義承擔(dān)試點(diǎn)任務(wù)的單位重慶市江津區(qū)，兩年來(lái)，著眼問(wèn)題導(dǎo)向，創(chuàng)造性提出“三個(gè)五”工程頂層設(shè)計(jì)，先后出臺(tái)30余個(gè)配套文件，在邊行邊試中收到良好的社會(huì)效益，促進(jìn)了教育治理能力和治理體系進(jìn)一步優(yōu)化，為中西部區(qū)縣層面實(shí)施教育管辦評(píng)分離改革提供了“范本”。

管辦評(píng)分離的學(xué)術(shù)界定

什么是教育“管辦評(píng)” “管”即監(jiān)管。本處特指政府及其相關(guān)部門依據(jù)法定權(quán)力對(duì)教育系統(tǒng)進(jìn)行組織協(xié)調(diào)控制的一系列活動(dòng)，主要運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)和法律等手段。“辦”即辦學(xué)。就是學(xué)校根據(jù)國(guó)家方針政策和自身定位，依法自主實(shí)施學(xué)校管理和教育教學(xué)的行為?！督逃ā返诙藯l規(guī)定，學(xué)校具有“按照章程自主管理”“組織實(shí)施教育教學(xué)活動(dòng)”等9項(xiàng)權(quán)利?！霸u(píng)”即評(píng)價(jià)。就是以教育目標(biāo)為依據(jù)，運(yùn)用科學(xué)的操作手段、系統(tǒng)的信息搜集，對(duì)教育過(guò)程和結(jié)果做出客觀、科學(xué)、公開(kāi)、公正的價(jià)值判斷。通過(guò)評(píng)價(jià)，為政府決策提供參考，為學(xué)校改進(jìn)工作提供依據(jù)。

如何理解教育“管辦評(píng)”分離 雖然我國(guó)《教育法》《義務(wù)教育法》等明確界定了政府、學(xué)校和社會(huì)在教育治理體系中的權(quán)利和義務(wù)，但長(zhǎng)期以來(lái)，政府教育決策、行政、監(jiān)督“三權(quán)合一”的基本格局仍未得到有效改變。政府既當(dāng)教練員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，還要當(dāng)裁判員，管理越位、錯(cuò)位和缺位現(xiàn)象仍然十分普遍。

改革的目的就是為了重新構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間既相對(duì)分離又緊密聯(lián)系的新型關(guān)系，確保主體各方安其位，司其職，顯其能。

實(shí)現(xiàn)教育“管辦評(píng)”協(xié)調(diào)的路徑首先要明晰教育治理各主體的法定權(quán)責(zé)。尤其政府應(yīng)明確自己該管什么，把該管的管好；哪些不該管，把不該管的放下。其次就是轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)“放管服”改革。政府在強(qiáng)化教育要素保障服務(wù)，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的情況下，給學(xué)校更大的辦學(xué)自主權(quán)，給社會(huì)更多融入教育治理的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。再其次是落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。通過(guò)建設(shè)和完善現(xiàn)代學(xué)校制度，健全學(xué)校自主管理和自我約束機(jī)制來(lái)承接政府放權(quán)。最后就是構(gòu)建多元評(píng)價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)教育治理綜合效能最大化。

教育管辦評(píng)分離改革的“江津模式”

在辯證分析政府、學(xué)校和社會(huì)三者關(guān)系的基礎(chǔ)上，江津區(qū)從管辦評(píng)三個(gè)維度共15項(xiàng)改革行動(dòng)進(jìn)行了設(shè)計(jì)安排，簡(jiǎn)稱為“三個(gè)五”工程。

以“五個(gè)規(guī)范”理順教育管理體制 通過(guò)對(duì)部門依法治教職責(zé)、學(xué)校層級(jí)管理體制、政府相關(guān)職能部門管理方式、教育主管部門管理行為、教育行政執(zhí)法機(jī)制等五個(gè)方面的規(guī)范，準(zhǔn)確界定政府管理教育的權(quán)責(zé)邊界，解決管理越位、缺位和錯(cuò)位問(wèn)題。這是教育管辦評(píng)分離改革的關(guān)鍵和基礎(chǔ)。

五個(gè)規(guī)范中，重點(diǎn)是政府依法治教要到位。各職能部門及鎮(zhèn)街在堅(jiān)持“法無(wú)授權(quán)不可為”“法定職責(zé)必須為”的原則下，全面清理、公示涉及教育管理的權(quán)力清單和責(zé)任清單。難點(diǎn)是如何規(guī)范部門管理學(xué)校。教育主管部門要制定并公示業(yè)務(wù)指導(dǎo)清單，減輕基層學(xué)校壓力；其他職能部門原則上除安全穩(wěn)定、黨風(fēng)廉政建設(shè)外，決不能“有權(quán)任性”，法外設(shè)定管理教育的權(quán)力，確有必要檢查的，需事先告知教育主管部門。亮點(diǎn)是設(shè)立了學(xué)區(qū)制和執(zhí)法室。江津區(qū)整合調(diào)整原教育管理中心行政區(qū)域范圍，以片區(qū)優(yōu)質(zhì)學(xué)校為龍頭設(shè)立21個(gè)學(xué)區(qū)，龍頭學(xué)校校長(zhǎng)同時(shí)兼任學(xué)區(qū)辦主任，賦予其學(xué)區(qū)教育督導(dǎo)、教學(xué)教研、教師交流、安全穩(wěn)定等方面協(xié)調(diào)服務(wù)職能，推動(dòng)學(xué)區(qū)內(nèi)、學(xué)區(qū)間優(yōu)質(zhì)資源共建共享，激發(fā)辦學(xué)活力。同時(shí)，設(shè)立區(qū)教育行政綜合執(zhí)法室，整合各種常規(guī)檢查和臨時(shí)性執(zhí)法行動(dòng)，優(yōu)化基層學(xué)校辦學(xué)環(huán)境。

以“五個(gè)健全”構(gòu)建現(xiàn)代學(xué)校制度 通過(guò)健全學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、學(xué)校章程制度體系、學(xué)校績(jī)效分配制度、學(xué)校教研組織體系、學(xué)校開(kāi)放辦學(xué)機(jī)制等，指導(dǎo)學(xué)校建立現(xiàn)代學(xué)校制度，調(diào)動(dòng)校長(zhǎng)辦學(xué)、教師教學(xué)和學(xué)生學(xué)習(xí)的積極性。這是教育管辦評(píng)分離改革的根本和核心。

五個(gè)健全中，重點(diǎn)是如何健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，主要是抓好校務(wù)委員會(huì)、教代會(huì)、學(xué)代會(huì)及家長(zhǎng)委員會(huì)四項(xiàng)制度建設(shè)。難點(diǎn)是如何全面推進(jìn)章程制度建設(shè)，讓學(xué)校管理有章可循。亮點(diǎn)是建設(shè)并完善教研科研“區(qū)－學(xué)區(qū)－學(xué)校”三級(jí)教研體系，全面促進(jìn)教育教學(xué)質(zhì)量提升。

以“五個(gè)提高”建立評(píng)價(jià)多元體系 通過(guò)提高政府評(píng)價(jià)的實(shí)效性和規(guī)范性、行業(yè)評(píng)價(jià)的科學(xué)性和權(quán)威性、第三方評(píng)價(jià)的專業(yè)性和獨(dú)立性、結(jié)果運(yùn)用的激勵(lì)性和導(dǎo)向性、人民群眾的認(rèn)可度和滿意度“五個(gè)提高”，發(fā)揮其重要導(dǎo)向作用，實(shí)現(xiàn)教育評(píng)價(jià)的效能最大化。

“五個(gè)提高”中，重點(diǎn)是確保評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用的公正性。對(duì)專業(yè)性強(qiáng)、關(guān)注度高的領(lǐng)域，要引入社會(huì)第三方評(píng)價(jià)，確保用專家引領(lǐng)專業(yè)，用規(guī)則促進(jìn)公平。堅(jiān)持學(xué)校考核多元評(píng)價(jià)，在學(xué)校自評(píng)基礎(chǔ)上，繼續(xù)發(fā)揮政府督導(dǎo)評(píng)估監(jiān)測(cè)的主體作用，又要發(fā)揮民間專業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)及群眾意見(jiàn)的輔助作用。難點(diǎn)是提高評(píng)價(jià)結(jié)果的實(shí)效性。一是建立健全政府和學(xué)校對(duì)評(píng)價(jià)意見(jiàn)的反映機(jī)制，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要立即整改；二是探索建立評(píng)價(jià)結(jié)果綜合運(yùn)用機(jī)制，并與學(xué)校資源配置、干部考核和評(píng)優(yōu)選先等掛鉤。亮點(diǎn)是提升第三方評(píng)價(jià)組織的專業(yè)性。目前我區(qū)正著手培育具有專業(yè)性、獨(dú)立性的第三方教育評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。

試點(diǎn)改革取得的主要成效

教育治理結(jié)構(gòu)與體系進(jìn)一步優(yōu)化

基本形成開(kāi)放包容、門類齊全的現(xiàn)代教育體系。大力支持和促進(jìn)民辦教育、職業(yè)教育、社區(qū)教育發(fā)展，推動(dòng)市場(chǎng)配置教育資源。先后引進(jìn)8所高等院校、4所優(yōu)質(zhì)民辦中小學(xué)校，引導(dǎo)部門和社會(huì)力量舉辦幼兒園309所，基本形成門類齊全、優(yōu)質(zhì)協(xié)調(diào)，能滿足群眾教育需求的教育公共服務(wù)體系。

基本形成教育治理主體多元、合作共治的格局。政府、學(xué)校和社會(huì)組織間權(quán)力配置與運(yùn)行制度逐步完善。出臺(tái)教育決策、依法治校、督導(dǎo)評(píng)估等相關(guān)文件，基本建立政府教育決策民主、信息公開(kāi)、合法履職，學(xué)校依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、開(kāi)放治理，社會(huì)組織依法參與教育決策服務(wù)和監(jiān)督評(píng)議的教育公共治理體系。

教育治理能力與水平進(jìn)一步提高

政府依法監(jiān)管教育的能力明顯增強(qiáng)。落實(shí)國(guó)務(wù)院和市政府取消下放的行政審批事項(xiàng)，對(duì)簡(jiǎn)政放權(quán)后保留的5大項(xiàng)8小項(xiàng)教育行政審批事項(xiàng)實(shí)行全過(guò)程監(jiān)管，督促學(xué)校完善組織監(jiān)督、民主監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督等工作機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)學(xué)校規(guī)范辦學(xué)的督查處理。

政府整合部門管理教育的能力明顯提高。出臺(tái)部門聯(lián)動(dòng)、綜合執(zhí)法、活動(dòng)報(bào)備等文件方案，整合區(qū)級(jí)涉“教”部門和鎮(zhèn)街支持教育發(fā)展職責(zé)，歸口清理部門對(duì)學(xué)校檢查考核評(píng)比事項(xiàng)和專題教育進(jìn)校園活動(dòng)，由教育行政綜合執(zhí)法室牽頭，組織相關(guān)部門參與對(duì)學(xué)校的聯(lián)合執(zhí)法。

政府教育改革設(shè)計(jì)能力明顯提升。堅(jiān)持以法制思維、開(kāi)放意識(shí)和統(tǒng)籌方法推進(jìn)教育改革，教師教育創(chuàng)新、集團(tuán)化辦學(xué)、產(chǎn)學(xué)研共建、現(xiàn)代學(xué)徒制等試點(diǎn)項(xiàng)目成效明顯。我區(qū)“區(qū)域教育綜合改革試點(diǎn)成果”榮獲重慶市第二屆教育綜合改革試點(diǎn)成果第一名。

教育保障與服務(wù)水平進(jìn)一步增強(qiáng)

政府教育經(jīng)費(fèi)保障能力得以強(qiáng)化。出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加大財(cái)政教育投入的意見(jiàn)》，明晰教育事權(quán)和支出責(zé)任，全面保障義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入；基本健全非義務(wù)教育階段政府投入為主、受教育者合理分擔(dān)、其他多種渠道籌措的經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，大力推行園區(qū)、小區(qū)配套學(xué)校建設(shè)。2016年區(qū)財(cái)政性教育投入達(dá)26.9億元，比2015年增長(zhǎng)15.5%。政府教育規(guī)劃引領(lǐng)服務(wù)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化。發(fā)布《教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》及10個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃，制定基于人口導(dǎo)向，適應(yīng)我區(qū)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的2016－2030年中小學(xué)設(shè)施布局和學(xué)前教育發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃，健全各類規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制。

政府教育師資保障水平顯著提高。落實(shí)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中小學(xué)編制標(biāo)準(zhǔn)和鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃，推行教職工編制“區(qū)管總量控制、學(xué)校動(dòng)態(tài)調(diào)整”管理辦法，制定義務(wù)教育學(xué)校干部教師交流輪崗工作的《實(shí)施細(xì)則》和《管理暫行規(guī)定》，基本實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育學(xué)校干部教師交流全覆蓋。特殊群體關(guān)愛(ài)保障機(jī)制基本完善。學(xué)生資助實(shí)現(xiàn)從幼兒園到大學(xué)全覆蓋、精準(zhǔn)化，2016年投入1.1億元，惠及各級(jí)各類學(xué)生16.3萬(wàn)人次。實(shí)施教育精準(zhǔn)扶志扶智，保障特殊群體平等接受教育權(quán)利，確保無(wú)一例學(xué)生因家庭經(jīng)濟(jì)困難而失學(xué)，確保貧困家庭子女通過(guò)就讀就業(yè)脫貧。

政府購(gòu)買教育服務(wù)機(jī)制初步形成。學(xué)前教育學(xué)位保障、職業(yè)培訓(xùn)、校園保安、第三方評(píng)價(jià)等政府購(gòu)買服務(wù)全面實(shí)施，公共教育服務(wù)質(zhì)量和效率明顯提高。

教育社會(huì)影響力進(jìn)一步擴(kuò)大

教育發(fā)展水平顯著提升。全區(qū)中小學(xué)校辦學(xué)條件全面優(yōu)化，教育管理水平顯著提升，教育質(zhì)量不斷提高，成功創(chuàng)建國(guó)家義務(wù)教育發(fā)展基本均衡區(qū)及國(guó)家農(nóng)村職成教示范區(qū)；在創(chuàng)重慶市學(xué)前教育改革發(fā)展示范區(qū)和社區(qū)教育示范區(qū)。

公眾滿意度進(jìn)一步提高。義務(wù)教育城鄉(xiāng)差異和校際差異大幅縮小，“入學(xué)難”“大班額”現(xiàn)象逐步解決；學(xué)前教育普惠性資源覆蓋率達(dá)89%，“入園難”“入園貴”現(xiàn)象有效緩解；高中階段教育基本實(shí)現(xiàn)普及。2016年國(guó)家對(duì)我區(qū)民調(diào)顯示，群眾對(duì)教育的滿意度達(dá)93.98%。

改革受到廣泛關(guān)注。教育部陳寶生部長(zhǎng)，重慶市委、市政府、教育部政法司主要領(lǐng)導(dǎo)等先后聽(tīng)取了我區(qū)改革試點(diǎn)工作匯報(bào)；市委改革辦、市政府辦公廳等分別印發(fā)專報(bào)，推介江津改革經(jīng)驗(yàn)，《人民日?qǐng)?bào)》、教育部門戶網(wǎng)等50余家主流媒體進(jìn)行了宣傳報(bào)道。

主要工作經(jīng)驗(yàn)

以系統(tǒng)科學(xué)為著眼點(diǎn)，優(yōu)化組織架構(gòu)。

一是優(yōu)化教育管理層級(jí)，實(shí)施學(xué)區(qū)管理體制改革，撤銷原20個(gè)教育管理中心，設(shè)立21個(gè)學(xué)區(qū)辦公室，弱化學(xué)區(qū)辦公室行政職能，推動(dòng)政府管理學(xué)校由三級(jí)管理向兩級(jí)扁平化管理過(guò)渡。

二是優(yōu)化政府管理模式，建立“教委為主，部門配合”的教育管理機(jī)制。區(qū)政府教育督導(dǎo)室與區(qū)教委合署辦公，全面履行教育督政職能，規(guī)范區(qū)級(jí)相關(guān)部門管理教育行為。

三是優(yōu)化學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，健全包括校務(wù)委員會(huì)、教代會(huì)、學(xué)代會(huì)和家長(zhǎng)委員會(huì)等開(kāi)放、民主、多元的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，暢通社會(huì)組織參與學(xué)校治理渠道。

以合理分離為著眼點(diǎn)，明晰權(quán)責(zé)清單。

一是清理公布政府依法治教權(quán)責(zé)清單。目前已清理區(qū)教委行政權(quán)力清單7大類71項(xiàng)，鎮(zhèn)街和區(qū)級(jí)部門支持教育發(fā)展的職責(zé)清單63項(xiàng)。

二是清理公布主管部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)清單。將區(qū)招辦、教科所、技裝中心等教育事業(yè)單位過(guò)程管理事項(xiàng)58項(xiàng)納入業(yè)務(wù)指導(dǎo)清單。業(yè)務(wù)指導(dǎo)事項(xiàng)原則上不納入對(duì)學(xué)校及學(xué)校負(fù)責(zé)人的工作考核內(nèi)容。

三是制定中小學(xué)校自主辦學(xué)權(quán)利清單。發(fā)布《學(xué)校管理權(quán)限清單目錄》，明確學(xué)校5大類44項(xiàng)自主辦學(xué)基本權(quán)限，將“拒絕任何組織和個(gè)人對(duì)教育教學(xué)活動(dòng)的干涉”列入學(xué)校教育教學(xué)管理權(quán)限清單。四是明確政府購(gòu)買教育服務(wù)的條件清單。出臺(tái)《健全政府購(gòu)買教育服務(wù)機(jī)制方案》，原則確立社會(huì)組織與政府間相對(duì)分離、獨(dú)立運(yùn)作的市場(chǎng)協(xié)作關(guān)系。

以形成合力為著眼點(diǎn)，規(guī)范管理行為。

一是建立支持教育發(fā)展聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立鎮(zhèn)街和部門支持教育發(fā)展信息溝通、規(guī)劃統(tǒng)籌、聯(lián)席會(huì)議、協(xié)調(diào)服務(wù)、跟蹤問(wèn)效5項(xiàng)工作制度。

二是建立完善教育督政工作機(jī)制，健全對(duì)鎮(zhèn)街和區(qū)級(jí)有關(guān)部門履行教育職責(zé)的年度考核制度，嚴(yán)格控制并歸口管理鎮(zhèn)街和相關(guān)部門針對(duì)學(xué)校的檢查考核評(píng)估項(xiàng)目。

三是建立教育行政綜合執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，在政府教育督導(dǎo)室掛牌設(shè)立教育行政綜合執(zhí)法室，會(huì)同財(cái)政、公安、工商、民政等部門，對(duì)不執(zhí)行國(guó)家課程標(biāo)準(zhǔn)、侵犯學(xué)生權(quán)益以及違背師德規(guī)范、非法辦學(xué)等行為開(kāi)展綜合執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法。

以激發(fā)活力為著眼點(diǎn)，健全現(xiàn)代學(xué)校制度。

一是試點(diǎn)實(shí)施校長(zhǎng)“組閣制”改革，擴(kuò)大免費(fèi)師范生、研究生自主考核招聘試點(diǎn)學(xué)校范圍；在城區(qū)新建學(xué)校探索校長(zhǎng)提名班子成員的“組閣制”試點(diǎn)，擴(kuò)大校長(zhǎng)辦學(xué)自主權(quán)。

二是分類指導(dǎo)學(xué)校完善以“四會(huì)”為基本架構(gòu)的多元共治結(jié)構(gòu)，在普通中小學(xué)和職業(yè)學(xué)校分別開(kāi)展“四會(huì)”分類決策及“理事會(huì)”決策模式試點(diǎn)。

三是加快學(xué)校章程建設(shè)，印發(fā)《中小學(xué)章程建設(shè)方案》，按照“一校一章程”的總體思路，指導(dǎo)各公辦學(xué)校依法、依程序制定各具特色的章程，促進(jìn)學(xué)校依法自主管理。

四是建立績(jī)效工資等考核分配激勵(lì)機(jī)制，試點(diǎn)將教師獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資占績(jī)效工資比重由30%提高到50%，擴(kuò)大學(xué)校經(jīng)費(fèi)使用內(nèi)部統(tǒng)籌權(quán)，激發(fā)教職工工作積極性。五是試點(diǎn)推進(jìn)區(qū)域教育聯(lián)盟集團(tuán)化辦學(xué)，組建以9所學(xué)校為龍頭，45所區(qū)內(nèi)公辦學(xué)校及若干區(qū)內(nèi)外民辦學(xué)校共同參與的9大聯(lián)盟集團(tuán)。

以人民滿意為著眼點(diǎn)，完善多元評(píng)導(dǎo)機(jī)制。

一是初步構(gòu)建起以學(xué)校自評(píng)為前提，督導(dǎo)評(píng)估為主導(dǎo)，行業(yè)參評(píng)為輔助，第三方評(píng)價(jià)為補(bǔ)充的教育多元評(píng)價(jià)體系，將“社會(huì)滿意”納入對(duì)各類學(xué)校的評(píng)價(jià)細(xì)則，保障并擴(kuò)大群眾對(duì)教育的監(jiān)督評(píng)價(jià)權(quán)。

二是健全教育督學(xué)和評(píng)估監(jiān)測(cè)常態(tài)化工作機(jī)制。實(shí)施掛牌督學(xué)制度，遴選聘任68名專兼職督學(xué)，對(duì)招生、收費(fèi)、擇校，校園及周邊安全等群眾關(guān)注度高的事項(xiàng)實(shí)施經(jīng)常性督導(dǎo)，提高群眾的教育認(rèn)可度和滿意度。

（作者系重慶市江津區(qū)教育委員會(huì)主任）