李天博

[摘要]轉(zhuǎn)型時(shí)期，弱勢群體對生存權(quán)利保護(hù)需求非常迫切，社會救助城鄉(xiāng)一體化勢在必行。在此背景下出臺的《社會救助暫行辦法》確立了八項(xiàng)社會救助基本法律制度，結(jié)束了我國社會救助領(lǐng)域立法碎片化的狀態(tài)。文章認(rèn)為，雖然《社會救助暫行辦法》的出臺具有重要意義，但其僅為行政法規(guī)，立法層次較低，在社會救助權(quán)利性質(zhì)、國家責(zé)任理念貫徹、與其他同領(lǐng)域立法文件合理銜接等方面，仍然存在諸多問題，因此，需要對其主要內(nèi)容作出分析及客觀評價(jià)，針對其立法缺陷提出完善建議。

[關(guān)鍵詞]社會救助；生存權(quán)；國家責(zé)任

2014年5月1日，《社會救助暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）的頒布，標(biāo)志著我國在立法層面，正式確立了以最低生活保障制度為核心，輔之以其他各項(xiàng)保障公民基本生存權(quán)利的兜底性救助制度的相對全面的社會救助基本制度框架的確立。《辦法》頒布之前，我國社會救助立法不僅數(shù)量少，且碎片化，正是這樣的立法狀況，導(dǎo)致我國整個社會救助制度不穩(wěn)定，相關(guān)規(guī)定之間存在大量矛盾沖突之處，不僅社會救助工作人員常常在工作中無所適從，更讓老百姓的基本生存權(quán)利得不到有效保障，催生社會問題。《辦法》將碎片化、零散化的社會救助法律制度上升為一部具有一定統(tǒng)一性的行政法規(guī)，推動社會救助制度起碼在形式上實(shí)現(xiàn)了一定的體系化，這一積極意義值得肯定。

一、《社會救濟(jì)暫行辦法》立法上的積極意義

（一）打破城鄉(xiāng)二元模式

《辦法》最大亮點(diǎn)在于，首次以立法形式，明確社會救助制度要徹底打破城鄉(xiāng)二元模式，在一定程度上反映出國家嘗試在社會救助領(lǐng)域統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)在保障城鄉(xiāng)公民基本生存權(quán)利上爭取權(quán)利平等、機(jī)會公平、具體法律制度一視同仁的立法努力。在《辦法》第二章，第一次實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度并軌，條文未作任何“城鎮(zhèn)”與“農(nóng)村”的立法區(qū)分；在第三章到第九章的各項(xiàng)社會救助法律制度中，救助對象、標(biāo)準(zhǔn)確定、申請審批程序、救助形式內(nèi)容等各個方面，都未對城鄉(xiāng)做任何實(shí)質(zhì)性的對立區(qū)分；在第十章至第十二章，鼓勵社會力量參與社會救助、監(jiān)督管理與問責(zé)機(jī)制、法律責(zé)任承擔(dān)上，對城鎮(zhèn)與農(nóng)村亦是一視同仁。從最低生活保障制度，到醫(yī)療救助、教育救助、災(zāi)害救助、住房救助等，可以說是“一步到位”，打破城鄉(xiāng)二元立法思維，形成我國城鄉(xiāng)社會救助法律制度的一體化，這是《辦法》最值得肯定之處。

（二）鼓勵社會力量參與救助

《辦法》第十章，首次以整章的篇幅明確規(guī)定國家鼓勵社會力量參與社會救助，并且給予較多的政策福利支持，肯定了社會工作在社會救助領(lǐng)域的不容忽視的重要作用。

國家在社會救助工作中的核心地位當(dāng)仁不讓。不過，在現(xiàn)代社會救助工作中，社會組織的作用不容忽視。從性質(zhì)上看，社會組織大多是“非營利性”，不以營利為目的，并且具有極大的靈活性和活動范圍，在一定程度上彌補(bǔ)了政府的不足；從效率上看，社會組織比單一政府在社會救助各方面的效率更高，可以推動實(shí)現(xiàn)社會救助供給的多元化，有助于平衡各方利益并達(dá)到利益配置的帕累托最優(yōu)。在現(xiàn)代社會救助立法中，構(gòu)建“政府一社會一市場”的多元化社會救助實(shí)施主體，十分合理且必要。國家在社會救助中的職責(zé)可以概括為三大方面，首先要統(tǒng)籌供應(yīng)資金，保證財(cái)源；其次在法律法規(guī)制定、實(shí)施方面為社會救助提供方向指引；最后規(guī)范監(jiān)督社會救助工作的開展運(yùn)行，為其保駕護(hù)航。社會力量在國家與公民之間，居于中間地位，可以協(xié)調(diào)各方需求，一定程度上可以作為溝通意見的橋梁。通過社會組織，國家可以協(xié)調(diào)社會救助工作的開展，增強(qiáng)工作效果，公民也可以通過社會力量，全方位、實(shí)時(shí)監(jiān)督國家的社會救助工作，從而使公權(quán)力受到社會各方私權(quán)利的有效制約。另外，社會力量參與救助，擴(kuò)大了救助主體，也增加了救助的資金來源，更發(fā)揮了社會力量在信息獲取、傳播上的優(yōu)勢，對國家與公民在社會救助中的信息不對稱現(xiàn)象加以補(bǔ)救，實(shí)現(xiàn)了救助活動的合理化。

（三）體現(xiàn)尊重和保護(hù)人權(quán)理念

《辦法》在社會救助工作細(xì)節(jié)操作上落實(shí)了《憲法》尊重保護(hù)人權(quán)的理念，彰顯了比較先進(jìn)、全面的人權(quán)保護(hù)意識。例如第11條第1款第1項(xiàng)中，針對申請最低生活保障存在困難的群體，村委會、居委會可以代為提出申請，這一變通規(guī)定，方便了大量弱勢群體。第17條規(guī)定，要求政府、街道辦對于特困人員，應(yīng)給予特別關(guān)注，主動了解情況、主動辦理，主動供養(yǎng)。第26條是關(guān)于自然災(zāi)害臨時(shí)救助制度的延伸性規(guī)定，若災(zāi)后出現(xiàn)冬寒或春荒，將提供救助的時(shí)間范圍，擴(kuò)展于此，十分合理且必要。第60條第1款、第2款中，申請人無法確定社會救助管理部門的，可以先向有關(guān)部門求助；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦應(yīng)建立集中辦理申請窗口服務(wù)，體現(xiàn)了便民高效、合理行政的理念。第61條中，禁止社會救助工作人員泄漏申請對象的個人信息，明確體現(xiàn)保護(hù)個人隱私的立法努力。

二、《社會救助暫行辦法》立法上的不足及存在的問題

（一）立法層次較低

作為保護(hù)公民最基本、最緊迫生存權(quán)利的社會救助立法，在社會保障法律體系、乃至整個國家法律體系中，毫無疑問居于基礎(chǔ)地位。社會救助領(lǐng)域的基本性立法文件，應(yīng)以法律這一最高立法形式，由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定頒布。長達(dá)數(shù)十年的《社會救助法》由于多方原因，至今仍未能最終立法，而《辦法》則法律體系框架亟待商榷，條文可行性較差，立法層次較低，且由于法律的滯后性，“暫行”的行政法規(guī)有可能會實(shí)施數(shù)十年，導(dǎo)致救助效果不佳。筆者希望《社會救助法》盡快出臺，在法律上真正為公民基本生存權(quán)利的保障正名分。

（二）社會救助權(quán)利性質(zhì)仍未厘清

《辦法》第一條對于立法宗旨的核心落腳點(diǎn)是在“保障公民的基本生活”，由于社會救助法律制度的兜底作用，整個立法關(guān)切的是保障公民基于生存權(quán)的基本生活需求，是落實(shí)《憲法》規(guī)定的公民基本權(quán)利的具體體現(xiàn)。然而，在條文中，未寫明接受社會救助是公民的權(quán)利，這是立法的不完善。

（三）國家責(zé)任理念未得到徹底貫徹

作為具有現(xiàn)代公共扶助性質(zhì)，起到公民生存“安全網(wǎng)”作用的社會救助制度，理應(yīng)表明國家責(zé)任立法理念。但是，從《辦法》的規(guī)定看，未寫明國家實(shí)施社會救助是基于保障公民生存權(quán)、還是出于人道關(guān)懷，并且國家責(zé)任原則是否得到了徹底貫徹，仍存有疑問。為了貫徹國家責(zé)任原則，首先應(yīng)當(dāng)確保社會救助的資金來源。但是，在《辦法》中，關(guān)于社會救助的財(cái)政費(fèi)用規(guī)定很不明確，沒有對中央和地方政府關(guān)于社會救助費(fèi)用的負(fù)擔(dān)及其比例作出明確規(guī)定，實(shí)踐中，地方政府常常以預(yù)算不足為理由，削減當(dāng)?shù)厣鐣戎M(fèi)用，或者壓低社會救助的標(biāo)準(zhǔn)，其結(jié)果使公民的生存權(quán)保障受到損害。今后，應(yīng)在社會救助立法中明確中央和地方政府關(guān)于社會救助費(fèi)用的分擔(dān)比例，確保社會救助資金落實(shí)到位。endprint

（四）八項(xiàng)社會救助制度劃分標(biāo)準(zhǔn)不明確

《辦法》中規(guī)定的八項(xiàng)具體社會救助制度，其中，最低生活保障制度、特困人員供養(yǎng)制度、受災(zāi)人員救助制度，是按照救助對象不同進(jìn)行分類的；醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助制度，是根據(jù)救助內(nèi)容進(jìn)行劃分的。一部法律文件，對具體法律制度的分類，的確可以依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，但必須采用整體一致的標(biāo)準(zhǔn)。例如，要么只依據(jù)救助對象進(jìn)行分類，要么只依據(jù)救助內(nèi)容進(jìn)行劃分。整個社會救助體系據(jù)以建立的內(nèi)在分類標(biāo)準(zhǔn)不明確，導(dǎo)致《辦法》框架存在問題，需要采取單一劃分標(biāo)準(zhǔn)重新分類，建立科學(xué)合理的制度框架。

（五）就業(yè)救助中幫助自立條款有強(qiáng)制就業(yè)之嫌

《辦法》第45條，對于“低保”家庭中有能力就業(yè)的成員，采取“強(qiáng)制推薦就業(yè)”的措施，超過三次拒絕相關(guān)部門推薦合理工作的，以減發(fā)、停發(fā)本人的保障金作為懲戒措施。通過該舉措，迫使其努力就業(yè)，盡快融入社會工作當(dāng)中。并且，在本章中提及眾多配套舉措，如提供職業(yè)指導(dǎo)、對吸納救助對象的用人單位給予保險(xiǎn)補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、小額擔(dān)保貸款等優(yōu)惠政策?，F(xiàn)代社會救助手段，可以分為直接救助與發(fā)展救助。顧名思義，直接救助是指暫時(shí)性、直接性的救助措施，類似“輸血”；發(fā)展救助是指再生性、長期性的救助手段，類似“造血”。作為保障公民生存權(quán)利的最后一道社會屏障，具有明顯的緊迫性，因此，傳統(tǒng)的社會救助往往為單一的“輸血“式，注重及時(shí)提供有效的物質(zhì)救助，直接幫助救助對象擺脫生存危機(jī)?，F(xiàn)代社會生活中各方面競爭十分激烈，針對不同救助對象采取不同的救助方式，在充分保障了被救助對象生存權(quán)利的前提之下，鼓勵一部分有能力的救助對象適應(yīng)社會，幫助其早日實(shí)現(xiàn)自立于社會，具有一定的合理之處。

然而，被救助者都是社會的理性人，出于人格尊嚴(yán)，沒有人是自甘貧窮的，社會救助立法是保障公民的基本生存權(quán)利，切不可本末倒置，對被救助對象施加過多的義務(wù)；實(shí)踐中，就業(yè)救助法制并不健全，仍處于起步階段，對公民的生存保障尚未落到實(shí)處，就大談特談鼓勵勞動者自立，更是有推諉責(zé)任的嫌。

（六）救濟(jì)權(quán)規(guī)定的位置不合理

《辦法》在第十一章監(jiān)督管理的最后一條規(guī)定了救濟(jì)權(quán)，即公民可以通過申請行政復(fù)議或提起行政訴訟的方式行使救濟(jì)權(quán)，接下來的第十二章是罰則規(guī)定，救濟(jì)權(quán)規(guī)定的這一位置值得商榷。無救濟(jì)即無權(quán)利，《辦法》作為保障公民生存權(quán)利的基本立法，必須明確賦予公民暢通、有效的救濟(jì)途徑，使其成為一部“有牙齒”的法律。實(shí)踐中，存在大量的社會救助相關(guān)工作單位、工作人員的違法失職情況，嚴(yán)重地侵犯了公民的合法權(quán)利。因此，救濟(jì)權(quán)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)放在《辦法》第一章總則部分，凸顯對公民救濟(jì)權(quán)利的足夠重視，或者細(xì)化后予以專章規(guī)定，這樣更符合立法邏輯，總而言之，救濟(jì)權(quán)規(guī)定目前所處的位置很不合理，從側(cè)面反映出《辦法》的立法思路混亂，社會救助的政府管理思想十分突出，未充分認(rèn)識到獲得社會救助是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。

[責(zé)任編輯：農(nóng)媛媛]endprint