李涌　李長文　陳東

摘 要 預(yù)算是經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的國家年度財政收支計劃，是實現(xiàn)財政職能的基本手段，反映國家的施政方針和社會經(jīng)濟(jì)政策，規(guī)定政府活動的范圍和方向。新《預(yù)算法》對于規(guī)范人大預(yù)算審查監(jiān)督行為，推進(jìn)預(yù)算審查監(jiān)督科學(xué)化、民主化、法治化具有深遠(yuǎn)意義。淄川區(qū)人大預(yù)算審查監(jiān)督全覆蓋模式的實踐與探索，旨在分析當(dāng)前人大預(yù)算審查監(jiān)督的方式方法，提出人大全口徑全過程預(yù)決算審查監(jiān)督全覆蓋模式的思路和建議，切實發(fā)揮人大對預(yù)決算的審查監(jiān)督實效。

關(guān)鍵詞 預(yù)算 審查 監(jiān)督 全覆蓋

作者簡介：李涌，淄川區(qū)人大常委會主任；李長文，淄川區(qū)人大常委會副主任；陳東，淄川區(qū)人大法制信訪室副主任。

中圖分類號：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.075

2016年以來，淄川區(qū)人大全面貫徹落實新《預(yù)算法》，依法開展全口徑全過程預(yù)算審查監(jiān)督，開創(chuàng)了人大預(yù)算審查監(jiān)督全覆蓋模式，即人大以績效為中心對預(yù)算決算進(jìn)行全口徑、全過程的審查監(jiān)督方式。具體包涵三個全覆蓋：一是預(yù)算審查監(jiān)督范圍和內(nèi)容的橫向全覆蓋，即預(yù)算審查監(jiān)督口徑全覆蓋；二是預(yù)算審查監(jiān)督過程和環(huán)節(jié)的縱向全覆蓋，即預(yù)算審查監(jiān)督過程全覆蓋；三是預(yù)算審查監(jiān)督績效和目標(biāo)的立體全覆蓋，即預(yù)算審查監(jiān)督績效全覆蓋。

一、預(yù)算審查監(jiān)督口徑全覆蓋

黨的十八大報告提出“加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督?！笔藢萌腥珪鞔_提出“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能。”新《預(yù)算法》首次在法律層面確立了所有的政府收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，并對人大全口徑預(yù)算審查監(jiān)督的法律地位進(jìn)行了明確規(guī)定。因此，人大不僅要對一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算開展全口徑審查監(jiān)督，同時還要加強(qiáng)對政府債務(wù)和國有資產(chǎn)的監(jiān)督。

2016年以來，淄川區(qū)人大積極開展全口徑預(yù)算審查監(jiān)督“4+2”模式，就是人大依法對一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算“四本預(yù)算”進(jìn)行審查監(jiān)督，同時依法對政府債務(wù)和國有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督，即預(yù)算審查監(jiān)督口徑全覆蓋。從人大預(yù)算審查監(jiān)督范圍上看，其一，包括全部預(yù)決算草案。按照新《預(yù)算法》第五條的規(guī)定，既包括一般公共預(yù)算，還包括政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算，也就是通常所說的“四本預(yù)算”；其二，強(qiáng)化政府債務(wù)監(jiān)督。原預(yù)算法規(guī)定“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”。但實際上，地方政府出于發(fā)展需要，采取多種方式融資，已經(jīng)形成較大規(guī)模的地方政府債務(wù)。這些債務(wù)多數(shù)未納入預(yù)算管理，脫離同級人大監(jiān)督，存在一定的風(fēng)險隱患。為規(guī)范地方政府債務(wù)管理，限制規(guī)模，新《預(yù)算法》明確規(guī)定地方政府債務(wù)限額必須報同級人大審查批準(zhǔn)，目的是防范和化解債務(wù)風(fēng)險；三是依法對國有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督。十八屆三中全會明確提出了加強(qiáng)人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能，作為一項重要監(jiān)督職能，人大應(yīng)做好國有資產(chǎn)管理監(jiān)督工作，不斷提高國有資產(chǎn)的運(yùn)營效益，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值和效益最大化。

淄川區(qū)人大在全口徑全過程預(yù)算審查監(jiān)督中，采取預(yù)算審查監(jiān)督“4+2”模式，實現(xiàn)了全口徑預(yù)算審查監(jiān)督。

一是在預(yù)算審查監(jiān)督過程中，對“四本預(yù)算”進(jìn)行全面審查監(jiān)督。全口徑收支是全口徑預(yù)算的基礎(chǔ)，所以在預(yù)算審查監(jiān)督過程中，堅持嚴(yán)把收入支出全口徑關(guān)，無論是預(yù)算工委預(yù)先審查、還是財經(jīng)委初步審查，始終把政府編制的預(yù)算收支是否實現(xiàn)“全口徑”作為重點。審查的范圍包括稅收收入、非稅收入、政府性基金收入、債務(wù)收入、國有資本經(jīng)營收入、社會保險基金收入、轉(zhuǎn)移性收入等各類財政收入，以及涵蓋廣義政府的所有財政支出。對未納入“四本預(yù)算”、暫時專戶管理其他收入和支出，比如教育收費、房屋維修基金、各類風(fēng)險金等，在預(yù)算審查監(jiān)督過程中，我們也全部列入預(yù)算審查監(jiān)督的內(nèi)容，力爭做到政府所有收入和支出都納入預(yù)算審查監(jiān)督的范圍。

二是強(qiáng)化對政府債務(wù)的審查監(jiān)督。加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，對于防范化解財政金融風(fēng)險，保障地方財政正常運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展意義重大。近年來，淄川區(qū)政府在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善的過程中，積極創(chuàng)新工作思路，通過合理負(fù)債多渠道籌集資金，保證了全區(qū)各項建設(shè)的資金需求，推動了經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和地區(qū)環(huán)境的改善。淄川區(qū)人大按照新《預(yù)算法》將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理的要求，不斷延伸工作觸角，加強(qiáng)和改進(jìn)政府債務(wù)監(jiān)督工作，專題組織開展政府性債務(wù)控制與管理議題的審查和監(jiān)督。審查的內(nèi)容包括限額內(nèi)已置換并納入預(yù)算的政府債務(wù)和限額內(nèi)尚未置換納入預(yù)算的政府債務(wù)，對政府性債務(wù)的“借、管、用、還”等環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)。除此之外，淄川區(qū)人大還對政府設(shè)立的融資平臺進(jìn)行專項監(jiān)督，監(jiān)督內(nèi)容包括融資機(jī)制、債務(wù)規(guī)模、風(fēng)險管理等，目的是為政府及其相關(guān)部門做好債務(wù)管理工作保駕護(hù)航。

三是加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管。在國有資產(chǎn)監(jiān)督過程中，淄川區(qū)人大按照十八屆三中全會提出的關(guān)于加強(qiáng)人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能的要求，積極探索實踐，不斷創(chuàng)新預(yù)算監(jiān)督模式，擴(kuò)大審查監(jiān)督范圍和內(nèi)容，切實增強(qiáng)審查監(jiān)督實效。目前，國有資產(chǎn)監(jiān)督已成為淄川區(qū)預(yù)算審查監(jiān)督的重要內(nèi)容，在每年預(yù)算審查監(jiān)督過程中，淄川區(qū)人大結(jié)合國有資產(chǎn)管理情況報告，對區(qū)屬國有資產(chǎn)情況進(jìn)行全面審查調(diào)研，包括行政事業(yè)性國有資產(chǎn)和企業(yè)性國有資產(chǎn)。通過查看國有資產(chǎn)臺賬、走訪座談、現(xiàn)場考察等多種形式，摸清國有資產(chǎn)分布狀況，突出對企業(yè)國有資產(chǎn)總量、負(fù)債、所有者權(quán)益及保值增值情況等指標(biāo)的審查，全面掌握國有資產(chǎn)基本情況，進(jìn)一步推動政府做好國有資產(chǎn)管理監(jiān)督工作，不斷提高國有資產(chǎn)的運(yùn)營效益，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值和效益最大化。

二、預(yù)算審查監(jiān)督過程全覆蓋

我國的預(yù)算周期大致可以劃分為預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算三個主要階段。新《預(yù)算法》對預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算三個階段審查監(jiān)督的具體內(nèi)容和程序分別作出了明確規(guī)定。因此，對政府預(yù)算決算的全過程審查和監(jiān)督，是法律賦予人大及其常委會的重要職權(quán)，也是做好全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督工作的基本要求。endprint

2016年以來，淄川區(qū)人大積極探索全過程預(yù)算審查監(jiān)督方式方法，力爭通過“三步法”模式實現(xiàn)全過程預(yù)算審查監(jiān)督，確保監(jiān)督取得實效。全過程預(yù)算審查監(jiān)督“三步法”模式就是將人大對預(yù)算決算的審查監(jiān)督過程按照預(yù)算周期分為預(yù)算審查批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督、決算審查批準(zhǔn)三個主要環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)按照一定的程序和方法實施審查監(jiān)督，從而實現(xiàn)對一個預(yù)算周期的全過程審查監(jiān)督，即預(yù)算審查監(jiān)督過程全覆蓋。三個環(huán)節(jié)互相聯(lián)系、環(huán)環(huán)相扣、缺一不可，形成一個整體。

淄川區(qū)人大在全口徑全過程預(yù)算審查監(jiān)督中，采取預(yù)算審查監(jiān)督“三步法”模式，實現(xiàn)了全過程預(yù)算審查監(jiān)督。其中：

第一步，預(yù)算審查批準(zhǔn)環(huán)節(jié)，它是全口徑全過程預(yù)算審查監(jiān)督的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是其他兩個環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)。預(yù)算編制是財政預(yù)算的起點，也是預(yù)算的關(guān)鍵階段，它決定著財政活動范圍的界定和選擇。在每年的預(yù)算審查批準(zhǔn)環(huán)節(jié)，淄川區(qū)人大以促進(jìn)全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展為大局，不斷調(diào)整工作思路和工作方法，主動適應(yīng)新常態(tài)、履行新使命。本著“依法履職、圍繞中心、服務(wù)大局、求真務(wù)實”的工作方針，按照預(yù)算法、監(jiān)督法的要求，對區(qū)級預(yù)算草案進(jìn)行全口徑、實質(zhì)性審查和監(jiān)督。其一，會前早謀劃、早參與。為做好每年的區(qū)級預(yù)算草案審查工作，預(yù)算工委提前組成審查組，深入財政、稅務(wù)、政府相關(guān)部門了解情況，掌握翔實的第一手材料。按照預(yù)算法規(guī)定的審查監(jiān)督內(nèi)容和程序，對區(qū)級預(yù)算草案進(jìn)行預(yù)先審查，采取調(diào)閱預(yù)算資料、座談、詢問等方式，對區(qū)級一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算草案和全區(qū)共計183個部門、單位的預(yù)算草案進(jìn)行預(yù)先審查。詳細(xì)聽取各部門的預(yù)算編制情況，對項目支出的安排使用情況、政府性債務(wù)管理和國有資產(chǎn)管理情況進(jìn)行重點審查，并提出意見建議。預(yù)算工委將審查情況向主任會進(jìn)行專題匯報，區(qū)財政部門按照審查意見，對預(yù)算草案進(jìn)行調(diào)整，切實發(fā)揮預(yù)算審查監(jiān)督實效。其二，會中審查嚴(yán)把關(guān)。在每年區(qū)人代會期間，專門安排時間專題審議預(yù)算草案，大會財政預(yù)算審查委員會對各代表團(tuán)提出的意見建議進(jìn)行整理匯總，提交大會主席團(tuán)會議審議，會議討論通過后，及時反饋給區(qū)財政部門處理，確保大會順利批準(zhǔn)預(yù)算，發(fā)揮預(yù)算審查監(jiān)督成效。經(jīng)人大批準(zhǔn)的預(yù)算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加或者減少預(yù)算總支出、調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、調(diào)減預(yù)算安排的重點支出數(shù)額、增加舉借債務(wù)數(shù)額的，應(yīng)按法定程序進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。

第二步，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督環(huán)節(jié)，它是實現(xiàn)預(yù)算預(yù)期目標(biāo)的重要環(huán)節(jié)。預(yù)算經(jīng)人大審查批準(zhǔn)后具有法律效力，政府是預(yù)算執(zhí)行的主體，人大預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督就是通過對政府預(yù)算管理部門的監(jiān)督，為預(yù)算執(zhí)行起保駕護(hù)航作用。淄川區(qū)人大在每年的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督中，本著全口徑監(jiān)督、突出監(jiān)督重點的原則，與財稅部門積極對接，通過財稅部門每月報送的報表材料及時掌握預(yù)算收入和支出情況，及時分析財稅運(yùn)行形式，了解財源建設(shè)情況和各類項資金使用進(jìn)度。結(jié)合常委會審議政府預(yù)算執(zhí)行情況報告議題，每年選取5項重點支出和重大投資項目資金進(jìn)行重點調(diào)查，對存在的問題提出意見和建議，為常委會審議議題提供參考依據(jù)，從而實現(xiàn)對財政預(yù)算執(zhí)行情況的有效監(jiān)督，促進(jìn)提高依法理財水平。針對重點預(yù)算部門，開展部門預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，調(diào)取會計資料，審查預(yù)算收入支出完成情況，重點對資金使用績效情況進(jìn)行監(jiān)督，確保發(fā)揮財政資金效益。利用審計部門預(yù)算執(zhí)行審計職能，組織對重點部門和重點項目資金使用情況進(jìn)行專項審計，以緩解人大預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督力量不足的矛盾。

第三步，決算審查批準(zhǔn)環(huán)節(jié)，它是人大按照法定程序?qū)︻A(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行審查批準(zhǔn)的過程。通過決算審查，可以全面反映預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的質(zhì)量和水平，對改進(jìn)和完善下年度預(yù)算編制工作具有重要意義。淄川區(qū)人大按照常委會預(yù)算決算審查監(jiān)督工作意見，對每年區(qū)級決算草案進(jìn)行全面審查，按照逐年分批對區(qū)級部門決算進(jìn)行審查的原則，每年安排對5個部門單位的決算草案進(jìn)行審查。在審查準(zhǔn)備階段，按程序下達(dá)審查通知，根據(jù)審查重點每年制定《決算草案審查工作方案》和《決算草案審查實施方案》，確保決算審查順利開展。審查實施階段采取報送審查與就地審查相結(jié)合的方式，審查期間調(diào)閱財政部門各科室上年度會計資料，以及區(qū)級預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算編制等資料，對區(qū)級決算編制情況進(jìn)行詳細(xì)審查，對存在的問題及時反饋給財政部門進(jìn)行整改和落實。按照部門決算審查工作安排，對重點預(yù)算部門單位進(jìn)行決算審查，審查重點包括預(yù)算管理情況、非稅收入管理情況、專項資金管理情況、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余情況、決算編報情況等。審查過程中，對每個預(yù)算部門存在的問題及時反饋，切實發(fā)揮審查實效。

三、預(yù)算審查監(jiān)督績效全覆蓋

新《預(yù)算法》第十二條規(guī)定，各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。這就要求公共財政預(yù)算績效管理要貫穿預(yù)算活動全過程，人大對預(yù)算績效審查監(jiān)督是各級人大及其常委會的一項重要監(jiān)督內(nèi)容。20世紀(jì)90年代以來，世界范圍內(nèi)的預(yù)算改革焦點集中在提高政府預(yù)算績效上來，從發(fā)達(dá)國家推行績效預(yù)算改革的實踐來看，績效預(yù)算對提高公共資金使用效率、改進(jìn)政府部門績效等方面具有明顯的效果。因此，淄川區(qū)人大在開展全口徑、全過程預(yù)算審查監(jiān)督過程中，始終貫穿預(yù)算績效理念，緊緊圍繞預(yù)算績效開展審查監(jiān)督，即在全口徑橫向全覆蓋和全過程縱向全覆蓋中實施預(yù)算績效監(jiān)督立體全覆蓋，從而形成“三維立體”預(yù)算審查監(jiān)督模式。

一是在全口徑預(yù)算審查監(jiān)督中貫穿績效原則。過去預(yù)算績效往往只對一般公共預(yù)算而言，新《預(yù)算法》將一般公共資金、政府性基金、國有資本經(jīng)營資金、社會保險基金、政府債務(wù)資金全部納入預(yù)算，預(yù)算績效管理覆蓋范圍和內(nèi)容不斷擴(kuò)大，績效目標(biāo)管理范圍和績效評價項目逐年增加。按照《淄川區(qū)財政支出績效評價管理辦法》規(guī)定，對30萬元以上的項目資金全部實行績效目標(biāo)管理，所以人大在全口徑預(yù)算審查監(jiān)督過程中，對全口徑預(yù)算都要開展績效監(jiān)督，努力實現(xiàn)橫向到邊，構(gòu)建覆蓋所有財政性資金。

二是在全過程預(yù)算審查監(jiān)督中貫穿績效原則。預(yù)算績效管理貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、決算的全過程，包括績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價實施管理、績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理。因此人大在每年的項目預(yù)算審查過程中，重點圍繞績效目標(biāo)開展績效監(jiān)督，積極推動績效管理與預(yù)算編制有機(jī)結(jié)合，將績效理念嵌入預(yù)算管理的全過程，縱向到底、全面推進(jìn)。不斷完善全過程預(yù)算績效監(jiān)督機(jī)制，實現(xiàn)預(yù)算績效監(jiān)督與預(yù)算編制、執(zhí)行、決算有機(jī)結(jié)合。并將政策執(zhí)行情況列入績效監(jiān)督范疇，促進(jìn)完善相關(guān)政策。將評價結(jié)果與下年度預(yù)算安排掛鉤，做為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)，進(jìn)一步提高財政資金使用效益。endprint

三是嚴(yán)格審查，發(fā)揮預(yù)算績效評價作用。要牢固樹立花錢必有效、無效必問責(zé)的理念，健全績效問責(zé)、激勵約束機(jī)制，對資金使用評價結(jié)果較差的，要及時進(jìn)行事后績效評價問責(zé)。對實施依據(jù)不充分、績效目標(biāo)不明確的予以核減或暫緩資金安排。針對績效監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題，及時反饋政府相關(guān)部門落實整改。

預(yù)算審查監(jiān)督績效全覆蓋是人大在全口徑全過程預(yù)算審查監(jiān)督過程中，運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的績效評價方法，按照統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)，對財政預(yù)算過程及其效果進(jìn)行客觀、公正和科學(xué)的衡量比較與綜合評判的過程。具體環(huán)節(jié)和步驟是：

第一，預(yù)算績效目標(biāo)監(jiān)督，它是全過程預(yù)算績效監(jiān)督的基礎(chǔ)。人大應(yīng)加強(qiáng)對預(yù)算績效目標(biāo)的監(jiān)督，進(jìn)一步細(xì)化基本支出和項目支出指標(biāo)體系，提高財政支出績效評價的準(zhǔn)確性和嚴(yán)謹(jǐn)性，并作為預(yù)算安排的前提和主要依據(jù)。

第二，預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)督，它是全過程預(yù)算績效監(jiān)督的關(guān)鍵。人大要對重點項目績效進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，重點監(jiān)督是否符合預(yù)算批復(fù)時確定的績效目標(biāo)，發(fā)現(xiàn)預(yù)算支出績效運(yùn)行與原定績效目標(biāo)發(fā)生偏離時，及時采取措施予以糾正。情況嚴(yán)重的，暫緩或停止該項目的執(zhí)行。

第三，預(yù)算支出績效監(jiān)督，它是全過程預(yù)算績效監(jiān)督的重點。預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，人大要認(rèn)真分析和積極利用決算數(shù)據(jù)，對財政支出的實際績效進(jìn)行監(jiān)督，客觀公正地評價績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度，提高預(yù)算績效評價的準(zhǔn)確性和有效性。預(yù)算績效監(jiān)督結(jié)果應(yīng)用是全過程預(yù)算績效監(jiān)督的落腳點，應(yīng)積極探索績效監(jiān)督結(jié)果應(yīng)用方式，切實發(fā)揮預(yù)算績效監(jiān)督實效。

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