崔元慶 李麗麗

從反貪視角論檢察建議的法律規(guī)制

崔元慶 李麗麗

反貪?rùn)z察建議是檢察院反貪部門對(duì)在發(fā)案單位查辦案件時(shí)，對(duì)在內(nèi)部管理、財(cái)務(wù)管理等方面存在的管理漏洞和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，提出的具有針對(duì)性和操作性的整改建議。通過(guò)加強(qiáng)立法監(jiān)督保障務(wù)求實(shí)效，完善檢察建議立法明確檢察定位，規(guī)范檢察建議考核機(jī)制實(shí)行統(tǒng)一管理，對(duì)完善相關(guān)單位加強(qiáng)職務(wù)監(jiān)督、內(nèi)部制約，幫助發(fā)案單位規(guī)范管理、減少和預(yù)防職務(wù)犯罪起到了積極作用。對(duì)于促進(jìn)社會(huì)和諧、加強(qiáng)反貪工作、和推動(dòng)社會(huì)創(chuàng)新具有重要借鑒意義。

反貪 檢察建議 法律規(guī)制

檢察建議是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的方式之一，是檢察機(jī)關(guān)參與綜合治理、預(yù)防犯罪的重要法律形式。面對(duì)新常態(tài)下中國(guó)社會(huì)面臨改革的關(guān)鍵時(shí)期，人們往往在面對(duì)經(jīng)濟(jì)、利益等的誘惑時(shí)迷失方向，難免會(huì)出現(xiàn)這類強(qiáng)制性法律監(jiān)督的真空和盲區(qū)。進(jìn)而引發(fā)職務(wù)犯罪和貪污腐敗“塌方式”的持續(xù)高發(fā)態(tài)勢(shì)，給黨和政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公信力提高帶來(lái)了不可估量的損失。檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)在依法履行監(jiān)督職能、拓寬監(jiān)督渠道、創(chuàng)新監(jiān)督方法、增強(qiáng)法律監(jiān)督效果和法律效力方面取得了較好的成果。同時(shí)，也存在著效力無(wú)保障、缺少法律定位、操作不規(guī)范等問(wèn)題亟待解決。

一、反貪?rùn)z察建議實(shí)施中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

（一）檢查建議缺乏法律依據(jù)法律效力無(wú)保障

檢察機(jī)關(guān)除了擔(dān)負(fù)打擊違法犯罪的職能外還具有法制宣傳、法律監(jiān)督、預(yù)防犯罪等檢察建議的職能。首先，對(duì)于相關(guān)單位來(lái)講，由于檢察建議只是一個(gè)參考，其法律效力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及工商、審計(jì)等部門發(fā)出的整改意見書等相關(guān)文件更具有強(qiáng)制力，導(dǎo)致檢察建議在實(shí)踐中失去監(jiān)督效果和流于形式。其次，檢察建議缺乏法律依據(jù)，沒(méi)有相關(guān)法律明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)擁有檢察建議權(quán)，導(dǎo)致沒(méi)有對(duì)反貪?rùn)z察建議引起足夠重視，失去了檢察建議的權(quán)威性。因此，檢察建議在預(yù)防犯罪、貪污腐敗方面的作用難以真正發(fā)揮，難以形成其法律監(jiān)督的作。

（二）檢察建議的法律地位不明確缺乏時(shí)效性

檢察建議大體可以分為實(shí)行訴訟監(jiān)督和參與綜合治理兩大類。當(dāng)前國(guó)內(nèi)現(xiàn)行法律和司法解釋對(duì)檢察建議的先關(guān)規(guī)定要求對(duì)刑罰、勞教執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)中可能存在執(zhí)法不規(guī)范或執(zhí)法不公及重大事故等傾向性、苗頭性問(wèn)題的存在的應(yīng)當(dāng)向有關(guān)單位提出檢察建議。但是對(duì)于反貪?rùn)z察機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)檢察建議沒(méi)有明確化和“法律監(jiān)督權(quán)”沒(méi)有細(xì)化，就會(huì)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在具體實(shí)踐中的缺少法律監(jiān)督權(quán)而無(wú)法實(shí)施。反貪部門在發(fā)現(xiàn)案發(fā)單位存在財(cái)務(wù)管理、貪污腐敗等問(wèn)題和漏洞后，提出檢察建議相對(duì)滯后，令檢察建議時(shí)效性大打折扣。

（三）檢察建議針對(duì)性不強(qiáng)缺乏規(guī)范統(tǒng)一的管理

反貪?rùn)z察機(jī)關(guān)在出具檢察建議的實(shí)踐中，各相關(guān)業(yè)務(wù)部門對(duì)檢察建議制發(fā)的做法也不盡相同，普遍存在操作較為混亂建議不中肯、反貪?rùn)z察建議的針對(duì)性不強(qiáng)、缺乏統(tǒng)一的管理等諸多問(wèn)題。一是，檢察建議書不能做到對(duì)癥下藥，反貪?rùn)z察建議的內(nèi)容不能精確指出相關(guān)案發(fā)單位存在的貪污賄賂、腐敗瀆職問(wèn)題和管理漏洞；二是，反貪?rùn)z察建議缺乏實(shí)用性、針對(duì)性和具體操作性，不能做到貼近反貪實(shí)際，導(dǎo)致檢察建議基本流于形式不利于相關(guān)單位進(jìn)行針對(duì)性的整改；三是，反貪?rùn)z察建議中內(nèi)容表述多種多樣，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范管理。不僅有損檢察建議的嚴(yán)肅性，也極大地削弱了檢察建議所應(yīng)有的作用。

二、以反貪視角完善檢察建議的法律規(guī)制

（一）加強(qiáng)立法監(jiān)督保障務(wù)求實(shí)效

檢察機(jī)關(guān)要根據(jù)反貪?rùn)z察建議的形式、內(nèi)容、時(shí)間、整改期限、質(zhì)量要求、法律責(zé)任等制定出符合本地區(qū)的反貪?rùn)z察建議工作實(shí)施細(xì)則。在對(duì)反貪?rùn)z察建議功能定位明確后要立足法律監(jiān)督，還要完善反貪?rùn)z察建議的監(jiān)督與保障機(jī)制。只有給被建議相關(guān)單位帶來(lái)具有實(shí)際效用的建議，才能得到被建議單位的重視與認(rèn)可。對(duì)相關(guān)單位對(duì)反貪?rùn)z察建議置之不理和未落實(shí)的或超過(guò)限期仍未整改的，反貪?rùn)z查機(jī)關(guān)應(yīng)通報(bào)其上級(jí)主管部門對(duì)相關(guān)的責(zé)任人給予相應(yīng)紀(jì)律處分，并對(duì)其中玩忽職守情節(jié)嚴(yán)重并構(gòu)成犯罪的，應(yīng)依法追究刑事責(zé)任，才能保障反貪?rùn)z察建議務(wù)求實(shí)效。

（二）完善檢察建議立法明確檢察定位

在目前我國(guó)的法律中，除《檢察官法》外，還沒(méi)有對(duì)反貪?rùn)z察建議的明確規(guī)定。要讓檢察建議得到被監(jiān)督者的廣泛認(rèn)同，增加其權(quán)威性，有必要通過(guò)完善立法來(lái)明確檢察建議的法律地位。普通的“反貪?rùn)z察建議意見”雖然發(fā)揮著檢察建議的作用，但是，其適用依據(jù)卻缺少法律明文的規(guī)定。在立法上將反貪?rùn)z察建議分別規(guī)定在《刑事訴訟法》、《人民檢察院組織法》、《民事訴訟法》等法中來(lái)確立反貪?rùn)z察建議的法律地位，進(jìn)一步完善立法，從體制上保證均衡被監(jiān)督者與監(jiān)督者的權(quán)力，確保從立法上明確反貪?rùn)z察建議的法律效力。

（三）規(guī)范檢察建議考核機(jī)制實(shí)行統(tǒng)一管理

要建立規(guī)范、科學(xué)、完備的檢察建議考核機(jī)制，就必須對(duì)現(xiàn)行的反貪考評(píng)辦法進(jìn)行改革，當(dāng)前的反貪考評(píng)體系中，反貪?rùn)z查建議所占的分值和比重相對(duì)偏少，不能引起反貪部門的重視和反貪?rùn)z察官的工作積極性。采取規(guī)范、科學(xué)的考評(píng)指標(biāo)，將反貪工作考核中反貪?rùn)z察建議的分值和權(quán)重增加，并以司法解釋的形式對(duì)該考核標(biāo)準(zhǔn)制度化和具體化，將其細(xì)化為可以具體操作的指標(biāo)，實(shí)行統(tǒng)一管理。就能將檢察機(jī)關(guān)各職能部門規(guī)范運(yùn)用檢察建議的主動(dòng)性和積極性充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，勢(shì)必積極推進(jìn)反貪?rùn)z察建議工作服務(wù)和管理的創(chuàng)新，對(duì)建設(shè)法治文明社會(huì)起到不可估量的積極作用。

[1]韓成軍．檢察建議的本質(zhì)屬性與法律規(guī)制[J]．河南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2014(05):46～52．

（作者單位：呼倫貝爾市人民檢察）

崔元慶（1967-），男，漢族，內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市人民檢察院；李麗麗（1982-），女，蒙古族，內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市人民檢察院。