摘 要 隨著傳統(tǒng)的工業(yè)技術(shù)逐步衰落，由此產(chǎn)生了許多亟待解決的問題。本文將以茂名市露天礦公園的生態(tài)修復(fù)和遺產(chǎn)保護(hù)為例，為地方立法提供思路，確保生態(tài)修復(fù)的進(jìn)行和工業(yè)遺產(chǎn)的有效保護(hù)和合理開發(fā)，使工業(yè)遺產(chǎn)能完全發(fā)揮其特殊的社會、歷史等價值。

關(guān)鍵詞 生態(tài)修復(fù) 工業(yè)遺產(chǎn) 保護(hù) 開發(fā) 地方立法

基金項(xiàng)目：本論文系校級培育計(jì)劃（編號：2016pyB011）、“挑戰(zhàn)杯”（編號：2017BZ018）階段性成果。

作者簡介：柯泉，廣東石油化工學(xué)院文法學(xué)院法律系法學(xué)本科，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。

中圖分類號：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.232

一、背景介紹

茂名的油氣資源尤其是油頁巖開采曾為我國國防安全、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了極大貢獻(xiàn)，但油氣資源的不可再生性所帶來的資源枯竭隱患、與傳統(tǒng)粗放型開發(fā)利用遺留的生態(tài)環(huán)境破壞問題，日益阻卻茂名市的可持續(xù)發(fā)展。露天礦所在地70%的群體上訪事件都涉及它。露天礦的土壤鹽堿化較重，植被稀少；由于露天礦邊坡開挖造成邊坡破壞 ；露天礦油頁巖礦坑水中重金屬含量多，地下水枯竭外加礦坑水多為積水缺乏流通，治水難度大。2015年年底，露天礦移交地方管理，茂名市政府著力改善露天礦及周邊地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件，目的是把露天礦打造成為國內(nèi)一流的露天礦山公園 。

二、歷史性礦坑的背景與再生：順應(yīng)生態(tài)修復(fù)的國家戰(zhàn)略與工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)的國際潮流

生態(tài)修復(fù)即在人工條件下對原有破壞生態(tài)環(huán)境進(jìn)行恢復(fù)、重建和修整，使其更適合社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的過程。 法律上的生態(tài)修復(fù)是“在人工主導(dǎo)下生態(tài)環(huán)境破壞方對生態(tài)環(huán)境本身予以修復(fù)，并且對由此帶來生態(tài)環(huán)境受損方環(huán)境權(quán)益以及生存和發(fā)展權(quán)賠償和補(bǔ)償?shù)男袨椤！?十八大生態(tài)文明列入發(fā)展目標(biāo)，三中全會提出生態(tài)文明體制改革，四中全會特別提出法律制度來保護(hù)生態(tài)環(huán)境。在《環(huán)保法》和《大氣法》修訂后，國務(wù)院發(fā)布實(shí)施了以大氣、水、土壤治理的計(jì)劃，以此來表明治理環(huán)境污染的決心。茂名市規(guī)劃露天礦公園生態(tài)修復(fù)區(qū)的建設(shè)正在為國家建設(shè)生態(tài)文明做出實(shí)質(zhì)性的貢獻(xiàn)。

工業(yè)遺產(chǎn)的概念來源于德國，目的在于保留他們復(fù)雜的技術(shù)集合體， 保留他們的工藝圈， 由此在某種程度上留住了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)賴以發(fā)展的部分根基。 美國在70年代頒布實(shí)施了《露天采礦管理與恢復(fù)（復(fù)墾）法》，大多數(shù)歐洲國家和英、美等發(fā)達(dá)地區(qū)，都擁有一套較完善的工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)機(jī)制，印度近幾年也注重對殖民時期遺留工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)。如今，我國在工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)的機(jī)制方面，仍然存在較大的空缺，亟待回應(yīng)工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)的全球化潮流。

三、露天礦區(qū)生態(tài)修復(fù)與工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)的立法反思：政策導(dǎo)向與專門立法

（一）政策導(dǎo)向

“地方政府組織開展經(jīng)濟(jì)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)貫徹綠色發(fā)展理念……通過實(shí)施適度擴(kuò)大總需求、堅(jiān)定不移推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、引導(dǎo)良好發(fā)展預(yù)期的組合政策，努力保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展走勢，實(shí)現(xiàn)‘十三五良好開局。” 具體于茂名市礦坑修復(fù)及工業(yè)遺址保護(hù)，首先政府的政策制定應(yīng)充分確保茂名市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)性發(fā)展。其次政府應(yīng)通過政策扶持及政策激勵手段，加快推進(jìn)新舊動能轉(zhuǎn)換。同時，要堅(jiān)持引導(dǎo)市場預(yù)期，提高政策質(zhì)量和透明度，充分發(fā)揮政府的宏觀經(jīng)濟(jì)政策的引導(dǎo)性和保障性功能，鼓勵民間投資，改善企業(yè)微觀環(huán)境，促進(jìn)茂名市經(jīng)濟(jì)社會的綠色發(fā)展。此外，政府應(yīng)當(dāng)鼓勵和引導(dǎo)企業(yè)、非政府組織、社會公眾等多元化主體參與茂名市生態(tài)環(huán)境修復(fù)及城市建設(shè)過程中，提升環(huán)境修復(fù)及城市建設(shè)的行政效能，并通過財(cái)政補(bǔ)貼、政策傾斜等手段保障和維護(hù)多元利益的互惠共贏。

（二）專門立法

現(xiàn)階段，由于我國并未制定統(tǒng)一的生態(tài)修復(fù)法律，有關(guān)生態(tài)修復(fù)的法律規(guī)定都是分散于其他法律之中：一是新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》不僅基本原則中通過“綜合治理”表達(dá)生態(tài)修復(fù)的法律意識，在第三十二條中明確提出了建立生態(tài)修復(fù)制度，這是相較于舊環(huán)保法中立法的進(jìn)步。二是我國立法中有關(guān)于環(huán)境恢復(fù)和土地復(fù)墾的規(guī)定僅是生態(tài)修復(fù)的初始手段或相應(yīng)技術(shù)的某個方面，是工業(yè)文明時代生態(tài)環(huán)境末端治理的典型立法形態(tài) 。三是對于國家其他相關(guān)的環(huán)境立法，也僅僅將“綜合治理”列為法律的基本原則， 還通過“控制”、“減少”、“維護(hù)”、“治理”等詞語體現(xiàn)出國家對生態(tài)修復(fù)問題的關(guān)注 。四是《退耕還林條例》為生態(tài)修復(fù)的專門性立法提供了一定的思路。《土地復(fù)墾條例》、《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》等單行立法就環(huán)境立法而言，僅是對于環(huán)境要素的維護(hù)，對生態(tài)系統(tǒng)整體修復(fù)和平衡有所忽視。五是地方的法規(guī)規(guī)章在“具體問題具體分析"的原則指導(dǎo)下制定，因此能夠很好地指導(dǎo)和調(diào)整區(qū)域內(nèi)的生態(tài)修復(fù)活動 ，其所發(fā)揮的作用強(qiáng)于國家生態(tài)修復(fù)相關(guān)法律規(guī)定。

對于工業(yè)遺產(chǎn)法律層面的確認(rèn)，首先確認(rèn)其作為工業(yè)遺產(chǎn)的性質(zhì)；其次對其進(jìn)行嚴(yán)格的普查后數(shù)據(jù)清算；最后進(jìn)行適度的外觀修整和政策性保護(hù)，形成法律保護(hù)網(wǎng)?，F(xiàn)階段，我國雖有《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法》、《文物保護(hù)法》等可以參照，但是工業(yè)遺產(chǎn)既涉及了對工業(yè)遺址環(huán)境的保護(hù)，也有對歷史文化、精神文化等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)，上述法律針對現(xiàn)狀不明確，實(shí)施具有難度。對工業(yè)遺產(chǎn)的立法也是填補(bǔ)我國法律中的一項(xiàng)空白，但現(xiàn)實(shí)狀況較為復(fù)雜，無法針對具體現(xiàn)狀制定詳細(xì)法律，而在地方立法中，可以針對當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和現(xiàn)實(shí)狀況進(jìn)行針對性立法。

四、專門性地方立法：歷史性礦坑生態(tài)修復(fù)和工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)的立法規(guī)范與引導(dǎo)

（一）生態(tài)修復(fù)地方立法的規(guī)范和引導(dǎo)

茂名市露天礦項(xiàng)目目前處于政府規(guī)劃中，有立法意圖。茂名市擁有地方立法權(quán)僅一年多，地方立法尚不成熟。

1.從資金來源角度：從我國的實(shí)踐來看，財(cái)政預(yù)算支出政策是加大政府環(huán)保投入的重要政策保障 。地方立法中首先明確政府與企業(yè)的事權(quán)與財(cái)權(quán)；其次環(huán)境規(guī)劃資金的優(yōu)化設(shè)計(jì)；最后指出預(yù)算資金的利用方向并提出保障性的政策性建議。在一定程度上也可以依據(jù)我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫冗M(jìn)行資金分配和資金的調(diào)撥。還可以考慮構(gòu)建專門的生態(tài)修復(fù)基金，聯(lián)合社會資本集資進(jìn)行生態(tài)修復(fù)的專門性利用。目前露天礦規(guī)劃情況看，多數(shù)項(xiàng)目資金均來源于市政府的財(cái)政支持，但對于后續(xù)建設(shè)并沒有實(shí)質(zhì)性的具體規(guī)劃和政府財(cái)政預(yù)算。環(huán)境基金地方實(shí)施的可行性低。其周邊各類企業(yè)眾多，政府可考慮通過與周邊企業(yè)簽訂協(xié)議進(jìn)行融資來進(jìn)行后續(xù)的生態(tài)修復(fù)。endprint

2.從土地權(quán)屬角度：首先要確定生態(tài)修復(fù)責(zé)任的主體，不同的主體各自承擔(dān)不同的責(zé)任；其次引進(jìn)社會資本需要規(guī)范產(chǎn)權(quán)的限制或禁止對產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的要求和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審核，確定轉(zhuǎn)移方后需按規(guī)范簽訂產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移合同。露天礦一直歸政府所有并且生態(tài)修復(fù)的責(zé)任主體是政府。政府可以與集體用地一方進(jìn)行合作，使雙方共贏。政府主導(dǎo)生態(tài)修復(fù)可以篩選社會資本進(jìn)入生態(tài)修復(fù)區(qū)，允許參與的社會主體在園區(qū)內(nèi)劃定各自區(qū)域，與政府方簽訂合同確立產(chǎn)權(quán)租賃或劃分。

3.從追究責(zé)任角度：行政協(xié)議在環(huán)境保護(hù)方面主要是政府部門間就環(huán)境問題或環(huán)境行動達(dá)成共識或聯(lián)動。公私協(xié)作結(jié)合不同部門的職能進(jìn)行分工和權(quán)責(zé)規(guī)范。跨界合作則針對具體情況集合民間財(cái)力、物力、企業(yè)、專家等多方社會力量，多元化均衡進(jìn)行生態(tài)修復(fù)。在進(jìn)行跨界合作時，政府不能“越界”，雙方都應(yīng)當(dāng)盡到自己的責(zé)任。生態(tài)修復(fù)的權(quán)利配置中不同政府部門和社會機(jī)構(gòu)都處于平等地位，政府不可采取行政措施和強(qiáng)制措施。地方立法可以從不同的主體的角度來進(jìn)行立法：企業(yè)與社會組織、政府主體和自然人主體。

4.從環(huán)境規(guī)劃角度：在不同的分區(qū)根據(jù)土壤和水源特征進(jìn)行合理的生態(tài)修復(fù)規(guī)劃。露天礦地方立法細(xì)則可以參考《茂名市露天礦生態(tài)修復(fù)保護(hù)區(qū)政府規(guī)劃》的原則與目標(biāo)來訂立。

（二）工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)地方立法的規(guī)范和引導(dǎo)

地方立法中，首先要明確管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任，設(shè)立管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的責(zé)任追究機(jī)制以便工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)中的責(zé)任追究；其次開發(fā)中要保障工業(yè)遺產(chǎn)的多樣性，不僅是商業(yè)開發(fā)，更需要挖掘文化內(nèi)涵；最后，開發(fā)中要堅(jiān)持法律保障保護(hù)為主的原則。工業(yè)遺產(chǎn)具有不可再生性和獨(dú)特性的特點(diǎn)，需要協(xié)調(diào)好工業(yè)遺產(chǎn)環(huán)境保護(hù)、文化保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。

茂名市已擁有地方立法權(quán)，可根據(jù)《文物保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定，對違法主體進(jìn)行分級管理。也可根據(jù)環(huán)境保護(hù)中的生態(tài)補(bǔ)償，制定與生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的條例按照“誰開發(fā)誰保護(hù)，誰受益誰補(bǔ)償”的原則來規(guī)范環(huán)境保護(hù)，使生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域內(nèi)的自然資源和自然環(huán)境要素成為新一輪政府對自然保護(hù)投入的重點(diǎn)領(lǐng)域 。對露天礦品牌商標(biāo)等知識產(chǎn)權(quán)項(xiàng)目的保護(hù)，可以根據(jù)《保護(hù)自然和文化遺產(chǎn)法》、《非物質(zhì)文化保護(hù)法》和與知識產(chǎn)權(quán)法的框架來對露天礦所涵蓋的思想文化、特色進(jìn)行保護(hù)。

（三）整合性立法：生態(tài)修復(fù)與工業(yè)遺產(chǎn)相結(jié)合的立法保護(hù)

新修訂的《立法法》規(guī)定了在城鄉(xiāng)建設(shè)管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)這幾個方面地方擁有立法自主權(quán)。而生態(tài)修復(fù)與工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)，既涉及了環(huán)境保護(hù)和建設(shè)管理也有歷史文化保護(hù)方面，所以整合性的法律應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況。茂名市在工業(yè)文明與城市文明的交融下產(chǎn)生了像露天礦這種具有特殊性的工業(yè)遺址，立法時要注意生態(tài)修復(fù)與工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)兩者應(yīng)分開描述，但均針對露天礦且具有相似性，所以要兼顧，注意不同主體權(quán)責(zé)的責(zé)任追究。綜上所述，茂名市針對露天礦的地方立法以可持續(xù)發(fā)展為核心，注重生態(tài)修復(fù)與工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)的整合性立法。

五、結(jié)語

茂名市油頁巖露天礦坑見證了新中國礦業(yè)開采和茂名市城市誕生與發(fā)展的特殊歷史，以生態(tài)修復(fù)為基礎(chǔ)、以工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)為核心是露天礦生態(tài)再生和環(huán)境規(guī)劃的基本方略。首先，生態(tài)修復(fù)是工業(yè)遺產(chǎn)得到保護(hù)的大前提，在工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)中，土地再利用作為一個重要的橋梁，離不開環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)。其次，深入核心進(jìn)行適當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)修復(fù)和多重效益為核心的開發(fā)活動，同時又要通過生態(tài)修復(fù)改善其存在的環(huán)境缺陷。最后，通過適當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)修復(fù)和開發(fā)，達(dá)到工業(yè)遺產(chǎn)得到保護(hù)并發(fā)揮其特殊價值的優(yōu)勢。在地方專門性法規(guī)的規(guī)范與引導(dǎo)下，通過政策性措施和保障性法律制度，促進(jìn)露天礦的生態(tài)修復(fù)和工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)，從而發(fā)揮其歷史、教育、觀賞、休閑等土地利用價值為茂名市未來的城市發(fā)展創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)、文化和生態(tài)效益。

注釋：

王家臣、孫書偉.露天礦邊坡工程：第一章.科學(xué)出版社.2016.2.

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