李霄娜+郭俊濤

摘 要 我國《憲法》規(guī)定，人民檢察院由人大選舉產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。同時，人民檢察院還依法獨立行使檢察權(quán)。所以，同級的人大與人民檢察院關(guān)系問題主要是人大監(jiān)督與司法獨立的關(guān)系問題。人大與人民檢察院均享有一定的監(jiān)督權(quán)，那么，人大監(jiān)督監(jiān)督者的前提必須先理順各級人大與其他機(jī)關(guān)、組織及其同級檢察院的關(guān)系，明確人大和檢察機(jī)關(guān)各自的監(jiān)督范圍，加強(qiáng)和完善人民代表大會制度，獨立檢察機(jī)關(guān)司法權(quán)，充分發(fā)揮人大對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，有助于檢察機(jī)關(guān)更加主動接受人大對其監(jiān)督，形成人大和檢察機(jī)關(guān)對法律監(jiān)督的雙層監(jiān)督體系。本文認(rèn)為應(yīng)根據(jù)人大對檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的發(fā)展現(xiàn)狀，及其發(fā)展中面臨的阻力，結(jié)合中國的實際情況，完善人大對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，更好地加快我國司法體制改革進(jìn)程，實現(xiàn)依法治國和依憲治國。

關(guān)鍵詞 人大 檢察機(jī)關(guān) 監(jiān)督

作者簡介：李霄娜、郭俊濤，河北大學(xué)碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

中圖分類號：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.196

一、人大對檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督概述

（一）人大對檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的法律依據(jù)

自1978年以來，我國民主和法治取得了矚目成就，這離不開司法體制改革前進(jìn)，因此，這些司法改革的前進(jìn)過程就成為了我國檢察機(jī)關(guān)接受人大監(jiān)督的發(fā)展史，我國人大對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督在《憲法》中以最高法律形式規(guī)定：“國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”。這些規(guī)定在《監(jiān)督法》和《人民檢察檢察院組織法》都有體現(xiàn)，并在《監(jiān)督法》中規(guī)定：人民檢察院要接受各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督，并向本級人大報告工作。這就在監(jiān)督方式、監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督效力上對人大監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)做了實質(zhì)性規(guī)定。根據(jù)《人民檢察院組織法》規(guī)定，檢察委員實行民主集中制，在檢察長支持下，討論決定重大案件和重大問題。這就在法律上明確了檢察機(jī)關(guān)的重大案件和重大問題的最終決定權(quán)在人大常委會手里，這項具有法律效力的監(jiān)督權(quán)是人大對檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的直接法律依據(jù)。

（二）我國人大和檢察機(jī)關(guān)各自的監(jiān)督范圍

學(xué)術(shù)界和司法實務(wù)部門對人大和檢察機(jī)關(guān)各自的監(jiān)督范圍各抒己見，人大和檢察機(jī)關(guān)手中的監(jiān)督權(quán)都是法律明文規(guī)定的，但人大的法律監(jiān)督職權(quán)是最高層次的權(quán)力監(jiān)督，而檢察機(jī)關(guān)是在權(quán)力分工后，在人大監(jiān)督之下、特定范圍內(nèi)的監(jiān)督。

第一，人大監(jiān)督范圍的界定：我國《監(jiān)督法》頒布后，才明確了人大對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督是系統(tǒng)的、全面的，包括法律監(jiān)督和工作監(jiān)督以及對公檢法三機(jī)關(guān)配合情況的監(jiān)督，我們這里所探究的是人大對檢察機(jī)關(guān)的常規(guī)監(jiān)督，包括定期向人大作報告、接受執(zhí)法檢察和監(jiān)督、法律監(jiān)督人員任命和授權(quán)、要求和答復(fù)人大提出的意見和建議。因此，人大監(jiān)督權(quán)可歸結(jié)為：知情權(quán)、處理權(quán)、解決權(quán)。從目前我國憲政的實踐來看，人大有權(quán)監(jiān)督檢察院工作，但這種監(jiān)督必須是按照法定職權(quán)分工和集體行使職權(quán)原則進(jìn)行，人大對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督在內(nèi)容上的范圍僅限于合法性監(jiān)督，在現(xiàn)行憲法不改變的情況下，不能對其合理性或者合目的性進(jìn)行監(jiān)督?，F(xiàn)實生活中，人大對檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法活動進(jìn)行監(jiān)督，對檢察機(jī)關(guān)工作監(jiān)督，以及對檢察官行為的監(jiān)督等方面。人大對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督不僅體現(xiàn)在空間范圍的監(jiān)督，而且在時間范圍上也有一定的界限，從監(jiān)督方式看人大監(jiān)督的時間范圍，人大對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式主要是聽報告、提問題、用權(quán)力、做調(diào)查。人大對檢察機(jī)關(guān)的指導(dǎo)檢察工作的建議和有關(guān)決定，是在了解檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行法律和有關(guān)政策情況的基礎(chǔ)之上做出的。由此可見，人大是通過聽取報告的形式進(jìn)行事前糾錯和指導(dǎo)，這就在監(jiān)督時間上做出了劃分。

第二，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍，我國《憲法》規(guī)定，我國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢查機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍在法學(xué)界有廣義和狹義兩種理解，這里所探究的檢察監(jiān)督權(quán)是狹義的，即檢察機(jī)關(guān)依照國家憲法及相關(guān)法律規(guī)定，依法對以訴訟為中心的司法活動進(jìn)行檢察監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)只要在自己職權(quán)范圍的一畝三分地內(nèi)進(jìn)行專門的法律監(jiān)督，在接受人大對其監(jiān)督時，并不影響其自身的法律監(jiān)督，反而在人大對檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督和檢察機(jī)關(guān)自身監(jiān)督雙方配合得當(dāng)?shù)那疤嵯?，勢必會出現(xiàn)前所未有的良好監(jiān)督效果，監(jiān)督效能也會大大提高。

（三）人大對檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的意義

第一，明確監(jiān)督范圍。監(jiān)督的范圍就是以一個“界限”的身份作用的，決定著各方對于監(jiān)督的態(tài)度、方式和效果，影響著人大對檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)的運作。在司法體制改革如火如荼進(jìn)行的過程中，人大和檢察機(jī)關(guān)雙方需要做的事情十分繁瑣。其中，人大和檢察機(jī)關(guān)雙方都要明確各自需要干什么和怎么干的問題，明確人大及其常委會監(jiān)督的職權(quán)、范圍、內(nèi)容、程序和方式，這樣才有利于理順各級人大及其常委會與同級人民檢察院的關(guān)系，有利于實現(xiàn)人大及其常委會監(jiān)督目的和檢察機(jī)關(guān)獨立行使職權(quán)。

第二，提高監(jiān)督效率。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督可謂是無處不在，涉及到具體的每一個案件，檢察機(jī)關(guān)的工作人員的專業(yè)性提升了辦案效率，人大及其常委會通過對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，運用其法律監(jiān)督的職權(quán)，以補(bǔ)充人大監(jiān)督工作存在的不足，很大程度上提高了監(jiān)督的效率。

第三，完善監(jiān)督體系。人大及其常委會很重視檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，通過加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，促進(jìn)司法機(jī)關(guān)之間相互監(jiān)督，促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，形成雙層、立體監(jiān)督；同時，人大及其常委會是在宏觀上的總體監(jiān)督，而檢察機(jī)關(guān)是一個法律監(jiān)督的專業(yè)機(jī)關(guān)，其深入個案內(nèi)部，延伸了監(jiān)督范圍，形成總分的監(jiān)督格局。

二、人大對檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的發(fā)展和面臨的困難

（一）人大對檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的發(fā)展

建國以來，我國一直按照蘇聯(lián)模式制定和“翻版”社會制度，蘇聯(lián)社會的各項制度一直對我國產(chǎn)生著深遠(yuǎn)影響，這些受影響的制度之中就有人大對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督這一部分重要內(nèi)容。受蘇聯(lián)檢察制度的影響，1954年《憲法》規(guī)定全國人大常委會有監(jiān)督權(quán)，但1954年《憲法》中提到，不管是地方的還是專門的任何檢察院，都要依照法律規(guī)定的范圍行使檢察權(quán)，其實檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督是一般監(jiān)督，這就和1954年《憲法》中規(guī)定的全國人大常委會的監(jiān)督權(quán)產(chǎn)生了重合的地方。1978年《憲法》仍沿用了這一規(guī)定。文革后，我國監(jiān)督制度慢慢健全。1982年憲法規(guī)定檢察院是我國法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)對人大負(fù)責(zé)并匯報工作情況，檢察院既受上級檢察院領(lǐng)導(dǎo)，又受同級人大監(jiān)督，從此人大監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)步入正軌，我國人大監(jiān)督司法的發(fā)展趨勢處在一個不停地被強(qiáng)化的過程。endprint

第一，監(jiān)督實質(zhì)化。人大監(jiān)督是我國發(fā)展民主政治的必然要求，也是建立公正、高效和權(quán)威的社會主義司法制度的基本保障。由于現(xiàn)實中主客觀原因的存在，使得各級人民代表大會及其常務(wù)委員會權(quán)力不實、威信不高，在實際政治生活中演化為所謂的“二線機(jī)關(guān)”，人大對司法的監(jiān)督基本上是一種形式，并在監(jiān)督司法領(lǐng)域的無力也不利于人大的其他監(jiān)督職能和監(jiān)督形式的實現(xiàn)，從而無力支撐其他權(quán)力型監(jiān)督。鑒于此，人大對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督在逐步強(qiáng)化。

第二，監(jiān)督全面化。目前人大監(jiān)督司法工作正在朝著好的方面前行，從表面監(jiān)督逐步深入司法實質(zhì)監(jiān)督，監(jiān)督的效率也在穩(wěn)步提升，由實體監(jiān)督轉(zhuǎn)向程序監(jiān)督，即人大增強(qiáng)了在司法機(jī)關(guān)辦案機(jī)制的程序監(jiān)督，深入辦案的各個環(huán)節(jié)，以程序上的慢過程換取斷案快結(jié)果，減少冤假錯案的出現(xiàn)。

第三，監(jiān)督多樣化。人大代表來自人民，反映民意，同時受人民監(jiān)督，現(xiàn)在很多地方都擴(kuò)大了人民參與監(jiān)督的渠道，對于不同年齡段的人提供了不同的監(jiān)督渠道，就年輕一點的公民可以利用互聯(lián)網(wǎng)參與監(jiān)督。

（二）人大對檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督面臨的困難

對于檢察權(quán)，法律界存在各種各樣看法，認(rèn)為我國的檢察權(quán)既不是司法權(quán)，也不是行政權(quán)，而是獨立于這兩種權(quán)力之外的一種法律監(jiān)督權(quán)，人大及其常委會職權(quán)之一也有法律監(jiān)督一項，這就意味著在監(jiān)督的過程中會造成法律監(jiān)督的重疊，而檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為其作為獨立的司法機(jī)關(guān)享有獨立行使法律監(jiān)督的權(quán)力，所以在實踐中往往會出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)不能很好地主動地接受人大對其監(jiān)督的現(xiàn)象。我國有56個民族，人口眾多復(fù)雜，要求全國的各級檢察機(jī)關(guān)同步主動接受同級人大的監(jiān)督，確實有些困難。所以，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)接受人大監(jiān)督的過程中自身利益受到損失的時候，他們就會鉆法律的空子。有些地方由于當(dāng)?shù)仄骄芙逃讲桓邔?dǎo)致人大和檢察機(jī)關(guān)工作人員素質(zhì)低，人大和檢察機(jī)關(guān)工作人員沒有意識或者沒有條件主動接受人大監(jiān)督，即形成了對人大監(jiān)督的阻力。事實上，相對于人大監(jiān)督來說，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督是一種專門的法律監(jiān)督，二者的監(jiān)督并不會相沖突，相反，人大對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督越到位，司法體制改革的進(jìn)程就會越快。

再者，對于人大行使的監(jiān)督權(quán)，理應(yīng)是一種具有實權(quán)、威信很高的監(jiān)督，但實踐與理論卻有差別，憲法和法律規(guī)定的國家權(quán)力機(jī)關(guān)即人大，在實際政治生活中往往演化為所謂的“二線機(jī)關(guān)”，而“一線機(jī)構(gòu)”的政府卻在實際生活中被“重視”，這就直接導(dǎo)致了檢察機(jī)關(guān)的地方依托性和依賴性，使地方政府對其干預(yù)化程度加大，檢察機(jī)關(guān)受地方政府人力、財力、物力限制而傾向于地方政府，直接導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)不積極、不主動接受人大的監(jiān)督，人大在監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)時，聽取檢察機(jī)關(guān)的工作報告也是檢察機(jī)關(guān)的表面工作，在實質(zhì)上形成了對人大監(jiān)督的阻力。

三、我國人大對檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督面臨困難的原因分析

（一）監(jiān)督機(jī)制落后，法律有空白

監(jiān)督機(jī)制要創(chuàng)新，法律空白要填補(bǔ)。現(xiàn)階段，法律空白如下：其一，檢察機(jī)關(guān)被動接受人大監(jiān)督。由于我國檢察院體系屬地方，司法地方化的問題仍然存在。特別是對于一些跨行政區(qū)域的案件的審理，地方保護(hù)主義嚴(yán)重盛行，不利于維護(hù)我國的司法公正，而且對于人大監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)容來說，其僅限于合法性監(jiān)督，而不能是合理性或者合目的性的監(jiān)督。憲法規(guī)定，檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法獨立行使權(quán)力，不受任何行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉，若要填補(bǔ)人大對檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督內(nèi)容的空白，只能修改憲法，而修憲是牽一發(fā)而動全身的大事。其二，檢察工作不細(xì)化。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督是區(qū)別于人大監(jiān)督的一種專門監(jiān)督，在現(xiàn)實生活中，人大對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍與檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督范圍雜亂不堪，致使監(jiān)督效能不高。甚至在檢察監(jiān)督的訴訟中具體環(huán)節(jié)怎么操作，也是模糊的現(xiàn)象和法律空白。其三，監(jiān)督渠道和部門空白。人大在行使監(jiān)督權(quán)時，缺乏專門的監(jiān)督部門行使專門的監(jiān)督以貫穿整個司法活動運行全過程，這就會導(dǎo)致人大監(jiān)督不硬和公眾監(jiān)督渠道受阻，當(dāng)然人大在行使監(jiān)督權(quán)的過程中也對特定案件進(jìn)行特別深入的調(diào)查，但這并不能解決人大對檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的專門性和持久性。

（二）工作人員素質(zhì)不高

人大和檢察機(jī)關(guān)的工作人員主觀能動性的發(fā)揮，關(guān)系到檢察機(jī)關(guān)能否更好地接受人大監(jiān)督。其一，檢察干警的業(yè)務(wù)水平不高，原因如下：首先，年齡上，很多檢察工作人員年齡偏大，在互聯(lián)網(wǎng)時代飛速發(fā)展的今天不能很好地利用網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)，導(dǎo)致檢察干警素質(zhì)脫節(jié)，老干警實踐經(jīng)驗豐富，新人員理論水平出色。其次，受教育水平上，所受教育跟不上現(xiàn)代化的司法體制改革進(jìn)度，老一輩檢察干警接受的教育可能無法滿足現(xiàn)在社會對他們的要求。其二，人大代表的素質(zhì)不高。我國人大代表基本都是兼職，一方面保持了同人民群眾的血肉聯(lián)系，另一方面也體現(xiàn)了其普遍性和人民性。但兼職有別于全職的專業(yè)性，人大代表素質(zhì)不高的源頭在于選舉制度存在不完善。

（三）公眾參與程度不高

在人大對檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督過程中，公眾應(yīng)當(dāng)積極行使自己的權(quán)力參與監(jiān)督，而現(xiàn)在公眾參與度不夠：其一，參與渠道方面。公眾參與渠道不夠多樣、不夠持久，首先，渠道單一，并且人大對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督存在不全面向社會公開的情況，使得公眾看不清、不理解，以至于無法很好地參與到對檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督中去。其次，有的渠道不通，有的渠道間斷，不能很好地提供給公眾一個恰當(dāng)?shù)?、從頭至尾的渠道。其二，公眾的監(jiān)督形式跟不上現(xiàn)實網(wǎng)絡(luò)時代的進(jìn)步，還有監(jiān)督形式與現(xiàn)實生活不相適應(yīng)的現(xiàn)象。致使公眾參與監(jiān)督的積極性不高、權(quán)利意識不強(qiáng)。其三，公眾不明確具體在什么環(huán)節(jié)參與監(jiān)督，即使明確了在什么環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，也不知道自身該發(fā)揮什么作用。

四、人大對檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的完善

（一）創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制，彌補(bǔ)法律空白創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制，首先就是監(jiān)督方法創(chuàng)新，主動報告工作、人民監(jiān)督員、人大監(jiān)督專人負(fù)責(zé)制等都是行之有效的監(jiān)督新方法，有必要把這種創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制以規(guī)章制度形式明確固定下來。其一，檢察機(jī)關(guān)變被動為主動地接受人大的監(jiān)督是提高監(jiān)督效率的重要一步，人大加強(qiáng)對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督是督促檢察機(jī)關(guān)自覺接受人大監(jiān)督的關(guān)鍵一招。其二，加強(qiáng)檢察工作一體化，把檢察監(jiān)督權(quán)具體到每一個細(xì)節(jié)，這樣既各司其職，提高了對堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與保障司法獨立之間相統(tǒng)一關(guān)系的認(rèn)識，填充了法律空白。為了實現(xiàn)更好的監(jiān)督，我們可以多渠道和多種方式并存，與時俱進(jìn)加強(qiáng)執(zhí)政黨對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，讓老百姓最大限度地參與到對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督中來，實現(xiàn)政協(xié)與審判機(jī)關(guān)齊頭并進(jìn)共同監(jiān)督。endprint

（二）提升檢察干警業(yè)務(wù)水平

檢察機(jī)關(guān)能否自覺主動地接受人大的監(jiān)督，與檢察干警息息相關(guān)，如果在人大對檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督客觀條件滿足的條件下，檢察干警就要自覺發(fā)揮主觀能動性，積極接受人大對其監(jiān)督。對于新上任的檢察干警可能存在“不接地氣”的照搬課本的現(xiàn)象，這就需要他們提升實踐水平，可以一對一的跟著老干警參與到具體案件當(dāng)中?，F(xiàn)有的檢察干警工作人員中，普遍年齡較大，法律知識水平不高，組織檢察機(jī)關(guān)工作人員學(xué)習(xí)相關(guān)法律知識，自覺地按照法律規(guī)定辦事。通過舉辦培訓(xùn)班、法律講座、外出調(diào)研等活動提高工作人員業(yè)務(wù)水平，緊跟時代步伐。另外，必要的時候可以在內(nèi)部定期組織檢察干警業(yè)務(wù)考核，制定淘汰制度。

（三）提高公眾參與程度

提高公眾參與度，向公眾公開對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督情況。以公眾看得清楚、能夠理解的方式進(jìn)行公開，了解人大對檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的情況是公眾參與監(jiān)督的前提。其次，拓寬公眾監(jiān)督參與渠道。在信息時代，最大限度地通過網(wǎng)絡(luò)渠道提高公眾參與度，是取得廣大青年參與監(jiān)督的重要方式之一。再者，公眾在監(jiān)督過程中主要起到的是社會輿論監(jiān)督的效果，使得人大監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)更加公正和客觀，直接起到了制約人大的監(jiān)督的作用。

五、結(jié)語

歷史的車輪滾滾向前，法制建設(shè)永不停止。加強(qiáng)和完善人大對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督體現(xiàn)了依法治國、依憲治國和建設(shè)社會主義法治國家的目標(biāo)，是我國法治進(jìn)程中一塊重要基石，也是加強(qiáng)我國法制建設(shè)的一項重大舉措。隨著十八屆四中全會上提出的加強(qiáng)對司法活動的監(jiān)督，完善檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度，也將更有利于避免地方司法干預(yù)，維護(hù)司法公正，提高檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督效率；擴(kuò)大人民群眾參與度，使權(quán)力在陽光下行使。積極借鑒國外成功經(jīng)驗的同時，更應(yīng)該結(jié)合自身實際情況，制定我國人大對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督制度，要在實踐中摸索，在發(fā)展中求變。

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[7]湯維建、徐全兵.人大對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督研究.中國刑事法雜志.2014（1）.endprint