周 芳

域外現(xiàn)代社會治安管理經(jīng)驗綜述

周 芳

隨著城市化進程的迅速發(fā)展，城市社區(qū)建設(shè)腳步也日益加快。社區(qū)穩(wěn)定，社區(qū)治安問題尤顯突出，流動人口的增加，社區(qū)管理水平的參差不齊，利益矛盾激發(fā)都威脅著社區(qū)穩(wěn)定。通過學(xué)習(xí)和借鑒國外城市社區(qū)構(gòu)建的學(xué)習(xí)提升我們的社區(qū)管理，保障社會穩(wěn)定發(fā)展。

社會治安 管理

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，治安問題越來越受到人們的關(guān)注，社會穩(wěn)定、安居樂業(yè)已經(jīng)成為大多數(shù)人的愿望，人們對社會生活滿意度的追求從物質(zhì)慢慢的轉(zhuǎn)移到精神層次。從目前我國的情況來看，一方面，社區(qū)穩(wěn)定、社區(qū)治安是社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，對社會治安穩(wěn)定起著至關(guān)的重要作用。我們可以通過借鑒國外社區(qū)治安管理的經(jīng)驗，促使我國城市社區(qū)治安工作發(fā)展。

一、美國的城市社區(qū)組織

20世紀70年代，美國城市重建、種族隔離與騷亂、經(jīng)濟危機等造成城市社區(qū)生活環(huán)境的動蕩治安惡化、居住質(zhì)量下降等嚴重問題。為了扭轉(zhuǎn)局面，19世紀末20世紀初起過重要作用的社區(qū)或者鄰里組織，在許多城市得到了復(fù)興。1977年，議會通過建立了“全國鄰里委員會”，作為1976年通過的“全國鄰里政策法案”的一個部分。

美國城市的社區(qū)組織一般包括“社區(qū)委員會”或者“鄰里委員會”兩種。主要是居民通過集體行動的力量，組織成一個志愿者組織，公開透明地處理嚴肅和復(fù)雜的多種城市事務(wù)、并且負責(zé)籌集資金、積極幫助和參與居民的各種活動。美國城市社區(qū)的工作也相當廣泛，涉及日間看護、社區(qū)環(huán)境美化、房地產(chǎn)事務(wù)、防火災(zāi)、食品服務(wù)、城市服務(wù)和預(yù)算、侵蝕和洪水控制等。社區(qū)組織的領(lǐng)袖由社區(qū)居民選舉產(chǎn)生，其領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)是理事會。這些理事的任期一般是一年，理事會通常每年開會5-12次，如果需要的話，可以更多。絕大多數(shù)的日常活動的運作組織是執(zhí)行委員會，它們至少一個月活動一次，但實際上通常要更多。另外，根據(jù)社區(qū)需要處理事務(wù)的重點不同，社區(qū)理事會還下設(shè)各種事務(wù)委員會，其成員主要是由不是理事會和執(zhí)行委員會的居民組成。

美國城市的社區(qū)組織因為是完全自治的組織、所以資金的籌集極其重要。一般一個社區(qū)組織的年預(yù)算在幾千美元到幾十萬美元之間，主要用于工作人員的報酬、宣傳和組織活動的經(jīng)費、房租以及辦公設(shè)備與用品等。資金籌集的來源大致上三分之二來源于非政府組織，三分之一來源于聯(lián)邦或地方政府。因為資金來源渠道的多少與組織能夠保持獨立性的程度直接相關(guān)聯(lián)，社區(qū)組織都非常注重資金籌集的來源多樣性。

美國城市的社區(qū)組織中一般都有鄰里調(diào)解中心，主要放在區(qū)的層次上，工作人員是具有專業(yè)知識的調(diào)解員和受過訓(xùn)練的志愿者，幫助解決鄰里之間的糾紛，避免糾紛直接鬧上法庭。該中心也調(diào)解企業(yè)之間鄰里聯(lián)合會之間以及非政府組織之間的糾紛。［1］

另外，20世紀90年代初，美國紐約市一個叫詹姆斯·彭斯的人倡議創(chuàng)立了“尤瑪防止犯罪巡邏隊”。巡邏隊成員都是本人遵紀守法而又熱心公益的積極分子，其中有闊佬，也有窮人；有大公司經(jīng)理，也有小工廠工人，有年逾花甲的退休職員，也有剛剛參加工作的青年。他們雖都屬尤瑪成員，但從沒有統(tǒng)一的組織活動。他們，一般每天義務(wù)巡邏四小時，也有忙里抽閑只巡邏一個小時的，還有的沒有時間親自上街值勤就自費雇請別人，以代替自己去執(zhí)行自己想盡的義務(wù)。巡邏隊不掛任何標志，在當?shù)亟值阑蜃≌瑓^(qū)來回走動，日夜監(jiān)視可疑的盜竊分子；保障當?shù)鼐用褙敭a(chǎn)安全，制止青少年酗酒斗毆等破壞活動，把暗娟或妓女驅(qū)逐出去；特別是協(xié)助警察端掉販毒藏毒吸毒的窩點，他們的行動都是合法的非暴力的。紐約的尤瑪巡邏隊完全是民辦的，他們不屬政府編制，也不要政府撥款，但它積極維護當?shù)卣５纳鐣刃颍Ｕ蠌V大居民有個良好的社會環(huán)境。［2］

二、英國的犯罪預(yù)防戰(zhàn)略［3］

20世紀80年代，英國政府針對犯罪預(yù)防和基層警務(wù)工作相對忽視，警民關(guān)系出現(xiàn)一定程度惡化的現(xiàn)實，推出了犯罪預(yù)防戰(zhàn)略。把控制犯罪工作的重心從偵查轉(zhuǎn)向預(yù)防，成立犯罪預(yù)防中心，加強犯罪規(guī)律和犯罪預(yù)防的科學(xué)研究，廣泛開展犯罪預(yù)防知識的普及和宣傳工作，強化情景預(yù)防，在銀行、大型超市等犯罪多發(fā)場所增加安全防護設(shè)施等，減少犯罪分子作案的條件和機會。

作為犯罪預(yù)防戰(zhàn)略的一項重要措施，英國警察開始把警務(wù)工作的重心轉(zhuǎn)向基層，開展了社區(qū)警務(wù)運動（community policing）。社區(qū)警務(wù)運動以警民聯(lián)防、標本兼治、綜合治理為指導(dǎo)原則，它要求警察重返社區(qū)，鼓勵地方組織和街區(qū)居民參與治安警戒體系。其中，特別強調(diào)“警察專向”的策略，例如成立“警務(wù)標準化工作組”，運用“最佳實務(wù)”（ Best Practice ）之概念，從實務(wù)中發(fā)掘并研究發(fā)展出卓越優(yōu)良的領(lǐng)導(dǎo)管理、組織運作、人力運用、教育訓(xùn)練、社區(qū)互動、勤務(wù)運作、犯罪偵防之最佳實務(wù)之操作范例。同時反省和修正警察之政策、法令規(guī)章、警務(wù)規(guī)范與績效評核方式等，并賦予科技、裝備等以強化警察效能，有效適應(yīng)公眾服務(wù)需求并盡量能以和平方式展現(xiàn)執(zhí)法與維持公共秩序之專業(yè)能力的主張。此外，通過改進教育訓(xùn)練等方式將最佳實務(wù)強力推廣至基層單位.以全面提升警察服務(wù)標準。［4］與此同時，政府還推行“鄰里守望”計劃，發(fā)動群眾，實施自我警務(wù)。每一個鄰里守望社區(qū)有一名協(xié)調(diào)員，負責(zé)組織聯(lián)絡(luò)和安排志愿者巡邏。社區(qū)內(nèi)的居民人人保持警覺，互相關(guān)照，有人離家外出時，鄰居幫助照看住宅安全。對進入社區(qū)的陌生人主動留意或盤問，若發(fā)現(xiàn)可疑之人、不軌之事，立時報告警察。英國近年還在一些犯罪高發(fā)地區(qū)推出“社區(qū)安全性提高計劃”，投入大量資金用來減少社區(qū)內(nèi)的各種犯罪。

英國以警民聯(lián)防、預(yù)防為主的警務(wù)改革取得了顯著成效。英國的犯罪發(fā)案率實現(xiàn)了下降，1993年比1992年下降了1%，1994年比1993年又下降了5% ，1995年又比1994年下降了3% ，3年累計犯罪案件減少約50萬起。［5］1997年以來英國的犯罪發(fā)案率繼續(xù)回落，盜竊罪下降了39%，車輛犯罪下降了26%。［6］

三、法國的群體性事件處置

法國的警察治安防控機制有其自身的特色，涉及社區(qū)警務(wù)工作、大型活動安全保衛(wèi)工作、群體性事件的處置工作等治安防控的運作模式。這里著重介紹一下法國的群體性事件的處置工作。

法國處置群體性事件的任務(wù)主要由共和國治安部隊承擔(dān)。治安部隊成立于1944年，是一支準軍事化的警察力量，受國家警察總監(jiān)和內(nèi)政部長領(lǐng)導(dǎo)。經(jīng)過長期的實戰(zhàn)磨煉，治安部隊在處置群體性事件方而具有較高的專業(yè)水準，形成了一些較為成熟的做法。一是跨地區(qū)出警處置群體性事件。治安部隊在中央一級設(shè)有總部，下轄九個團，團下設(shè)連。全國共有61個連，每連210人。治安部隊始終處于臨戰(zhàn)狀態(tài)，如有需要，可以在全國范圍內(nèi)集中調(diào)度使用。每年治安部隊之間都要相互調(diào)防。法國警方在處置群體性事件時，常常異地用兵。每個連隊平均每年有235天在駐區(qū)外執(zhí)行任務(wù)。法國警方認為，這樣可以減少人為因素的十擾，更有利于處置群體性事件。二是堅持“保持距離、互不接觸”的處置理念。法國警方在處置示威、游行、集會等群體性事件時，嚴禁警察與對方身體接觸，雙方之間必須保持一定的安全距離，避免出現(xiàn)傷亡事件。遵循這一原則，法國警方把處置群體性事件當作了一門“藝術(shù)”，特別注重方式、方法和裝備的研究。他們用警杖替代警棍來驅(qū)散人群就足以證明了這一點。據(jù)法國警方對英美國家處置群體性事件的研究分析，由于處置理念和方法不同，英美等國常常有大量人員受傷甚至死亡，而法國則很少有人員受傷。三是訓(xùn)練有素，裝備精良。法國治安部隊在訓(xùn)練時非常注重培養(yǎng)良好心理素質(zhì)、專業(yè)素質(zhì)和團隊精神，同時在裝備方面狠下功夫。治安部隊每個連部裝備有輛專門車輛。其中，路障設(shè)置車12輛，運兵車四輛，通信指揮車、器材車、維修車、生活用品車各一輛。精良的裝備是法國治安部隊能夠較好處置群體性事件的重要物質(zhì)保證。［7］

四、日本的警務(wù)社區(qū)化——“交番”

交番和駐在所制度是日本警方引以為自豪的勤務(wù)方式.也是日本警務(wù)工作的最顯著特點。分布在全國城鄉(xiāng)的6500多個交番和7600多個駐在所處在警務(wù)工作的最前沿，并連接和編織起整個社會的治安防控網(wǎng)絡(luò)。社區(qū)警察每年365人，每人24小時不間斷值勤，通過街道值勤、鄰區(qū)巡邏和例行家庭探視等一線工作，直接與民眾接觸，通過預(yù)防犯罪、逮捕嫌疑犯、控制交通、提供青少年輔導(dǎo)、保護兒童和酗酒者以及向困難民眾提供咨詢與幫助等，確保了社區(qū)生產(chǎn)秩序的穩(wěn)定和生活的安全。

作為日本警察機關(guān)最前沿的交番，在值班、巡邏以及交番位置設(shè)置上都體現(xiàn)了較強的便利性和高效性。一是交番實行倒班制而非值班制。駐在所警察則與家屬住在所內(nèi)，從制度上落實了全天候工作制，確實做到了及時處置轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的治安和刑事案件并接受群眾求助。二是實行巡邏制而非坐班制。通過全方位的巡邏，提高群眾的見警率，預(yù)防和震懾犯罪，增強公民的安全感，并對有困難的公眾提供即時服務(wù)。三是交番位置設(shè)置便利化。所有交番和駐在所均設(shè)在交通便利的鬧市街頭或村鎮(zhèn)平要街道，陳設(shè)簡單但標志明顯，方便群眾并震懾犯罪，形成了社區(qū)“安全中心”。四是時刻保持同群眾的密切關(guān)系。社區(qū)警察定期探視、走訪居民和社區(qū)單位，加強警民溝通，密切警民關(guān)系，提供治安防范建議與服務(wù)，參加社區(qū)公益活動，對青少年進行遵紀守法教育。一般，在社區(qū)最受尊重的人士是村長、學(xué)校校長和駐在所警察。

日本警察積極推動社區(qū)建立預(yù)防犯罪協(xié)會、預(yù)防犯罪聯(lián)絡(luò)站、預(yù)防犯罪團體，開展社區(qū)安全活動，并指導(dǎo)私營保安公司采取有效的預(yù)防犯罪措施。據(jù)不完全統(tǒng)計，日本警方在全國將近50萬個家庭建立為預(yù)防犯罪聯(lián)系站，這些聯(lián)絡(luò)站主要職責(zé)有二項：及時報告事故或事件，發(fā)起有關(guān)預(yù)防犯罪的圓桌會議，發(fā)送預(yù)防犯罪的宣傳材料等。又如預(yù)防犯罪協(xié)會，在創(chuàng)建無犯罪安全社區(qū)方而發(fā)揮著重要的作用，其主要職責(zé)有：與警方共同發(fā)起預(yù)防犯罪運動，在犯罪多發(fā)期開展社區(qū)值勤及巡邏，發(fā)起預(yù)防犯罪會議，發(fā)放預(yù)防犯罪宣傳材料等。［8］

綜上所述，借鑒國外城市社區(qū)治安管理經(jīng)驗，密切聯(lián)系我國城市社區(qū)實際，不斷提高我國治安管理水平，不僅有利于社區(qū)的安全穩(wěn)定發(fā)展，也利于構(gòu)建社會主義和諧社會。

［1］夏建中.美國城市的社區(qū)組織一瞥［J］.唯實，2004（S1）.［2］解玉泉.紐約市民自發(fā)維護社會治安秩序［J］.道德與文明，1996（4）.

［3］程漢大，李培鋒.社區(qū)自保·專業(yè)警察·警民聯(lián)防——英國治安制度演進三部曲［J］.山東科技人學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2006（6）.

［4］胡建剛.論英國社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略思想的形成與推進［J］.河北科技大學(xué)人民警察學(xué)院學(xué)報，2003（6）.

［5］郝宏李.評英國犯罪預(yù)防的理論、政策和實踐［J］.公安大學(xué)學(xué)報，1998（1）.

［6］最高人民檢察院法律政策研究室.所有人的正義:英國司法改革報告［М］.北京:中國檢察出版社，2003:142.

［7］程小白，尹云.法國警察的治安防控機制概述［J］.江西公安?？茖W(xué)校學(xué)報，2003（5）.

［8］王在山.日本警務(wù)工作與社會治安［J］.山東警察學(xué)院學(xué)報，2005（1）.

江西司法警官職業(yè)學(xué)院）

周芳（1977-），江西司法警官職業(yè)學(xué)院，講師。