文｜胡小明

智慧城市的不確定性問題

文｜胡小明

一、 難以落地的頂層設計

（一）高大上的頂層設計難以落地

建設智慧城市的地區(qū)都要做頂層設計，頂層設計質量問題卻一直未得到充分討論，應該補上這一課。

全國已有幾百個城市提出建設智慧城市，規(guī)劃的投資已超過萬億，迄今三分之二還處于頂層設計階段，項目啟動僅五分之一，雖然人人強調頂層設計的重要性，但卻很少看到頂層設計成功應用的例子，普遍的評價是：頂層設計過于高大上而難以落地。

（二）沒有約束力的頂層設計

頂層設計在多數政府部門中并不具有權威性，因為智慧城市項目啟動最重要的是保證資金，而頂層設計并無資金提供能力，很多項目是由縱向管理系統(tǒng)提供啟動資金，地區(qū)配套，這些項目的推動并不需要頂層設計批準，人們看不到頂層設計對智慧城市建設項目的約束力，頂層設計只會不斷地增加內容而不敢削減各部門所報的建設項目，使方案過于臃腫無法落地。

（三）公眾看不懂的頂層設計

智慧城市的頂層設計公眾看得懂才能提出意見，然而國內大多數智慧城市的頂層設計公眾既看不到又看不懂，城市居民也沒有渠道發(fā)表自己的意見。一些頂層設計不是為公眾做的設計，只是為向政府要錢的設計。智慧城市設計遠離公眾必使智慧城市建設遠離公眾監(jiān)督，不受監(jiān)督的建設方案很容易成為資金浪費的黑洞。

（四）地區(qū)經濟支撐不起的頂層設計

智慧城市頂層設計嚴重的問題是投資遠遠超出了政府財政的支持能力，也超出了社會的籌資能力，因而很難啟動，頂層設計人員不敢取消政府部門報出的項目，只能增添項目，投資規(guī)模越來越大，直至達到財政根本無力支持的程度。

（五）必須審視頂層設計的科學性

智慧城市頂層設計能夠成功實施的例子極少，無法證明智慧城市頂層設計方法的科學性。對于既沒有質量評價標準又沒有質量檢查辦法的頂層設計，其質量令人懷疑。盲目輕信頂層設計將會帶來智慧城市建設的重大損失，本文就此提出一些審視頂層設計質量的建議。

二、信息化成功率與不確定性

（一）數據處理與信息服務的成功率差別

目前智慧城市規(guī)劃多以信息化工程為主要內容，研究不同的信息化工程建設中的成敗率，有助于提高智慧城市信息化建設的成功率。

政府數據處理業(yè)務的成功率極高，特別是統(tǒng)計數據處理項目，用計算機來替代人工進行規(guī)范的業(yè)務處理幾乎全是成功的。

數據庫的成功率不盡相同，處于業(yè)務流程之中的數據庫成功很高，而政府內部信息服務的數據庫較低，為領導服務的數據庫更低，用戶需求的不確定性降低了內部服務型數據庫的成功率。

（二）為基層服務與為高層服務的成功率差別

基層業(yè)務工作信息系統(tǒng)成功率高是因基層業(yè)務工作的規(guī)范性便于計算機化，工作人員嚴格按規(guī)范進行操作，穩(wěn)定的流程保證了成功率。

為高層服務的項目不論是信息服務還是提供決策支持，成功率都很低。盡管決策支持系統(tǒng)一直被列為建設重點，但始終成效不大，政府內部的信息服務系統(tǒng)一直未能發(fā)揮預期的作用。

（三）業(yè)務數據共享與高層信息共享的成功率差別

政府部門之間的業(yè)務數據共享雖然困難，但啟動了都能做成功，這種共享是業(yè)務系統(tǒng)對業(yè)務系統(tǒng)的數據共享，數據共享操作列入流程之中（如銀行貸款要查詢信用數據庫、辦理簽證要查詢控管人群數據庫），流程的確定性保證了數據共享系統(tǒng)的成功應用。

為決策服務的信息共享系統(tǒng)卻很難成功，決策者要從數據中提取信息，但信息內容是隨意的，使用者有多種信息渠道可供選擇，信息渠道的競爭性也增加了應用的不確定性，信息共享系統(tǒng)開發(fā)者很難適應這些不確定性。

（四）目標含糊不清的系統(tǒng)難以成功

一些信息化口號很容易產生誤導，如“信息共享能提高工作效率”、“大數據改善政府決策”，會混淆手段與目標的關系，誤把“信息共享”、“大數據”當成目標，目標與手段的混亂增加了因迷失方向而引起失敗。

控制論認為不確定的目標是無法控制的，含混不清的任務無法測量，不可測的目標必然無法管理，現狀與目標的差距不清晰會失去改進方向。

（五）信息技術只能解決確定性問題

信息化建設的成功率與面對問題的確定性密切相關，這種相關性是由信息技術的本質決定的。每種解決問題的方法都有與生俱來的局限性，信息技術用軟件來重復人類解決問題的辦法來創(chuàng)造效率，其先決條件是人們將解決問題的邏輯以計算機語言的形式存入計算機，計算機語言是形式邏輯語言，只能解決形式邏輯語言能夠描述的問題，只有確定性的任務才能用形式邏輯語言描述，可計算與可編程是等價的，計算機只能解決確定性問題。

三、不確定性是如何產生的

（一）確定性與不確定性的辯證關系

確定性與不確定性是思維形成的對立概念，兩者的區(qū)別是相對的，與思維的場景有關，任何確定性在窮追之后都會展現出不確定性，而在特定環(huán)境下可被忽略的不確定性卻可視為確定性，一切皆因思維的場景而變。認識的精確性離不開近似與忽略，排除了近似的圓周率將無法使用。確定性與不確定性的區(qū)分視環(huán)境而定，目標精度范圍內控制不了的因素才是不確定性因素。

（二）規(guī)模擴大增加不確定性

智慧城市是應用實踐問題而不是純粹理論問題，需要從實踐的視角來認識智慧城市建設中的確定性與不確定性。業(yè)務的確定性與否與管理幅度有關，業(yè)務部門自己的信息化任務是確定性的，因領導人能夠排除本部門業(yè)務流程中的不確定性。然而智慧城市面對的是諸多業(yè)務部門、范圍是整個城市，量變必然引起質變，信息系統(tǒng)建設管理問題已經變?yōu)橘Y源分配問題，變?yōu)轫椖抗芾淼募钆c約束問題，已經變?yōu)椴淮_定性問題，智慧城市的頂層設計必須以應對不確定性為中心。

（三）服務期的延長將增加不確定性

統(tǒng)計數據處理是一次性項目，成功也是一次性的，容易成功。而信息服務不同，它是長期項目，隨時都可能因跟不上形勢的需要而被宣布失敗，長期服務的項目要適應環(huán)境變化、需求改變、技術變化與機構變化，這些變化很難預測，只能靠業(yè)務運行機構自己去應對未來出現的新問題，維持長久的服務能力。

（四）效益目標的不確定性

影響信息化效益的因素既多又不確定，影響長期服務系統(tǒng)效益的外部因素更多，多數因素并不是僅靠信息技術就能夠解決的，在有競爭的環(huán)境下不確定性更加明顯，例如新產品能否得到市場歡迎是不確定的，政府的公共服務系統(tǒng)能否得到公眾的青睞也是不確定的，能否碰到顛覆性的外部競爭更是不確定的，對于變化越來越快的外部環(huán)境，人們缺乏長遠的預見能力，因此智慧城市的頂層設計不宜做太長遠的規(guī)劃，三、五年足矣。

（五）人腦參與引發(fā)的不確定性

沒有人腦參與的流程業(yè)務的信息化很容易成功，一旦流程中有人腦智慧介入項目的成功率就大大下降，人腦參與會帶來許多不確定性。典型的例子是為領導層決策服務的信息化項目，領導層的決策行為不是信息技術可模擬的，其涉及的信息范圍也不是信息系統(tǒng)能夠準確提供的，不同的領導人思維方式、知識背景很不同，對信息系統(tǒng)需求會不一樣，人腦思維的不確定性使信息技術很難適應，這也是決策支持系統(tǒng)、現場指揮系統(tǒng)很難做好的原因。

四、經濟學視角的不確定性

（一）從經濟學視角認識智慧城市

智慧城市的頂層設計是經濟學問題。城市的資源都是有限的，智慧城市的頂層設計并不是要設計出最完美的信息技術應用規(guī)劃，而是利用有限的資源借助信息技術手段做對城市長遠發(fā)展最有價值的事情。城市資源有限性要求人們必須從經濟學視角來評價頂層設計，不是信息技術水平決定優(yōu)劣，而是以資源創(chuàng)造社會價值的綜合效率決定頂層設計的優(yōu)劣。

（二）人工智能能否解決不確定性問題

人工智能的發(fā)展使一些不確定性問題得到了解決，特別是Alpha go戰(zhàn)勝了圍棋大師李世石，人們對人工智能、大數據充滿了期望，期待新技術能夠解決過去解決不了的不確定性問題。

投入足夠的精力，運用大數據、機器學習等人工智能等技術是可以解決一些不確定性問題的。人工智能不是簡單地模仿人類的思維方式，而是把思維問題變?yōu)榇髷祿奶幚?，機器學習主要是概率學習，這樣人工智能問題就變?yōu)榇髷祿嬎銌栴}了，如果有足夠的數據供計算機學習，不確定性問題似乎可以解決了，問題是這種方法是否經濟劃算。

（三）不確定性問題的解決取決于成本

人工智能解決不確定性問題的主要措施是把它變?yōu)榇髷祿嬎?，如果我們有足夠豐富的大數據資源（囊括了各種可能性的數據），那么很多不確定性問題是能夠解決的，難題是獲取大數據資源的成本高低。數據收集與分析處理都需要成本，付出昂貴的大數據成本是否值得？不確定性問題的解決已經成為經濟學問題，是投入大量資源去解決它還是想辦法繞過它？

政府可以動用大量精力與資源去查詢恐怖事件的嫌疑犯，卻不可能用同樣多的精力與資源去改善對一位普通的困難戶服務，這是因為前者會因制止了一項恐怖活動而挽回了巨大的損失，而對每一個困難戶都調用大量資源去服務就很不劃算，有限的資源無法支持過于昂貴的為民服務。

（四）效益視角也是經濟學視角

智慧城市建設的效益導向即是經濟學導向，效益是經濟學概念，是投入資源與產生價值之差。效益與成本均因人而異，同一件事情對于不同的人成本、價值并不一樣，智慧城市應關注公眾立場，資源是公眾的，頂層設計要用有限的資源為公眾做最有價值的事情，公眾會評估每一項目產生的社會價值及耗費的資源。

（五）學習企業(yè)家的經濟學思維

智慧城市頂層設計多數是由政府官員（為項目甲方）與信息技術人員（為項目乙方）共同完成的，這種合作模式因缺少企業(yè)家的參與，其思維容易偏離經濟學軌道。企業(yè)家對目標價值、成本效益有更高的感悟力，更符合經濟學理念，比普通人更關重機會，更多從時間維度考慮問題，普通人關注的是會計成本，而企業(yè)家關注的是機會成本，企業(yè)家行為有更強的目的性，智慧城市頂層設計吸納企業(yè)家思維邏輯非常必要。

五、減少不確定性提高項目成功率

（一）回避盲目的信息化概念項目

智慧城市頂層設計中有很多模糊的概念，其共性是混淆目標與手段的界限，誤將信息共享、大數據應用等技術手段當作目標而模糊了實際工作中需要解決的問題，把手段當作目標必然會迷失方向。頂層設計不能先提出手段再去找目標，必須依據目標尋找恰當的（未必是信息技術）手段。

（二）回避高大上的項目，做目標具體的項目

高大上的項目不確定因素太多，即使技術上有把握在用戶環(huán)境上也會有很多麻煩而影響成功率，做簡單而具體的事情非常重要，目前國內的信息化基礎環(huán)境、人才環(huán)境、知識普及程度都很差，唯簡單才能有效，進一步的改進可日后進行，從實際出發(fā)永遠比新技術應用更有效。要意識到頂層設計能力的局限性，要縮短規(guī)劃期、縮小項目規(guī)模，做能夠看得請楚的事情才是頂層設計的精髓。

（三）多做面向基層的服務業(yè)務

將信息化目標更多放在改進基層的工作，高層管理的不確定性太多使信息化成功率很低，基層業(yè)務確定性程度高信息服務成功率也高，以基層業(yè)務為中心開展信息化建設更經濟。

為高層領導服務的信息系統(tǒng)也要集中到簡單的操作性工作上，如查找資料、管理文件、編排打印等，減少領導人的事務工作時間。信息系統(tǒng)要少做替代人腦決策思維的工作，這不是信息技術所擅長的業(yè)務。

（四）減少行政干預，做經濟上可持續(xù)的業(yè)務

長期生存的業(yè)務必須具有經濟上的合理性，否則無法持久。調動資源加快智慧城市建設固然需要行政手段支持，但行政手段是短期起作用的因素，過度依賴行政手段會忽視業(yè)務流程經濟合理性的改進，影響業(yè)務的可持續(xù)性。一把手工程建立的信息共享經常會在一把手離開后而失效就是一個例子，認真優(yōu)化業(yè)務模式運行的經濟性才是長久生存之道。

（五）釋放選擇權聚集基層智慧

有效的智慧城市不是設計師能夠規(guī)劃出來的，智慧城市來自社會的自組織，互聯網是自組織成效最好的例證?；ヂ摼W的應用中常可看到政府項目有意栽花花不成，而市場項目無意插柳柳成蔭，原因是政府項目經常不給參與者適當的選擇權，而市場機制項目的參與者可以自主決定參加或不參加，選擇是一種智慧行為，參與者行使選擇權是對系統(tǒng)的智慧積累，建立在兼顧參與者利益基礎之上的系統(tǒng)更有生命力。恰當地釋放選擇權為系統(tǒng)增添了自組織因素，會使系統(tǒng)更加健壯。

六、智慧城市頂層設計理念更新

（一）頂層設計理念需要更新

目前智慧城市頂層設計的理念存在誤區(qū)，把智慧城市等同于一般信息化工程，用系統(tǒng)工程理論設計智慧城市，需知智慧城市主要面對的是不確定性問題，而系統(tǒng)工程解決的是確定性問題，因此無法適應智慧城市的設計。智慧城市的頂層設計必須在系統(tǒng)工程之上的新層次上進行。

系統(tǒng)工程層次上的頂層設計是在目標確定的環(huán)境下技術層次的頂層設計，適用于專業(yè)性的信息化項目。智慧城市是長期的、全市范圍的信息化建設，智慧城市頂層設計首要任務是組建城市發(fā)展的目標體系，是在目標層次上的頂層設計，城市發(fā)展目標體系的設定是不確定性問題，無法用信息工程學理論來解決，智慧城市的頂層設計需要有高于IT的新視角。

（二）消除目標不確定性，提升項目配套能力

智慧城市頂層設計的首要任務是組建城市發(fā)展的目標系統(tǒng)，減少目標的不確定性，提升獨立項目的配套協調能力，把分散、零散的智能工程任務組織為城市信息化整體的發(fā)展計劃。

智慧城市頂層設計首先要審理分散的、獨立信息化建設目標，將之組織為城市整體的信息化能力。城市強大的信息服務能力來自于整合，頂層設計要著眼于信息化項目的配套與整合。目前的頂層設計人員沒有組織整合配套項目的能力，頂層設計對信息化項目膨脹無作為是其沒有權威的重要原因。

（三）跳出IT思維的局限性思考

智慧城市問題的設計不應理解為僅是一個IT應用問題，它是效益導向下的各種技術的綜合應用促進城市的可持續(xù)發(fā)展。目前大多數智慧城市的頂層設計只是盯住信息化手段，但是國外發(fā)達國家并不這樣考慮，他們會推行自行車上下班、會安裝充電樁發(fā)展電動車、會推動垃圾分揀保護環(huán)境，信息技術與這些城市可持續(xù)發(fā)展技術緊密結合才能發(fā)揮更大的作用，頂層設計要解決IT與多種技術的配套互補問題。

（四）設計有生命力的運行機制

機制問題對能夠求立竿見影的信息化短期項目不重要，對長期業(yè)務則非常重要。智慧城市是長期的事業(yè)，其項目效益是長期效益，機構不僅要長期生存還要能長期服務，長期環(huán)境的不確定性使靜態(tài)系統(tǒng)設計升級為生命系統(tǒng)設計。頂層設計無法預料未來的各種變化，無法設計出能適應未來變化的系統(tǒng)，但是可以設計能自動適應未來變化的運作機制，使機構在環(huán)境變化時自我完善，繼續(xù)創(chuàng)造效益。規(guī)劃要為新機構建立效益激勵機制，建立發(fā)現問題及時修復的反饋循環(huán)，反饋改進越有效系統(tǒng)生命力越強，智慧城市項目靠自適應機制保持活力。

（五）規(guī)劃合作創(chuàng)新的生態(tài)環(huán)境

城市的創(chuàng)新活力不能直接操縱，頂層設計只能從改善城市的創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境入手推動城市創(chuàng)新。新生產力主要來自社會資源的組織創(chuàng)新，降低資源重組的成本是提升城市創(chuàng)新能力的關鍵措施。頂層設計應當通過改善城市基礎設施、促進思想自由交流、推行標準化與互操作、推動信息化項目的開放合作，促進創(chuàng)新成果的再集成等措施，推動城市信息化創(chuàng)新更加繁榮。

作者單位：國家信息中心