李 軍，韓麗敏

(中國農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,北京 100083)

失時(shí)與失效:唐代地方救災(zāi)時(shí)效探討

李 軍，韓麗敏

(中國農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,北京 100083)

救災(zāi)時(shí)效是影響救災(zāi)活動(dòng)開展的重要因素。論文以唐代為案例,分析了地理距離、救災(zāi)程序、官員素質(zhì)、控制市場(chǎng)等影響唐代救災(zāi)時(shí)效的制約因素,并認(rèn)為唐代政府為了保證救災(zāi)時(shí)效,對(duì)救災(zāi)活動(dòng)中在日常管理和應(yīng)急措施中實(shí)行了嚴(yán)格的規(guī)定,主要體現(xiàn)在水利興修、倉儲(chǔ)維護(hù)、勸耕農(nóng)桑、日?？颊n等日常制度管理以及遣使巡行、災(zāi)害奏報(bào)等應(yīng)急管理中。研究古代社會(huì)的救災(zāi)時(shí)效,對(duì)于了解唐代政治史和經(jīng)濟(jì)史有著重要的意義。

救災(zāi);救災(zāi)程序;遣使巡行;考課;奏報(bào)

《容齋隨筆·四筆》記載這樣一則故事,北宋乾道九年(1173)秋,贛、吉連雨暴漲。但此時(shí)地方官員卻“小廳設(shè)祈晴道場(chǎng),大廳祈雨?！眴柶渚壒?郡守回答說:“請(qǐng)霽者,本郡以淫潦為災(zāi),而請(qǐng)雨者,朝旨也”。[1]卷3這種頗為矛盾的狀態(tài)的發(fā)生自然不能簡(jiǎn)單地歸咎于地方官員的陳腐守舊、不知變通以及中央政府的拖沓延誤,其中折射的是古代社會(huì)因時(shí)空距離差別而造成的救災(zāi)困境。獲得、傳遞信息能力低下,是古代社會(huì)的根本特點(diǎn)之一。盡管秦始皇統(tǒng)一文字、度量衡,之后歷代王朝都努力構(gòu)建水陸交通網(wǎng)、驛站郵傳等制度,以求降低信息的傳遞成本。但與現(xiàn)代相比,其效率仍然不高。這種困境長(zhǎng)期存在于中國古代社會(huì),影響了救災(zāi)活動(dòng)的及時(shí)有效開展。本文將以唐代為案例,分析影響古代救災(zāi)時(shí)效的基本因素,并探討政府為緩解此問題而進(jìn)行的政策規(guī)定,以期有裨益于中國古代救災(zāi)問題的研究。

一 唐代地方救災(zāi)時(shí)效的制約

災(zāi)害的發(fā)生是考驗(yàn)朝廷應(yīng)變能力的一道難題,同時(shí)也是檢驗(yàn)地方備荒、救荒措施的一個(gè)時(shí)機(jī)。地方反應(yīng)的快慢,將會(huì)影響實(shí)際救災(zāi)效果,并進(jìn)而決定社會(huì)秩序的穩(wěn)定與否。災(zāi)害通常都具有突發(fā)性的特點(diǎn),整個(gè)事件的發(fā)展變化非常迅速,再加上古代社會(huì)信息的不通暢,其發(fā)展與后果更帶有不確定性,難以預(yù)料。鑒于其巨大的破壞性、危害性等負(fù)面影響,災(zāi)害一旦發(fā)生,時(shí)效因素就顯得最為關(guān)鍵[2]101,政府如果能夠及時(shí)、準(zhǔn)確地做好應(yīng)急反應(yīng),則民眾心理能夠得以安定,社會(huì)秩序也得以維持,進(jìn)而為爭(zhēng)取整個(gè)災(zāi)害危機(jī)事件的順利完成奠定了基礎(chǔ)。如果政府在危機(jī)面前反應(yīng)遲鈍、優(yōu)柔寡斷,勢(shì)必喪失救災(zāi)良機(jī),造成險(xiǎn)象環(huán)生、岌岌可危的被動(dòng)局面。因此,救災(zāi)時(shí)機(jī)的把握是考驗(yàn)政府實(shí)際統(tǒng)治能力和應(yīng)變能力的標(biāo)尺之一,它關(guān)系到王朝統(tǒng)治的生死存亡。

魏丕信(Pierre-EtienneWill)研究清代政府的救荒時(shí)曾經(jīng)指出,傳播消息和上級(jí)決定所需要的時(shí)間與幾個(gè)變量有著密切的關(guān)系,其中包括當(dāng)時(shí)所實(shí)施的規(guī)章制度、所涉及的行政機(jī)構(gòu)的級(jí)別、在這些當(dāng)局看來災(zāi)害的緊迫性與嚴(yán)重性,以及受災(zāi)地區(qū)與省級(jí)政府和首都之間的距離等。[3]65這些因素同樣制約唐代救災(zāi)活動(dòng)的時(shí)效。

(一)地理位置

行政機(jī)構(gòu)的級(jí)別實(shí)際上就是地方與政治中心的關(guān)系。唐代的救濟(jì)區(qū)域多在政治中心京師、河南及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的江、淮、河北、山東,而偏遠(yuǎn)地區(qū)尤其是嶺南、隴右一帶所占比例甚少。*這自然與唐代災(zāi)害發(fā)生的地理分布密切相關(guān)。唐代災(zāi)害頻發(fā)，不同學(xué)者都做過統(tǒng)計(jì)，雖其結(jié)果并不相同，但折射的基本規(guī)律卻是一致的。從地理分布看，唐代自然災(zāi)害發(fā)生次數(shù)最多的是關(guān)內(nèi)道和河南道，分別為427次、274次，占災(zāi)害總數(shù)的33.9%和21.7%，超出了唐代自然災(zāi)害總次數(shù)的一半以上；其次，是江南道，災(zāi)害有160次，占12.7%；自然災(zāi)害次數(shù)最少的道是隴右道和嶺南道，分別是11次和9次,所占不足0.1%，這兩道都是邊遠(yuǎn)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)落后，中央政府也不太重視，記載也少。據(jù)兩《唐書》本紀(jì)及《冊(cè)府元龜》相關(guān)記載,有唐一代對(duì)各道(以貞觀元年劃分十道為據(jù))的救濟(jì)(含賑恤、蠲免)情況如表1:

表1 唐代各道災(zāi)害救濟(jì)區(qū)域分布表

其中,關(guān)內(nèi)、河南、河北三道在總共254次中約占64%,而作為唐代中后期主要經(jīng)濟(jì)來源的江南、淮南道占22%,這是與它們的政治、經(jīng)濟(jì)地位相符的。關(guān)內(nèi)、河南道一直是唐代重要的經(jīng)濟(jì)與政治中心地區(qū),其安危直接關(guān)系到國家的興衰存亡。而河北道在唐前期也是重要的經(jīng)濟(jì)區(qū),“人戶殷繁,衣食之源,租賦尤廣”[4]卷487,后期由于藩鎮(zhèn)割據(jù),“戶版不籍于天府,稅賦不入于朝廷”。[5]卷141江南、淮南在唐后期更是唐廷得以維系的經(jīng)濟(jì)命脈。對(duì)這些地區(qū),朝廷自然是優(yōu)先優(yōu)量地賑濟(jì),而嶺南、隴右這些較為偏僻、人口稀少的地區(qū),救濟(jì)次數(shù)少得多。

古代社會(huì)等級(jí)嚴(yán)格,層次分明,在等級(jí)組織的每一個(gè)層次,信息的每一次綜合與傳遞都可能發(fā)生遺漏、扭曲和失實(shí)。官僚組織越是龐大,疆域越是遼闊,對(duì)統(tǒng)治者而言,獲得信息的效率就越低。唐朝疆域廣闊,交通不甚發(fā)達(dá),信息傳播遲緩,救災(zāi)時(shí)機(jī)無法把握。時(shí)間的耽擱勢(shì)必影響到救災(zāi)的最佳時(shí)機(jī),災(zāi)情拖延的時(shí)間越長(zhǎng),恢復(fù)正常秩序所需要付出的努力就越大,成功的機(jī)會(huì)可能會(huì)越少,危機(jī)就會(huì)越來越嚴(yán)重。從唐代有關(guān)史料看,京師之外的許多次災(zāi)害,從發(fā)生到朝廷得知,往往會(huì)延擱數(shù)月時(shí)間。時(shí)日稽延,必導(dǎo)致災(zāi)情加重。代宗大歷十一年(776)三月“以杭州前歲水災(zāi),命右散騎常侍蕭昕使于杭州宣慰賑給?！盵4]卷160過了兩年才實(shí)行救濟(jì),恐怕早已哀鴻遍野了。權(quán)德輿在論及貞元八年(792)的水災(zāi)時(shí)說,“臣伏見自去六月已來,關(guān)東多雨,淮南、浙西、徐、蔡、襄、鄂等道霖潦為災(zāi)者二十余州,皆浸沒田疇,毀敗廬舍,而瀕淮之地,為害特甚,因風(fēng)鼓濤,人多墊溺,其所存者,生業(yè)半空,江東諸州,業(yè)在田畝,每一歲善熟,則旁資數(shù)道,春雨連夏,農(nóng)功不開,人心既駭,亡者則眾?！盵6]卷47希望德宗在拖延已達(dá)半年之久后采取實(shí)際措施救災(zāi),避免江南農(nóng)業(yè)歉收,引發(fā)更大的社會(huì)危機(jī)。

由于地理位置的客觀限制,地方向政府奏報(bào)災(zāi)情以及請(qǐng)求賑濟(jì)往往會(huì)耽擱很長(zhǎng)時(shí)間。開元二十七年(739)玄宗所下的制文中就意識(shí)到了這一問題,并采取了改革措施,詔文云:“比來諸州,或有口損處所,所在賑給,例逼春農(nóng),比及奏報(bào),又淹時(shí)月。既無救于懸絕,亦何成于惠養(yǎng)。自今已后,每年至秋后,即宜遣使分道宣慰,仍與采訪使及州縣相知,巡檢,百姓間或有乏絕,不支濟(jì)者,應(yīng)須蠲放及賑給,便量事處置訖奏聞?！盵7]卷9詔文明確指出,奏報(bào)的遲緩會(huì)導(dǎo)致賑濟(jì)時(shí)機(jī)的耽擱,給緩解危機(jī)帶來阻礙。故要求中央政府在每年秋收以后,派遣使臣與地方官吏協(xié)同做好災(zāi)區(qū)的賑濟(jì)過程,事成之后再上報(bào),這樣做就避免了煩瑣的檢覆過程和逐級(jí)上報(bào)造成的時(shí)間拖延。但是,秋后遣使宣慰的規(guī)定顯然與災(zāi)害的突發(fā)性特征不符,故開元二十九年(741)玄宗再此下詔:“承前有遭損之處,皆待奏報(bào),然始賑給。近年亦分命使臣與州縣相知處置,尚慮道路悠遠(yuǎn),往復(fù)淹滯,以此恤人。何救懸絕?自今以后,若有損處,應(yīng)須賑給,宜令州縣長(zhǎng)官與采訪使勘會(huì),量事給訖奏聞。”[4]卷520劉晏將此一制度系統(tǒng)化,“每州縣荒歉有端,則計(jì)官所贏,先令曰:‘蠲某物,貸某戶?！裎醇袄?而奏報(bào)已行矣?！盵8]卷149但實(shí)際上開元二十九年,特別是安史之亂后,許多救濟(jì)活動(dòng)仍舊在中央的統(tǒng)一調(diào)控下進(jìn)行。例如,敬宗寶歷年間,桂管觀察使李渤奏請(qǐng)朝廷曰:“本救荒歉,忽有危切,貴在及時(shí)。當(dāng)州去京往來萬里,奏迴方給,豈及饑人?”[9]卷643奏報(bào)制度雖經(jīng)過不斷變革,政府為確保救災(zāi)時(shí)機(jī)也做出了努力,但是效果是微弱的,這對(duì)賑濟(jì)工作的順利開展也是不利的。

(二)救災(zāi)程序

在救災(zāi)的程序上,唐代嚴(yán)格的規(guī)定:首先登記造冊(cè),根據(jù)戶等、人口與受損情況,分別列成等級(jí),確定標(biāo)準(zhǔn),再經(jīng)地方長(zhǎng)官或特使審批,然后據(jù)薄施賑,優(yōu)先賑濟(jì)“貧下不支濟(jì)戶”。地方政府須派遣“清干官”、“清強(qiáng)官”、“公清仁恤之吏”,分赴各縣基層主辦賑濟(jì)事務(wù),事畢后,災(zāi)區(qū)政府還要將賑災(zāi)文薄匯總上報(bào)朝廷。[4]卷160,卷520白居易長(zhǎng)慶四年(824)三月十日《錢塘湖石記》云:“若歲旱,百姓請(qǐng)水,須令經(jīng)州陳狀,刺史自便押帖,所由即日與水,若待狀入司符下縣,縣帖鄉(xiāng),鄉(xiāng)差所由,動(dòng)經(jīng)旬日,雖得水,而旱田苗無所及也?！盵10]卷68這說明,申請(qǐng)賑濟(jì)的確需要逐級(jí)上報(bào)。但是這種束縛性很強(qiáng)的程序,往往會(huì)延誤救災(zāi)的最佳時(shí)機(jī)。

災(zāi)害救濟(jì)往往會(huì)波及比較大的社會(huì)范圍,為減少不必要的拖沓,派遣人員應(yīng)盡量做到少而精,臨時(shí)賑災(zāi)機(jī)構(gòu)也應(yīng)防止過于臃腫導(dǎo)致人浮于事、效率不高的情況出現(xiàn)。但實(shí)際上,在賑濟(jì)過程中,唐朝官員須逐一前往各州縣視察,登記,確認(rèn)后才施賑,以至于曠日持久,煩擾不堪,結(jié)果自然難免顧此失彼,影響到賑災(zāi)的整體時(shí)效。早在高宗儀鳳二年(677),侍御史劉思立就發(fā)現(xiàn)了這一問題,“部宣問須見眾人,賑給須作文簿,少處猶經(jīng)兩月,多處必更淹延”。[11]卷153南宋的董煟針對(duì)此類現(xiàn)象批評(píng)道,“歲之災(zāi)變旱傷,至易曉也。歷時(shí)不雨,孰不知旱,旱則命長(zhǎng)吏上聞而蠲其租,何必俟報(bào)?”[12]卷1

(三)地方官員素質(zhì)

救災(zāi)實(shí)效如何與地方官員的素質(zhì)有很大關(guān)系。唐朝的財(cái)政,尤其是中前期的財(cái)政管理實(shí)行的是中央統(tǒng)籌統(tǒng)支的體制,地方的財(cái)政收入與支出俱受到嚴(yán)格的控制,地方無自行動(dòng)用倉儲(chǔ)的權(quán)力,加上封建官吏的劣根性和長(zhǎng)期墨守成規(guī)的官場(chǎng)習(xí)氣,均導(dǎo)致許多官員在災(zāi)荒發(fā)生后固守成命,坐待朝廷的詔旨,聽任危機(jī)的發(fā)展,對(duì)擅自做主實(shí)行救濟(jì)者,甚至嚴(yán)厲禁止。例如,開元十四年(726)“秋大水,河堤壞決”,但諸郡縣雖聽聞此消息,卻并不立即采取救濟(jì)措施,“皆俟詔到,莫敢興役”*《全唐文》卷三百一十二《裴公(耀卿)德政頌》,誤為“齊州刺史”(一四O一頁),參見《唐刺史考》卷七十五《河南道·濟(jì)州》,九百三十六頁。卷三百一十二《舊唐書》卷三十七《五行志》對(duì)這一年的災(zāi)害記載云:“是秋,天下……五十州水,河南、河北尤甚?！比绱舜蠓秶氖転?zāi),俱待朝廷批準(zhǔn)后方實(shí)施救濟(jì),其后果可想而知。

若不遵從朝廷詔令,“擅賑”會(huì)如何?一般而言,朝廷會(huì)根據(jù)實(shí)際情況,免于或者從輕處罰,以鼓勵(lì)及時(shí)救災(zāi)。玄宗時(shí)詩人員半千為武陟縣縣尉,該縣遭遇特大旱災(zāi),莊稼無收,饑民成群,員半千力勸縣令殷子良開倉賑濟(jì)災(zāi)民,殷不從。后殷因事離境赴州,員半千下令開倉發(fā)粟,饑民賴以得濟(jì)。但“刺史大怒,囚半千于獄?！毙姨澓颖钡姥矒崾寡υ矒岬酱说?責(zé)備刺史說:“君有民不能恤,使惠出一尉,尚可罪邪?”[8]卷112類似的例子還有:高宗時(shí),李皋以溫州長(zhǎng)史攝行州事,“歲儉,州有官粟數(shù)十萬斛,皋欲行賑救,掾吏叩乞候上旨,于是開倉盡散之。以擅貸之罪,飛章自劾。天子聞而嘉之,答以優(yōu)詔,就加少府監(jiān)?！盵5]卷131玄宗開元時(shí),王珣以侍御史出為許州長(zhǎng)史,“歲旱,珣時(shí)假刺史事,開廩振(賑)民,即自劾,玄宗赦之?！盵8]卷111韓思復(fù)任梁州倉曹參軍,“會(huì)大旱,輒開倉賑民,州劾責(zé)”,思復(fù)回答說,“人窮則濫,不如因而活之,無趣為盜賊?！盵8]卷118說明時(shí)人認(rèn)識(shí)到及時(shí)救濟(jì)災(zāi)民實(shí)際上關(guān)系著國家的穩(wěn)定。代宗永泰時(shí),東平郡矩野縣令李璀因?yàn)椤皻q兇,哀其鰥寡,發(fā)廩擅貸”而遭上級(jí)官員追究[13]1758。基于此,元和元年羅讓在《對(duì)才識(shí)兼茂明于體用策》中呼吁:“長(zhǎng)吏者,又聞或非良善,……則陛下雖有賑發(fā),不輕得及;雖有蠲放,不輕得獲;雖有詔喻,不輕得聞…察郡縣之災(zāi)者,擇其實(shí)以勞之,不使其冤而無告也?！盵11]卷525憲宗借此頒布詔令:“今年畿內(nèi)田苗應(yīng)水旱損處無聞,至今檢覆未定,又屬霖雨,所損轉(zhuǎn)多,有妨農(nóng)收,慮致勞擾,其諸縣勘覆有未畢處,宜令所司據(jù)元訴狀,便與破損,不必更令檢覆,其未經(jīng)申訴者宜與類例處分?！盵4]卷491但是,這種詔文的效力有多大卻值得懷疑,尤其是在唐朝中后期,中央權(quán)威已大大削弱的情況下。

古代政府官員的考核與地方災(zāi)情民生結(jié)合緊密,一些官員為求拔擢、升遷,常置災(zāi)民利益于不顧,虛報(bào)災(zāi)情,“癘疫水旱,戶口減耗,刺史析戶,張?zhí)摂?shù)以寬責(zé)”,[8]卷52“長(zhǎng)吏明知不申破,急斂暴征求考課”[14]卷427,中央的及時(shí)有效賑濟(jì)自然也無從談起。玄宗時(shí)期河南水旱災(zāi)害不斷,遍地饑饉,但地方官員“貪名,不為檢覆”,這使百姓們流離失所、“漂流外境”[11]卷254,極大地影響了災(zāi)情的救濟(jì)與生產(chǎn)的恢復(fù)。代宗時(shí),杭越地區(qū)發(fā)生疾疫,地方官為了升遷,并未將已死亡者的戶口削除,“至於稅賦,或無舊業(yè)田宅,延及親鄰?！盵11]卷48這種戶口虛掛的情況是很普遍的。[15]170-172,537-539陸贄曾嚴(yán)厲批評(píng)過這種考核辦法,認(rèn)為它可以直接導(dǎo)致四病:“有州縣破傷之病”,“有稼穡不增之病”,“有不恤人之病”,“有不恕物之病”。[8]卷52這類官員的瀆職行為造成對(duì)唐代的真實(shí)災(zāi)情了解的缺乏。

為鼓勵(lì)及時(shí)救災(zāi),政府派遣的救災(zāi)使臣一般允許他們便宜從事,例如,開元二十一年(733)二月賑救水旱諸州的詔文中說:“去年江南淮南有微遭旱處,河南數(shù)州亦有水損百姓,皇甫翼等咸謂能咸式將,朕命其閑乏絕,應(yīng)順賑貸,便宜事處置,回日奏聞。”[11]卷29大和四年(830)十月《賑恤諸道水災(zāi)德音》云:“江、淮之間,潤(rùn)和兩州,應(yīng)水損縣數(shù),據(jù)所申奏,漂溺人戶處,宜委本道觀察使與本道刺史仔細(xì)檢勘?！渚┱缀幽纤鶕p縣即據(jù)頃苗,依常例檢覆,分?jǐn)?shù)蠲減?！盵4]卷160大中六年(852)四月,戶部奏:“諸州州府收管常平義倉斛斗,今后如有災(zāi)荒水旱處,請(qǐng)委所在長(zhǎng)吏差清強(qiáng)官勘審,如實(shí),便任開倉?！盵16]卷188給地方官較大的自主權(quán)有利于減少信息傳播過程中的拖沓、遲緩,便于救災(zāi)工作的及時(shí)開展,盡可能快的緩解危機(jī)。

(四)操控市場(chǎng)。由于唐代商業(yè)高度發(fā)展,官商結(jié)合借災(zāi)年控制糧食流通,壟斷市場(chǎng),操縱糧價(jià),牟取暴利的情況屢見不鮮,這在閉糴、并糴上體現(xiàn)尤為明顯。[17]118-119閉糴、并糴使災(zāi)民得不到及時(shí)的救濟(jì),嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定,故唐代政府多次下令禁止地方官員閉糴、并糴。據(jù)《冊(cè)府元龜》卷五百二、《唐會(huì)要》卷九十記載,在開元二年(714)、上元元年(760)、代宗大歷十一年(776)、德宗貞元元年(785)、貞元九年(793)、文宗太和三年(829)、太和八年(834)、太和中、懿宗咸通七年(866),朝廷先后九次下詔禁止閉糴。文宗太和三年九月的詔敕于此問題論述尤細(xì),詔云:“昔春秋之時(shí),列國異政,分災(zāi)救患,猶載冊(cè)書。況今朝典大行,遠(yuǎn)近一統(tǒng),禁錢閉糴,具在赦文。宜令御史臺(tái)諫御史一人于河南巡檢,但每道界首物價(jià)不等,米商不行,即時(shí)潛有約勒,不必更待文榜為驗(yàn),便具事狀及本貫刺史縣令察判名聞?！避沧谙掏ㄆ吣暌?guī)定,凡閉糴者“長(zhǎng)吏貶降,當(dāng)事者停職,書下考”。[18]卷90

為保證災(zāi)民及時(shí)得到救濟(jì),部分地方官員積極的革除積弊。崔倰剛?cè)翁吨荽淌贰⒑隙紙F(tuán)練觀察使時(shí),“湖南舊法,豐年貿(mào)易不出境,鄰部災(zāi)荒不相恤。倰至,謂屬吏曰:‘此非人情也,無宜閉糴,重困于民也?！允巧藤Z通流?！盵5]卷119文宗太和六年(832),王起檢校吏部尚書、河中尹、河中晉絳節(jié)度使?！皶r(shí)屬蝗旱,粟價(jià)暴踴,豪門閉糴,以邀善價(jià)。起嚴(yán)誡儲(chǔ)蓄之家,出粟于巿,隱者致之于法,由是民獲濟(jì)焉?！盵5]卷164這些行為無疑有助于災(zāi)民及時(shí)獲得救助,有助于災(zāi)區(qū)的穩(wěn)定與恢復(fù)。

二 國家對(duì)救災(zāi)時(shí)效的保障制度

雖然政府對(duì)于救災(zāi)規(guī)定有諸多程序化的制度,但面對(duì)災(zāi)害的突發(fā)與災(zāi)情的復(fù)雜,一般情況下允許地方打破這些規(guī)定。但提高救災(zāi)效率的制度的關(guān)鍵應(yīng)該是在日常的備荒以及災(zāi)害救濟(jì)時(shí)建立有針對(duì)性的救災(zāi)體制,并從政治體制上保證其運(yùn)行的暢通。概而言之,唐代政府為保障救災(zāi)時(shí)效所做出的努力主要有:

(一)救災(zāi)時(shí)效保障之日常規(guī)定

由于意識(shí)到災(zāi)害危機(jī)現(xiàn)實(shí)的或潛在的突發(fā)性或危害性,唐朝政府將災(zāi)害管理納入到了日常的管理和運(yùn)作之中,使其成為政府日常管理的重要組成部分,而不僅僅是臨時(shí)性的應(yīng)急任務(wù)。唐代律令明文規(guī)定,各級(jí)地方政府需作為常設(shè)的減災(zāi)執(zhí)行機(jī)構(gòu),按照統(tǒng)一的法規(guī)程序及時(shí)執(zhí)行中央政府所確定的減災(zāi)制度,各級(jí)長(zhǎng)官均以救荒備荒為己任。魏丕信說:“備荒和救災(zāi)的確是中國官僚制度的頭等任務(wù)之一,這是中國傳統(tǒng)的家長(zhǎng)式權(quán)力統(tǒng)治的一部分,它體現(xiàn)了儒家的教義:‘養(yǎng)’民才能更好地‘教’民。”[3]4這對(duì)于災(zāi)害產(chǎn)生后政府的及時(shí)反應(yīng)與管理作用極其關(guān)鍵。地方救災(zāi)的日常準(zhǔn)備主要有水利興修、倉儲(chǔ)維護(hù)、勸耕農(nóng)桑等。

第一，水利興修與維護(hù)。唐代水利工程的修繕保護(hù)及調(diào)節(jié)分配在法律的監(jiān)督保障之下日益完備。根據(jù)敦煌出土的唐《水部式》及《唐律疏議》、《大唐六典》等文獻(xiàn)記載,唐代制定的水法主要有以管理水流的各項(xiàng)規(guī)章制度為主要內(nèi)容,如《大唐六典》卷七《尚書工部》云:“水部郎中、員外郎掌天下川瀆、陂池之政令,以導(dǎo)達(dá)溝洫,堰決、河渠。”還有《唐律疏議·雜律》中規(guī)定的對(duì)破壞水流管理行為的懲罰法。管理法從主動(dòng)的方面加強(qiáng)管理,而懲罰法則著重于從被動(dòng)的方面對(duì)違法者進(jìn)行處罰,二者的目的都是消除水患,為預(yù)防水災(zāi)提供有效的保證。政府要求地方官以此進(jìn)行管理。如江河決溢的發(fā)生多因堤防的毀壞,因此,保證堤防的完備是預(yù)防江河決溢的有效手段。而堤防的完備,一方面在于修建與維護(hù),另一方面則必須嚴(yán)禁人為的破壞。為此,唐代水利管理法中規(guī)定了周密詳細(xì)的堤防維修制度,要求長(zhǎng)官負(fù)責(zé),定期檢查,根據(jù)情況,及時(shí)維修。《唐律疏議》卷二十七規(guī)定:“依《營繕令》,近河及大水有堤防之處,刺史、縣令以時(shí)檢校。若須修理,每秋收訖,量功多少,差人夫修理。若暴水泛溢,損壞堤防,交為人患者,先即修葺,不拘時(shí)限?！睂?duì)不修堤防與決毀堤防的官員,懲罰法中設(shè)有專條,規(guī)定予以嚴(yán)厲的處罰,并視情節(jié)的輕重規(guī)定了處罰的標(biāo)準(zhǔn)?！短坡墒枳h》卷二十七《雜律》云:“諸不修隄防及修而失時(shí)者,主司杖七十;毀害人家、漂失財(cái)物者,坐贓論減五等;以故殺傷人者,減斗殺傷罪三等?！?/p>

在嚴(yán)格的法律威懾下,興修水利成為地方官員的常見職責(zé),尤其沿河、海、湖等地的地方官員對(duì)此十分重視,有案可查的唐人興修的水利工程就有二百六十項(xiàng)之多。*鄒逸麟先生認(rèn)為這些水利工程共264項(xiàng)，主要建在水災(zāi)多發(fā)地區(qū)，如江南、河北、河南、關(guān)內(nèi)、淮南五道擁有的水利工程項(xiàng)目分別是71、57、27、24、17，計(jì)196項(xiàng)，占總數(shù)的74%；另外，劍南、河?xùn)|、山南、嶺南、隴西五道共68項(xiàng)；還有的建在水災(zāi)易發(fā)地區(qū)，《從唐代水利建設(shè)看當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)有關(guān)的兩個(gè)問題》，《歷史教學(xué)》，1959年第12期。這些水利工程按其形態(tài)和功能可分為四種類型:修筑堤壩,防捍江河、海潮;疏浚河渠,分洪泄?jié)?修建堤塘,時(shí)其鐘洪;開渠引水,防止干旱等。[19]地方政府按照朝廷法律的要求,實(shí)行備荒救災(zāi)工作,并根據(jù)各地實(shí)際情況,適當(dāng)做出調(diào)整,制定適合當(dāng)?shù)厍闆r的水法。如太和八年王起任襄州刺史、山南東道節(jié)度使時(shí),“命從事李業(yè)行屬郡,檢視而補(bǔ)繕,特為水法,民無兇年”[5]卷164。

第二，倉儲(chǔ)建設(shè)。倉儲(chǔ)主要分為義倉、常平倉、諸色倉等,以前兩者為重。《大唐六典》卷三《尚書戶部》條對(duì)義倉制度規(guī)定:“凡王公已下,每年戶部據(jù)已受田及借荒等,具所種苗頃畝,造青苗薄,諸州以七月以前申尚書省,至征收時(shí),畝別納粟二升,以為義倉。”中央又置有常平署,有令、丞、監(jiān)事等職,職掌:“常平令掌平糴倉儲(chǔ)之事,丞為之貳。凡歲豐穰、谷賤,人有余,則糴之;歲饑饉,谷貴,人不足,則糶之”[20]卷20。地方義倉、常平倉糧食的征收主要依靠地方官府中的倉曹、司倉來完成?！洞筇屏洹肪砣度甲o(hù)州縣官吏》云:“倉曹、司倉參軍掌公廨、度量、庖廚、倉庫、租賦、徵收、田園、市肆之事。每歲據(jù)青苗徵稅,畝別二升,以為義倉,以備兇年;將為賑貸,先申尚書,待報(bào),然后分給。又,歲豐,則出錢加時(shí)價(jià)而羅之;不熟,則出粟減時(shí)價(jià)而耀之,謂之常平倉?！钡胤焦賳T日常工作中還有監(jiān)督、核查倉儲(chǔ)之責(zé)。韋丹任江南道觀察使時(shí),查驗(yàn)備荒之倉儲(chǔ),發(fā)現(xiàn)“亡三千斛”,經(jīng)過調(diào)查,發(fā)現(xiàn)是守倉之吏貪污為己用,遂嚴(yán)懲貪吏,保證倉儲(chǔ)之物用在實(shí)處。[8]卷197穆宗朝還針對(duì)長(zhǎng)吏盜用義倉粟的現(xiàn)象,以考核官吏的辦法督促禁止。長(zhǎng)慶四年(824)三月,制曰:“考滿之日,戶部差官交割,如有欠負(fù),與減一選,如欠少者,量加一選,欠數(shù)過多,戶部奏聞,節(jié)級(jí)科處。”并且允許各州義倉主管——錄事參軍對(duì)長(zhǎng)吏的貪冒、脅迫行為“驛表上聞”。[4]卷520對(duì)盜用官倉的地方官一經(jīng)發(fā)現(xiàn),嚴(yán)懲不貸,《唐會(huì)要》卷五十八:“侍御史張?jiān)刈鄳c州樂蟠縣令叱奴騭盜用官倉,推逐并實(shí)。上令決之?！标P(guān)于唐代倉儲(chǔ)制度在救荒工作中扮演的角色與地位問題,已有豐碩成果問世,茲不贅言。

第三，勸耕農(nóng)桑。《新唐書》卷五十一《食貨志一》云:“永業(yè)之田,樹以榆、棗、桑及所宜之木,皆有數(shù)?！薄短坡墒枳h·戶婚》云:“戶內(nèi)永業(yè)田,每畝課植桑五十根以上,榆、棗各十根以上。”唐中后期,均田制破壞,但政府依舊要求重視田間植樹。元和七年(812),憲宗詔令天下州府民戶每田一畝植桑兩株,各級(jí)各負(fù)其責(zé)。《唐律疏議》卷十三《戶婚》規(guī)定,“諸里正,依令:‘授人田,課農(nóng)桑?！魬?yīng)受而不授,應(yīng)還而不收,應(yīng)課而不課,如此事類違法者,失一事,笞四十;一事,謂失一事於一人。若於一人失數(shù)事及一事失之於數(shù)人,皆累為坐。”地方官應(yīng)對(duì)屬地的農(nóng)業(yè)發(fā)展、百姓貧乏等情況有所了解,并且應(yīng)及時(shí)勸督救恤?！洞筇屏洹肪砣度綉糁菘h》:“京畿及天下諸縣令之職……所管之戶,量其資產(chǎn),類其強(qiáng)弱,定為九等。其戶皆三年一定,以入籍帳。若……蟲霜旱澇,年收耗實(shí)……皆親自注定,務(wù)均齊焉?！艏畮ぁ黧A、倉庫、盜賊、河堤、道路,雖有專當(dāng)官,皆縣令兼綜焉。”

第四，日?？颊n。在疆域遼闊的古代社會(huì),單純依靠帝王一個(gè)人的力量是不可能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治的,他們必須依靠與地方官員建立的“委托——代理”關(guān)系,以獲得最佳效益,規(guī)避統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)。為保證對(duì)官員約束的法律條文落到實(shí)處,唐朝將地方官員的活動(dòng)與其仕途的升遷結(jié)合起來,以考課的形式進(jìn)行檢查。

唐代對(duì)于官員考課有著較為詳細(xì)的規(guī)定,全國官吏考課的主管機(jī)關(guān)是吏部考功司?？脊芍信芯┕倏?員外郎判外官考。每年又由皇帝指派大臣二員為?？际?給事中、中書舍人(或監(jiān)察御史)為監(jiān)考使,分別考課、監(jiān)考京官、外官。[8]卷46《通典》卷十五《選舉典三》中有“諸州縣官人,撫育有方,戶口增益者,各準(zhǔn)見戶為十分論,每加一分,刺史縣令各進(jìn)考一等?！魮狃B(yǎng)乖方,戶口減損者,各準(zhǔn)增戶法,亦每減一分降一等”。中唐以后,地方行政體制發(fā)生變遷,使職逐漸代替了正式官員的職能?？颊n的標(biāo)準(zhǔn)又有新規(guī)定,如對(duì)增設(shè)的地方軍政長(zhǎng)官觀察使,“以豐稔為上考,省刑為上考,辦稅為下考”;團(tuán)練使,“以安民為上考,懲奸為中考,得情為下考”;[8]卷49而地方長(zhǎng)官對(duì)下屬官員的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)僅依下列四項(xiàng):一為“戶口增加”,二為“田野墾辟”,三為“稅錢長(zhǎng)數(shù)”,四為“率辦先期”。《水部式》中即規(guī)定“若用水得所,田疇豐殖,及用水不平并虛棄水利者,年終錄為功過附考?！睂⒌胤絺錇?zāi)的水利興修、田地開墾、戶口數(shù)量與官員的升遷與否結(jié)合起來,以提高其救災(zāi)時(shí)期的工作效率。王仲舒為婺州刺史前,“州疫旱,人徙死幾空;居五年,里閭增完,就加金紫服?！盵8]卷161

(二)救災(zāi)時(shí)效保障之應(yīng)急制度

第一，遣使巡行。陸贄追敘遣使淵源時(shí)云:“古者天子廵狩之義,以考國典,以觀人風(fēng),在時(shí)多虞,或所不暇,乃命卿士使于四方,問人疾苦,廉吏善惡,茍副所任,則如親臨。”[21]卷5“自漢魏以來,水旱之處,必遣使巡問,以安集之。國朝因其制焉,亦命近臣慰撫,俾喻求瘼之意,用紓科斂之急。”[8]卷116《周禮·地官·鄉(xiāng)師》中云:“以歲時(shí)巡國及野,而赒萬民之艱厄,以王命施惠?！眱蓾h繼承。隋代以司隸臺(tái)巡察地方,以六條視事,其中之一便是“察水旱蟲災(zāi),不以實(shí)言,枉征賦役,及無災(zāi)妄蠲免者。”[22]卷28兩漢繼承。唐代則發(fā)展為一種比較完善的遣使巡察制度。[23]這些使臣主要有御史郎官及專門使臣等?！袄晒?、御史,陛下腹心耳目之臣也,故出使天下,事無細(xì)大得失,皆俾訪察,還以聞”。[8]卷153憲宗對(duì)御史、郎官巡察地方縣政有關(guān)事項(xiàng)作了專門規(guī)定:“出使郎官、御史,所歷州縣,其長(zhǎng)吏政俗,閭閻疾苦,水旱災(zāi)沴,并一一條錄奏聞…并限朝見后五日內(nèi)奏聞…所奏不實(shí),必議懲責(zé)?！盵18]卷62就是要求使臣既要了解地方吏治、也要了解百姓疾苦、水旱災(zāi)害的實(shí)際情況,并及時(shí)、真實(shí)的上報(bào),否則嚴(yán)懲。

為使救災(zāi)活動(dòng)落到實(shí)處,廣泛地宣揚(yáng)皇威,鞏固因?yàn)?zāi)害而動(dòng)搖的帝國權(quán)威,唐代遣使救災(zāi)的活動(dòng)形成了一些具體的禮制規(guī)定：“凡四方及蕃夷有水旱蝗諸災(zāi),皇帝遣使者持節(jié)至其地,宣制振撫,使者南面,地方長(zhǎng)官或蕃國主北面,再拜,遂授制書?！盵24]145-146使者面南背北顯示了他們是代替帝王前來慰問遭災(zāi)百姓,而帝王則是代天履命,他們借此機(jī)會(huì)回應(yīng)上天借災(zāi)害對(duì)自己的譴責(zé),向百姓重申自己奉天承命的身份,天地君臣民在此事件上達(dá)成統(tǒng)一。這種禮制上的規(guī)定也便于從心理上加強(qiáng)百姓對(duì)皇權(quán)的順從和官員政治使命的履行,便于救災(zāi)的順利有效進(jìn)行。

唐政府對(duì)于這種遣使循行、檢查吏治以促進(jìn)及時(shí)救災(zāi)的工作是非常重視的,所派遣的官員多是中央要員,或是六部主管,或是臺(tái)諫長(zhǎng)官,甚至中后期的宦官,由于與帝王的親密關(guān)系,所起作用也不可忽視。有唐一代歷朝遣使救災(zāi)總計(jì)82次之多,基本情況請(qǐng)參考表2。

表2 唐代遣使救災(zāi)表

從表2可以看出,以玄宗為界,唐代遣使救災(zāi)形成了一條鮮明的分界線,前期有62次,占總數(shù)的75%強(qiáng)。這是與唐朝中央的權(quán)威變化相契合的。安史之亂后,政府的號(hào)召力與權(quán)威性大打折扣,實(shí)質(zhì)政治影響范圍縮小,國家的經(jīng)濟(jì)中心偏向江南,實(shí)際統(tǒng)治區(qū)域縮小,因?yàn)?zāi)遣使循行也逐漸減少,至末期的懿宗、僖宗、昭宗、哀帝四朝,遣使徹底消失,相對(duì)應(yīng)唐代的救災(zāi)時(shí)效也大打折扣。

第二，災(zāi)情奏報(bào)。地方上報(bào)災(zāi)情的制度可能始于殷周,甲骨中的求雨雪卜辭及記晴雨的記事刻辭,當(dāng)是祈雨和雨澤奏報(bào)的記載?！吨芏Y》也有地官之州長(zhǎng)掌祈報(bào),春官之小祝掌小祭祀以祈福祥、順豐年、逆時(shí)雨、寧風(fēng)旱的敘述。

《唐會(huì)要》卷六十三《史館上》“諸司應(yīng)送史館事例”條云:“有年及饑,并水、旱、蟲、霜、風(fēng)、雹及地震、流水泛濫……戶部及州縣,每有即勘其年月日及賑貸存恤通報(bào)。”可見,地方的災(zāi)害及救災(zāi)情況要及時(shí)上報(bào)史館備案?，F(xiàn)在文獻(xiàn)中所記載的災(zāi)害史料多是通過這種途徑得以流傳下來的。為保證所奏災(zāi)害的真實(shí)性,《唐律》卷十三《戶婚律》規(guī)定:“諸部?jī)?nèi)有旱澇霜雹蟲蝗為害之處,諸司應(yīng)言而不言及妄言者,仗七十,復(fù)檢不以實(shí)者,與同罪?！?其“疏議”云:“依令:‘十分損四以上,免租;損六,免租、調(diào);損七以上,課役俱免。若桑、麻損盡者,各免調(diào)。’其應(yīng)損免者,皆諸司合言。諸司,謂里正以上;里正須言于縣,縣申州,多者奏聞?！碧坪笃?鑒于地方瞞報(bào)成風(fēng),再次規(guī)定:“自今以后,所在時(shí)雨稍愆,有傷農(nóng)苗,即仰長(zhǎng)吏當(dāng)時(shí)聞奏,如涉隱蔽,必節(jié)級(jí)處分?！盵11]卷82而對(duì)查出的弄虛舞弊的地方官員也嚴(yán)懲不貸。大歷十二年(777),關(guān)中久雨不止,京兆尹上報(bào)莊稼多有損傷,但是京城腹地的渭南縣令卻上報(bào)本地未遭損害,代宗在派遣御史巡察仍報(bào)無損的情況下,仍舊再次派員檢覆,終于發(fā)現(xiàn)這是一起朝廷內(nèi)外官員的聯(lián)合舞弊事件,代宗對(duì)他們進(jìn)行了處罰。[5]卷11貞元十七年(801)夏,京兆府好畤縣“風(fēng)雹傷麥”,德宗命使臣前往復(fù)查,使臣回報(bào)說當(dāng)?shù)厮鶊?bào)不實(shí),德宗大怒,“詔罰京兆尹顧少連已下”。而對(duì)及時(shí)上報(bào)者則予以鼓勵(lì),“比來諸郡論百姓間事,患在長(zhǎng)吏因循,不為申請(qǐng),不詣實(shí),不患朝廷不矜放,有以不言受譴者,未有言而獲罪者。”[11]卷481

在層層上報(bào)制度的嚴(yán)格性與出使官員的監(jiān)督及嚴(yán)厲的法律制度威懾下,地方官員基本能如實(shí)上報(bào)各地發(fā)生的災(zāi)害情況,奏報(bào)的內(nèi)容基本包括災(zāi)地、災(zāi)情及賑濟(jì)請(qǐng)求等。例如,總章二年(669)七月,“冀州奏:六月十三日夜降雨,至二十日,水深五尺,其夜暴水深一丈已上,壞屋一萬四千三百九十區(qū),害田四千四百九十六頃?！盵5]卷37貞元八年(792)秋,“徐州奏:自五月二十五日雨,至七月八日方止,平地水深一丈二尺,郭邑廬里屋宇田稼皆盡,百姓皆登丘塚山原以避之?！?元和八年(813)五月,“許州奏:大雨摧大隗山,水流出,溺死者千余人?！盵5]卷37

狄仁杰長(zhǎng)壽元年(692)被貶為彭澤縣令,就當(dāng)?shù)氐臑?zāi)情向朝廷稟報(bào),云:“彭澤九縣,百姓齊營水田,臣方到縣,已是秋月,百姓囂囂,群然若歉,詢其所自,皆云春夏以來,并無霖雨,救死不蘇,營佃失時(shí),今已不可改種,現(xiàn)在黃老草萊度日,旦暮之間,全無米粒。竊見彭澤地狹……納官之外,半載無糧……簡(jiǎn)有籍歷,大半除名,里立項(xiàng)鄉(xiāng);班斑戶絕?！盵11]卷169類似的例子還有:“開元中,江南大水,溺而死者數(shù)千,郡以狀聞。玄宗詔鄔君載往巡之?！盵25]卷391

在提供災(zāi)情的同時(shí),地方也會(huì)向中央提出具體的賑濟(jì)請(qǐng)求,如《全唐文》卷四百四十四《御史中丞刺史高公(武光)神道碑》“年谷不登,長(zhǎng)安餓死相屬……請(qǐng)出禁衛(wèi)之米以頒餓者……翼日,餓隸復(fù)蘇,人賴家給?！必懺?797)三月,“河南府上言當(dāng)附旱損,請(qǐng)借含嘉倉粟五萬石賑貸百姓?！盵4]卷160文宗開成元年(836)十一月,“忠武軍節(jié)度使杜悰、天平軍節(jié)度使王源中奏:‘當(dāng)?shù)莱Ｆ?、義倉斛斗,除元額外,請(qǐng)別置十萬石,以備兇年。’從之?！盵18]卷88地方官員的及時(shí)請(qǐng)求有助于減少中央與地方的信息不對(duì)稱,使中央了解地方的真實(shí)災(zāi)情,有針對(duì)性地開展賑濟(jì)。陸贄請(qǐng)求朝廷遣使賑濟(jì)遭災(zāi)州縣所依據(jù)的信息來源就是地方的申報(bào),其云“鹽鐵轉(zhuǎn)運(yùn)及州縣申報(bào),霖雨為災(zāi),彌月不止,或川瀆泛漲,或溪谷奔流,淹沒田苗,損壞廬舍,又有漂溺不救,轉(zhuǎn)徙乏糧……喪亡流離,數(shù)亦非少”。[21]卷17

三 結(jié)語

救災(zāi)時(shí)效無論在當(dāng)今社會(huì)還是古代社會(huì)都是至關(guān)重要的。與科技發(fā)達(dá)、交通便利的現(xiàn)代社會(huì)相比,古代社會(huì)在這方面的建設(shè)落后的多,但政府通過制度建設(shè)來緩解這種局面造成的困境,對(duì)各種備荒、救荒工作做出盡可能詳細(xì)的規(guī)定,其目的就在于減少災(zāi)害信息傳播過程中的拖沓遲緩現(xiàn)象,把握最佳的救災(zāi)時(shí)機(jī),化解可能出現(xiàn)的被動(dòng)局面,緩解災(zāi)害危機(jī),這些努力在唐前期基本上是成功的,但在安史之亂后,由于政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化,許多規(guī)定成為虛文,唐王朝在風(fēng)雨飄搖中等待著危機(jī)的全面爆發(fā),反映安定的政治環(huán)境對(duì)災(zāi)害救濟(jì)的重要性。

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[25](宋)李 昉.太平廣記[M].北京:中華書局，1961.

(責(zé)任編輯 賈發(fā)義)

MissingtheOpportunityandMissingtheEfficacy:DiscussiononDisaster-relievingTimelinessoftheLocalGovernmentinTangDynasty

LI Jun,HAN Li-min

(CollegeofEconomicsandManagement,ChinaAgriculturalUniversity,Beijing100083,China)

The disaster-relieving timeliness is an important factor affecting the disaster relief work. Taking the T’ang Dynasty as an example, this paper analyzed the constraints which affected its disaster-relieving timeliness, including geographical distance, disaster relief procedure, quality of officials, market control, etc. and believed that in order to ensure the disaster-relieving timeliness, T’ang government carried out strict rules in daily disaster relief activities, which was mainly reflected in daily systematic management including hydraulic project, storage maintenance, agricultural promotion, daily assessment of officials, etc. and emergency management including dispatching reliable envoy to patrol the place, reporting the disasters, etc. It is of great significance to make research on the disaster-relieving timeliness in the ancient societies to the understanding the political history of T’ang Dynasty.

disaster relief;disaster relief procedure;dispatch reliable envoy to patrol the place;assessment of officials;report

2017-05-10

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“歷史時(shí)期氣候變化對(duì)華北地區(qū)糧食生產(chǎn)與價(jià)格波動(dòng)的影響”(13CJL008)

李 軍(1976-),男,山東萊陽人,中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師,主要從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)史、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論與政策研究。

10.13451/j.cnki.shanxi.univ(phil.soc.).2017.06.005

K242

A

1000-5935(2017)06-0026-08