曾曉昀
內(nèi)容摘要:糧食金融化促使糧食由生活基本必需品走向投機商品,從滿足生活需求轉(zhuǎn)向滿足投機需求。糧食金融化之法律應對應當彰顯安全價值,對金融化行為進行類型化,旨在保障糧食權(quán)。其中,設(shè)立“糧食銀行”是糧食金融化的前沿,必須加強政府監(jiān)管、規(guī)范市場主體運行、促進行業(yè)自律;發(fā)展糧食期貨是糧食金融化的核心,必須從市場準入、市場交易、市場退出進行全過程規(guī)制;健全糧食基金是糧食金融化的動力,必須合理使用糧食風險基金、促進商業(yè)性基金規(guī)?;?、建立轉(zhuǎn)基因糧食基金;創(chuàng)新糧食保險是糧食金融化的保障,必須拓展巨災保險、健全糧食流通階段的險種、推進糧食目標價格保險、建立轉(zhuǎn)基因糧食保險。糧食金融化的法律研究有助于推進《糧食法》、《期貨法》的制定,實現(xiàn)國家糧食安全與金融安全的有機統(tǒng)一。
關(guān)鍵詞:糧食法 金融化 “糧食銀行” 糧食期貨 糧食基金 糧食保險
金融化是指經(jīng)濟社會活動中使用金融工具的比重日益增加。經(jīng)濟金融化是市場經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物,是在發(fā)達國家首先產(chǎn)生和發(fā)展起來,并逐漸在發(fā)展中國家得到體現(xiàn)。具體到糧食行業(yè),糧食金融化是指糧食由生活基本必需品走向投機商品,從滿足生活需求轉(zhuǎn)向滿足投機需求。糧食金融化既強調(diào)“糧食”的基礎(chǔ)因素,又突出“金融化”的發(fā)展趨勢。2016年中央一號文件提出,“創(chuàng)設(shè)農(nóng)產(chǎn)品期貨品種,開展農(nóng)產(chǎn)品期權(quán)試點”,“探索建立農(nóng)業(yè)補貼、涉農(nóng)信貸、農(nóng)產(chǎn)品期貨和農(nóng)業(yè)保險聯(lián)動機制”,“穩(wěn)步擴大‘保險+期貨試點”。國家“十三五”規(guī)劃也提出穩(wěn)步擴大“保險+期貨”試點,完善農(nóng)業(yè)保險大災風險分散機制的主張。我國已經(jīng)制定《糧食流通管理條例》、《中央儲備糧管理條例》等糧食法規(guī),亟需制定《糧食法》、《期貨法》,以適應糧食行業(yè)日益復雜的金融化環(huán)境。
國外很早就關(guān)注金融化問題,并從不同角度進行論證。其一,金融化與經(jīng)濟發(fā)展。例如,揭示了金融化的發(fā)展趨勢(經(jīng)濟新世紀的到來);〔1 〕探討金融化與當前經(jīng)濟低迷的關(guān)系,揭示經(jīng)濟金融化的弊端;〔2 〕就商品掛鉤票據(jù)探討金融化的最新趨勢,〔3 〕等等。其二,金融化與公司發(fā)展。例如,探討美國公司金融化帶來的缺陷,并探討相關(guān)法律問題如股票回購、員工股票期權(quán)、勞動合同、人力資源使用、稅收征收等?!? 〕其三,金融化與社會不公。例如,探討金融化、經(jīng)濟機遇和美國民主對收入不平等的影響;〔5 〕探討金融化的原因、不平等結(jié)果和政策依賴,探討金融部門自身的收入再分配、金融部門與非金融部門之間的資源不平等,〔6 〕等等。國外對糧食金融化也有關(guān)注,如在全球糧食安全背景下探討了“整體農(nóng)村金融、道路基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)價值鏈之間”的創(chuàng)新性金融模式。〔7 〕國外現(xiàn)有研究更多聚焦于大宗農(nóng)產(chǎn)品金融化的經(jīng)濟問題,尚未將糧食金融化進行類型化并加以法學探討。我國關(guān)于糧食金融化的研究,集中于經(jīng)濟管理的角度(如建議“建立糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、建立糧食投資和糧食儲備銀行” 〔8 〕),同樣缺乏法學層面的思考。
筆者的研究問題是,從制定《糧食法》出發(fā),對如何妥善解決“糧食銀行”設(shè)立、糧食期貨發(fā)展、糧食基金健全、糧食保險創(chuàng)新等方面存在的法律問題,以維護糧食權(quán)為落腳點和歸屬,實現(xiàn)國家糧食安全與金融安全的有機統(tǒng)一,有效應對糧食金融化的挑戰(zhàn)。
一、糧食金融化之法理探析
(一)嶄新的安全價值
法的價值是法律應對的基本理念、最高指引。其中,法的傳統(tǒng)價值是長期以來得到普遍認可、遵循的價值取向(如自由、公平、正義、秩序、效率等),有著強大的理論價值和實踐意義。在傳統(tǒng)價值的基礎(chǔ)上,有必要引入嶄新的價值形態(tài),不斷充實、發(fā)展法的價值體系?!白畲蟮纳啤笔恰叭藗冎g的和平與善意?!?〔9 〕“公共安全”是“需要保護以防止那些危害其生存的行為方式和行為過程”?!?0 〕安全作為法律價值,體現(xiàn)“主觀性與客觀性”、“社會性與階級性”、“應然性與實然性”三大統(tǒng)一?!?1 〕安全是受保護的穩(wěn)定狀態(tài),具體分為政治安全、經(jīng)濟安全、社會安全、文化安全、生態(tài)安全等。我國已經(jīng)制定一系列“安全法”,與糧食安全密切相關(guān)的《食品安全法》就規(guī)定“食品安全”、“生命安全”的立法宗旨。安全價值是法的底線性價值,不得突破和僭越。安全價值在糧食金融化中起著至關(guān)重要的作用,具體細分為糧食安全與金融安全,均屬于經(jīng)濟安全的范疇。
一方面,糧食安全價值。我國《國家安全法》已經(jīng)明確將糧食安全納入國家安全體系,彰顯總體國家安全觀。《農(nóng)業(yè)法》專章規(guī)定糧食安全,但開篇的立法宗旨過于累贅,卻缺少糧食安全的字眼。糧食金融化要充分利用信貸、期貨、保險、基金等各類金融工具,通過提高農(nóng)民種糧積極性來促進糧食生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展,通過合理配置市場資源來推動糧食流通的市場化改革,通過風險規(guī)避、風險預防來加強糧食應急體系管理,保障國家糧食安全。未來《糧食法》必須把“維護國家糧食安全”的價值倡導明確納入立法宗旨,并在金融化應對措施中加以充分考量。此外,還必須充分考慮糧食安全與金融安全的差異性,努力促進糧食安全與金融安全的有機統(tǒng)一。如果金融安全與糧食安全發(fā)生沖突且不可調(diào)和時,應當堅守糧食安全的基本底線,彰顯“糧安天下定”的總體國家安全觀。
另一方面,金融安全價值。糧食品種因其特有的糧食安全戰(zhàn)略價值(周期性強、需求量大、價格剛性),在國際金融危機之后成為國內(nèi)外金融投機者的首選?!凹Z食銀行”、糧食期貨、糧食基金、糧食保險多為嶄新的金融業(yè)態(tài),首當其沖是金融安全問題。糧食金融化將糧食現(xiàn)貨市場與金融市場密切聯(lián)系,在刺激投資需求的同時,要逐步規(guī)避其他金融市場的風險,實現(xiàn)金融資本的保值增值?,F(xiàn)有的幾部金融基本法對金融安全的價值倡導是不足的,如《商業(yè)銀行法》的立法宗旨中只有“維護金融秩序”的表達,而非“維護金融安全”?!敖鹑谥刃颉迸c“金融安全”是不同的,“金融秩序”強調(diào)外在的、形式上的穩(wěn)定,“金融安全”強調(diào)內(nèi)在的、實質(zhì)上的穩(wěn)定。固化的“金融秩序”可能導致不安全,實現(xiàn)“金融安全”可能要打破現(xiàn)有“金融秩序”。因此,未來的《期貨法》等金融基本法要規(guī)定類似“維護期貨市場安全”的立法宗旨,而非“維護期貨市場秩序”。endprint
(二)金融化行為之類型化
法的價值引導法的制度設(shè)計,法的制度設(shè)計是通過主體行為具體實現(xiàn)的。類型化是法學方法論的基本體現(xiàn),有助于通過“更平坦的道路”,很快“帶到目的地”。〔12 〕有意思的是,崇尚成文法的大陸法系國家反倒關(guān)注類型化的案例比較,即“法律解釋和開放的法律續(xù)造過程中”的制度工具?!?3 〕法律行為類型化的基本方式是“按照法律行為規(guī)則的內(nèi)容對法律行為予以劃分”。〔14 〕金融法的核心指標包括“破產(chǎn)抵銷”、“擔保權(quán)益”、“商業(yè)信托”、“合同的可轉(zhuǎn)讓性”、“資金追查”?!?5 〕糧食生產(chǎn)是“既必需又重要的技藝”,〔16 〕糧食金融化依然秉承這一本質(zhì)特征。糧食金融化的客體主要有“糧食銀行”、糧食期貨、糧食基金、糧食保險?!靶枰焙汀笆侄巍北仨毤右浴皡^(qū)分”和“精煉”。〔17 〕相應地,金融化行為主要有設(shè)立“糧食銀行”、發(fā)展糧食期貨、健全糧食基金、創(chuàng)新糧食保險。法學類型化可以分為“外部體系”(“完整性”、邏輯“封閉性”)和“內(nèi)部體系”(“‘開放及‘不完全”)。〔18 〕亦即,糧食金融化并非封閉的行為類型體系,而是隨著糧食流通體制改革的不斷深化,未來將產(chǎn)生更多的新方式、新行為,是“外部體系”與“內(nèi)部體系”的統(tǒng)一。
具體而言,金融化行為類型化如下:一是設(shè)立“糧食銀行”。設(shè)立“糧食銀行”是糧食金融化的前沿,屬于嶄新形態(tài),具有良好的發(fā)展前景。“糧食銀行”重在鼓勵“設(shè)立”,“設(shè)立”是市場準入問題,要凸顯“糧食銀行”與一般商業(yè)銀行完全不同的特殊性,在全國范圍內(nèi)逐步形成規(guī)模效應,提升各地糧食儲存效益。二是發(fā)展糧食期貨。發(fā)展糧食期貨是糧食金融化的核心,需長期存在并得到充分發(fā)展。糧食期貨重在“發(fā)展”,說明糧食期貨已經(jīng)初具規(guī)模,正在凸顯糧食品種在期貨行業(yè)的基礎(chǔ)性地位,以糧食期貨發(fā)展帶來糧食生產(chǎn)發(fā)展,以促進型立法推進糧食現(xiàn)貨市場與期貨市場的互動。三是健全糧食基金。健全糧食基金是糧食金融化的動力,分為政策性糧食基金與商業(yè)性糧食基金,有助于推動金融化進程。糧食基金重在“健全”,在現(xiàn)有糧食風險基金制度的基礎(chǔ)上,不斷健全融資機制,鼓勵民間資本進入,秉承投資主體地位平等的理念,協(xié)同解決糧食行業(yè)重大風險問題。四是創(chuàng)新糧食保險。創(chuàng)新糧食保險是糧食金融化的保障,要從農(nóng)業(yè)保險中獨立出來成為專門的保險品種,分擔、化解金融化過程中的風險。糧食保險重在“創(chuàng)新”,不能與農(nóng)業(yè)保險等同,在強化巨災保險之外增加糧食流通階段的險種,擴大糧食保險范圍,分擔糧食金融風險,應對日益嚴重的轉(zhuǎn)基因糧食問題。
(三)為糧食權(quán)而奮斗
為權(quán)利而奮斗是法的使命,是“對個人自己和集體的義務”?!?9 〕糧食權(quán)益保護是聯(lián)合國糧農(nóng)組織提出和倡導的基本權(quán)利范疇,在世界各國逐步推廣和實現(xiàn)。聯(lián)合國糧農(nóng)組織《羅馬宣言》(2009)界定“糧食安全”的四大支柱是“可供應量”、“獲取渠道”、“充分利用”、“穩(wěn)定供應”。《國家糧食安全范圍內(nèi)土地、漁業(yè)及森林權(quán)屬負責任治理自愿準則》(2012)承認和保護合法權(quán)屬權(quán)利,即使是“非正式”權(quán)屬體系。從人權(quán)理論出發(fā),“基于那些確定他的成員身份的條件”是“社會共同體的利益所在”。〔20 〕有學者提出,“糧食權(quán)系達到糧食安全狀態(tài)之法律上主張”,“在任何時間,具有實質(zhì)且經(jīng)濟之管道,獲得適當之糧食或為購買此之方式”?!?1 〕筆者認為,糧食權(quán)維護糧食行業(yè)公共利益,以糧食供給充足、糧食質(zhì)量安全、糧食價格合理為權(quán)利內(nèi)容?!安徽J真地對待權(quán)利”,就“不能夠認真地對待法律”?!?2 〕糧食金融化之法律應對,應當以保障糧食權(quán)為落腳點和歸屬,維護好糧食生產(chǎn)經(jīng)營者在糧食供給、糧食質(zhì)量、糧食價格三個方面的合法權(quán)益。與糧食金融化相關(guān)的概念叫糧食期權(quán),即買方可以選擇在未來一段時間內(nèi)或特定日期行使買入或賣出糧食標的物的權(quán)利。糧食期權(quán)與期貨對應,是糧食權(quán)在金融市場的延伸和拓展。
我國有必要在《糧食法》中對糧食權(quán)加以明確規(guī)定和具體保護。一是糧食供給充足。例如,“糧食銀行”有助于提升糧食存儲效益,可以通過調(diào)劑、輪換糧食品種、糧食數(shù)量來影響糧食現(xiàn)貨市場供應;糧食期貨市場可以預測糧食供需情況,引導糧食生產(chǎn)發(fā)展;糧食基金可以解決糧食行業(yè)整體發(fā)展問題,對糧食供給保障有重大益處;糧食保險重在防范糧食生產(chǎn)、糧食流通中的重大風險,應對自然災害和突發(fā)性危機,等等。二是糧食質(zhì)量安全。例如,“糧食銀行”通過完善的儲備機制和及時出換糧食來保障糧食質(zhì)量安全;糧食期貨市場可以引導糧農(nóng)種植優(yōu)質(zhì)糧食品種,提升糧食質(zhì)量;糧食基金可以重點投資提升糧食流通全過程設(shè)施配置,預防和應對轉(zhuǎn)基因糧食危機;糧食保險可以應對糧食質(zhì)量危機、轉(zhuǎn)基因糧食危機,等等。三是糧食價格合理。例如,“糧食銀行”可以調(diào)節(jié)自身的糧食收購價格、銷售價格,間接影響糧食現(xiàn)貨市場價格;糧食期貨市場可以引導現(xiàn)貨市場價格,實現(xiàn)“兩個市場”的糧食價格對接;糧食基金可以解決谷賤傷農(nóng)問題,防范和化解糧價暴漲、糧價劇烈波動等緊急情況;糧食保險可以設(shè)置糧價“安全閥”,穩(wěn)定糧食現(xiàn)貨價格,保障糧食價格合理,等等。
在糧食金融化過程中,保障糧食權(quán)涉及政府管理部門、糧食生產(chǎn)經(jīng)營者、相關(guān)行業(yè)協(xié)會等多方主體。其一,糧食行政管理部門。我國糧食行政管理部門要改變單一的監(jiān)管思維,借制定《糧食法》之機推進全面依法治糧,加強對糧食金融化的宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務,成為糧食行業(yè)獨立的、全面的監(jiān)管主體。其二,金融監(jiān)管部門。2010年,美國立法授權(quán)消費者保護局“對消費者金融產(chǎn)品或服務的供應與提供進行監(jiān)管”?!?3 〕我國“一行三會”(央行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會)要形成金融監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作機制,正確引導糧食生產(chǎn)經(jīng)營者進入金融市場,加強糧食金融市場監(jiān)管。其三,糧食生產(chǎn)經(jīng)營者。糧食生產(chǎn)經(jīng)營者在糧食金融化過程中要維護自身合法的金融權(quán)益,共同維護公平合理的糧食市場秩序、金融市場秩序。金融組織(如“糧食銀行”、糧食期貨公司、糧食基金組織、糧食保險公司)要與糧食生產(chǎn)經(jīng)營者建立公平交易關(guān)系,不得欺詐糧食生產(chǎn)經(jīng)營者。其四,相關(guān)行業(yè)協(xié)會。國內(nèi)現(xiàn)有的糧食類行業(yè)協(xié)會、金融類行業(yè)協(xié)會要密切合作,不斷創(chuàng)建新的行業(yè)協(xié)會(如“糧食銀行”行業(yè)協(xié)會),加強對糧食金融化的行業(yè)自律、行業(yè)協(xié)調(diào)、行業(yè)合作,共同應對糧食金融化的挑戰(zhàn)。endprint
二、中國應對糧食金融化之制度考察
(一)國內(nèi)應對糧食金融化的立法分析
首先,我國關(guān)于糧食金融化的基本法規(guī)定欠缺。我國《農(nóng)業(yè)法》是目前關(guān)于糧食金融化問題的基本法律規(guī)定,如“金融支持”(第37條)、“建立糧食風險基金”(第35條)、“建立和完善農(nóng)業(yè)保險制度”(第46條)等。《證券投資基金法》等適用于商業(yè)性糧食基金的具體運作。我國亟需出臺《糧食法》,規(guī)定糧食金融化問題,分別對“糧食銀行”、糧食期貨、糧食基金、糧食保險作出相應的規(guī)制。此外,我國還有必要制定《期貨法》,適用于糧食期貨交易監(jiān)管。
其次,行政法規(guī)層面對糧食金融化問題有所涉及,但尚未具體展開。目前,我國關(guān)于糧食金融化的行政法規(guī),散見于《糧食流通管理條例》、《中央儲備糧管理條例》、《期貨交易管理條例》、《農(nóng)業(yè)保險條例》等規(guī)定中。具體包括:其一,“糧食銀行”。例如,《中央儲備糧管理條例》為商業(yè)化的“糧食銀行”設(shè)立提供制度參考?!都Z食流通管理條例》第15條規(guī)定了糧食倉儲設(shè)施問題,客觀上推動了“糧食銀行”的設(shè)立。其二,糧食期貨。例如,《期貨交易管理條例》第82條界定“商品期貨合約”包括以農(nóng)產(chǎn)品為標的物的期貨合約。其三,糧食基金。例如,《糧食流通管理條例》規(guī)定了“建立健全糧食風險基金制度”(第27條)。其四,糧食保險。例如,《農(nóng)業(yè)保險條例》第2條界定“農(nóng)業(yè)保險”涵括種植業(yè),即包括糧食生產(chǎn)。
再次,部門規(guī)章層面的相關(guān)規(guī)定龐雜,難以形成合力。這里的部門規(guī)章還要作廣義理解,囊括各類“管理辦法”。具體包括:其一,“糧食銀行”。例如,糧油倉儲管理制度(如國家發(fā)改委《糧油倉儲管理辦法》(2009))和農(nóng)戶科學儲糧機制(如國家糧食局《農(nóng)戶科學儲糧專項管理辦法(暫行)》(2009)),客觀上推動了“糧食銀行”的設(shè)立。其二,糧食期貨。例如,中國證監(jiān)會《期貨交易所管理辦法》(2007)、《期貨公司監(jiān)督管理辦法》(2014)分別規(guī)定了期貨交易所、期貨公司的管理問題。其三,糧食基金。例如,國務院批轉(zhuǎn)財政部等部門《糧食風險基金管理暫行辦法》(1993),明確建立糧食風險基金。財政部等《糧食風險基金實施意見》(1994)規(guī)定了中央糧食風險基金(“中央財政預算安排”)和地方糧食風險基金(“中央補助和地方財政預算安排”)。隨后,財政部、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行制定《省級糧食風險基金專戶管理辦法》(1996)、《糧食風險基金專戶管理辦法》(1998)等法律文件,對糧食風險基金專戶作了詳細規(guī)定。此外,財政部《國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金項目管理辦法》(2008)適用于國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金貸款項目的申報、審批、實施和監(jiān)管。其四,糧食保險。例如,財政部《農(nóng)業(yè)保險大災風險準備金管理辦法》(2013)、《農(nóng)業(yè)保險大災風險準備金會計處理規(guī)定》(2014)規(guī)定了農(nóng)業(yè)保險大災風險準備金制度。中國保監(jiān)會《農(nóng)業(yè)保險承保理賠管理暫行辦法》(2015)規(guī)定了農(nóng)業(yè)保險承保理賠管理問題。
第四,地方立法層面對糧食金融化問題作了初步探索。其一,“糧食銀行”。目前,各地政府紛紛制定地方儲備糧制度,如《遼寧省地方儲備糧管理辦法》(2016)。其二,糧食期貨。在國務院《期貨交易管理條例》出臺之后,我國各地期貨業(yè)發(fā)展更多依賴政策性的指導意見(如2015年內(nèi)蒙古推動期貨市場發(fā)展的指導意見),缺乏地方立法。其三,糧食基金。例如,《廣東省糧食安全保障條例》(2014)第29條、《貴州省糧食安全保障條例》(2011)第32條均規(guī)定縣級以上地方人民政府要制定本級政府糧食風險基金管理辦法。《廣東省省級糧食風險基金管理辦法》(1995)、《廣州市糧食風險基金管理實施辦法》(1995)分別規(guī)定了廣東省、廣州市的糧食風險基金管理問題。其四,糧食保險。目前的糧食保險地方立法,也融入在農(nóng)業(yè)保險立法當中,如上海市農(nóng)委等《上海市農(nóng)業(yè)保險大災(巨災)風險分散機制暫行辦法》(2014)、《浙江省實施〈農(nóng)業(yè)保險條例〉辦法》(2015)等。
(二)國際社會應對糧食金融化的制度借鑒
目前,國際社會應對糧食金融化主要通過國際糧食組織與國際金融組織展開。聯(lián)合國糧農(nóng)組織是國際糧食組織的中堅力量。我國與聯(lián)合國糧農(nóng)組織一直保持良好的合作,雙方簽署了《國家規(guī)劃框架(2012-2015)》。聯(lián)合國糧農(nóng)組織《世界糧食安全羅馬宣言》(1996)已經(jīng)觸及糧食金融化的應對問題,如公共與私人投資的最佳分配、國際糧食貿(mào)易系統(tǒng)的市場化推進、糧食危機緊急應對的金融效能?!妒澜缂Z食安全首腦會議宣言》(2009)創(chuàng)造性地強調(diào)對私營部門、私營慈善基金投資糧食系統(tǒng)進行國家立法?!稜I養(yǎng)問題羅馬宣言》(2014)提出“糧食不應作為施加政治或經(jīng)濟壓力的一種工具”,對應的《行動框架》建議22則“將營養(yǎng)目標納入社會保護計劃和人道主義援助安全網(wǎng)計劃”,涵括了糧食基金、糧食保險。聯(lián)合國糧農(nóng)組織《米蘭城市糧食政策公約》(2015)強調(diào)糧食生產(chǎn)與城市糧食需求之間的金融關(guān)聯(lián)性,構(gòu)建公平、可持續(xù)的城市糧食系統(tǒng)。《2016—2017年工作計劃和預算》包括五大戰(zhàn)略目標,其中消除糧食不安全、改善糧食生產(chǎn)服務、建設(shè)包容性糧食系統(tǒng)、增強生計均不同程度涉及糧食金融化問題。2016年世界糧食日強調(diào),“氣候在變化,糧食和農(nóng)業(yè)也在變化”。糧食金融化必須朝著應對氣候變化的方向前進,具體路徑是倡導綠色金融、低碳金融。
聯(lián)合國世界糧食計劃署是聯(lián)合國與聯(lián)合國糧農(nóng)組織合辦的多邊援助機構(gòu),每年援助70多個國家近1億人口。世界糧食計劃署逐步改變直接發(fā)放糧食的“治標”措施,改為發(fā)放食品抵用券、食品換資產(chǎn)等金融化措施,構(gòu)建危機應對的“安全網(wǎng)”計劃。世界糧食計劃署的五項目標是緊急保障生計、減災投資、重建家園、減少營養(yǎng)不良、提升控制饑餓能力,四類行動是應急行動、重建行動、發(fā)展行動、特別行動,涵括了糧食基金、糧食保險的內(nèi)容。中國與世界糧食計劃署簽訂了《關(guān)于世界糧食計劃署提供援助的基本協(xié)定》(1980),明晰申請援助與同意援助的程序,不斷完善緊急救濟行動,規(guī)定各類便利、特權(quán)和豁免,健全糧食援助的爭端解決程序。中國與世界糧食計劃署的合作機制應當包括“引進來”機制與“走出去”機制?!耙M來”要通過金融途徑重點解決營養(yǎng)不良問題,加強抗擊饑荒的金融合作立法;“走出去”要在糧食援助(如2016年向埃塞俄比亞和索馬里提供糧食援助)的基礎(chǔ)上加強各國“糧食銀行”建設(shè),形成全球性的“糧食銀行”保障體系。endprint
國際糧食組織要逐步關(guān)注糧食領(lǐng)域的金融問題,而國際金融組織也要逐步關(guān)注金融領(lǐng)域的糧食問題。例如,世界銀行、國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金、全球環(huán)境基金等國際金融組織致力于加強與中國的糧食安全合作。其一,世界銀行。中國與世界銀行簽訂了一系列貸款協(xié)定,其中《糧食流通和市場項目》(1993)規(guī)定了貸款、項目的執(zhí)行、銀行的補救措施、生效、終止、借款人的代表等內(nèi)容。其二,國際貨幣基金組織。2016年,國際貨幣基金組織在與中國“第四條款”雙邊磋商中,強調(diào)保護環(huán)境和減輕貧困,對“三農(nóng)”問題有明確指引。其三,國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金。1981年,中國與國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金會簽訂貸款協(xié)定,明確貸款的使用、賬戶提款、項目執(zhí)行、監(jiān)測評價、生效、終止等事項。隨后,我國財政部又制定相應的財務管理、會計核算、項目管理等部門規(guī)章。其四,全球環(huán)境基金。制定全球環(huán)境基金履行規(guī)劃,支持履行環(huán)境保護職能,提供金融服務保障,促進糧食生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展。總之,國際金融組織與中國在宏觀層面的合作服務于國家“三農(nóng)”發(fā)展戰(zhàn)略,在微觀層面的合作則涉及具體金融項目,未來要進一步通過簽訂條約、協(xié)定等法定形式加強交流合作。
(三)評析
綜上所述,我國應對糧食金融化的立法正在逐步完善,初步建立起以《農(nóng)業(yè)法》為基礎(chǔ),《糧食流通管理條例》、《中央儲備糧管理條例》為核心的應對體系。目前存在的主要問題是:其一,缺乏糧食基本法。糧食金融化將對糧食行業(yè)產(chǎn)生深遠影響,必須有對應的《糧食法》加以規(guī)制。糧食基本法的缺乏,也導致糧食權(quán)難以明確法定。其二,相關(guān)立法缺乏對糧食金融化的類型化。例如,我國現(xiàn)有立法至今沒有關(guān)于糧食金融化的直接規(guī)定,更缺乏對金融化類型的具體劃分。其三,存在立法空白。例如,我國現(xiàn)有立法對“糧食銀行”缺乏回應,僅是一些通知、意見,有必要制定《糧食銀行管理條例》。其四,制度設(shè)計缺乏針對性。有學者建議,“我國實定法對農(nóng)地金融化的限制應當去除?!?〔24 〕現(xiàn)有關(guān)于糧食期貨、糧食基金、糧食保險的立法較多,但都缺乏從應對糧食金融化的高度進行制度設(shè)計,難以實現(xiàn)糧食安全與金融安全的有機統(tǒng)一。其五,國際合作交流不足。目前,我國參與國際糧食金融領(lǐng)域的制度建設(shè)還遠遠不夠,難以在聯(lián)合國糧農(nóng)組織中發(fā)揮第一人口大國應有的制度性話語權(quán)。
應對糧食金融化,可以通過政府經(jīng)濟管理、金融技術(shù)革新、國家政策支持、法律保障等多種手段。其中,法律保障具有強制性、穩(wěn)定性、普適性等諸多優(yōu)點,將成為應對糧食金融化的基本手段。我國必須盡快制定《糧食法》、《期貨法》等基本法律,不斷推進糧食流通體制改革、金融體制改革。糧食金融化體現(xiàn)為“糧食銀行”、糧食期貨、糧食基金、糧食保險,必須對這四種金融形態(tài)進行正確的定位(即前沿、核心、動力、保障),比較分析現(xiàn)有的糧食金融立法,有針對性地進行創(chuàng)新性的制度設(shè)計,維護和促進糧食權(quán)的實現(xiàn)。目前,關(guān)于《糧食法》對金融化的回應,可有兩種方式:一者,金融化問題非常重要,《糧食法》應專章規(guī)定金融化問題,并在其他章節(jié)加以延伸、完善;二者,由于糧食金融化涉及問題眾多,《糧食法》無法在專章中囊括相關(guān)內(nèi)容,更好的辦法是不專列一章,而是在各個章節(jié)中加以體現(xiàn)。筆者認為,《糧食法》有必要單列一章規(guī)定糧食金融化問題,尤其要納入國際金融合作的內(nèi)容。除現(xiàn)有四種金融形態(tài)之外,還必須規(guī)定兜底條款,以應對金融化未來的新形態(tài)。這將成為糧食立法的一大亮點,也是金融立法的特色創(chuàng)新。
三、金融化前沿:設(shè)立“糧食銀行”之法律應對
“糧食銀行”是將糧食作為存儲品種,解決糧食儲備難、方便糧食融通而建立起來的市場化組織。根據(jù)我國《商業(yè)銀行法》的規(guī)定,企業(yè)名稱不能隨意使用“銀行”字樣,在表述“糧食銀行”時有必要加雙引號。有學者認為,“糧食銀行是糧食企業(yè)圍繞糧食這一標的物而展開的金融創(chuàng)新。” 〔25 〕“糧食銀行”借用銀行存貸原理,具有保值增值、風險規(guī)避、存取自由、產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展等優(yōu)點,在實踐中剛剛起步,需要立法加以積極回應,是糧食金融化的前沿。目前,我國缺乏對“糧食銀行”的基本法律規(guī)定,更多散見于各類規(guī)范性文件,如天津濱海高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)金融辦下發(fā)《“糧食銀行”等名義涉嫌非法集資風險的通知》(2014)。我國是世界上第一人口大國,糧食安全形勢非常嚴峻,僅僅依靠國家糧食儲備是遠遠不夠的。必須充分發(fā)展商業(yè)性糧食儲備,創(chuàng)新糧食運營模式,將“糧食銀行”打造成中國特色糧食安全保障的典范。未來《糧食法》有必要對“糧食銀行”作出明確規(guī)定,同時另行制定《糧食銀行管理條例》,納入中國特色的制度設(shè)計。
首先,加強政府監(jiān)管。一是立體化監(jiān)管體制。目前我國各地的“糧食銀行”魚龍混雜,缺乏直接的立法規(guī)制,也缺乏糧食主管部門的有效監(jiān)管,屬于政府監(jiān)管的“灰色地帶”。有學者建議,“成立省級糧食銀行監(jiān)督委員會,并在該委員會下依次成立市(縣)糧食銀行監(jiān)督委員會”。〔26 〕《糧食法》要賦予國家糧食局充分的監(jiān)管職權(quán),使國家糧食局成為獨立的糧食行政管理機構(gòu),下設(shè)專門的“糧食銀行”監(jiān)管司。建立從中央到地方的立體化的“糧食銀行”監(jiān)管體制,由國家糧食局“糧食銀行”監(jiān)管司及相應的地方“糧食銀行”監(jiān)管部門按地域、級別進行審慎監(jiān)管。二是完善的審慎監(jiān)管機制。借鑒商業(yè)銀行審慎監(jiān)管機制,具體的審慎監(jiān)管制度包括糧食倉儲率、糧食質(zhì)量等級、風險管理、內(nèi)部控制、損失準備金、風險集中、關(guān)聯(lián)交易等。三是嚴懲非法集資行為?!凹Z食銀行”尚未被大眾熟知,可能為不法分子所利用,變成非法集資的工具。要加強對“糧食銀行”籌資排查,審慎監(jiān)控“糧食銀行”盈利模式,完善相應的預警機制和緊急應對機制,對利用“糧食銀行”的名義進行非法集資行為要加重處罰。
其次,規(guī)范市場主體運行。一是設(shè)立多層次的“糧食銀行”體系。有學者建議,“把提高國家糧食的宏觀調(diào)控能力和戰(zhàn)略性儲備功能與扶持和發(fā)展‘糧食銀行結(jié)合起來”?!?7 〕我國要設(shè)立中央“糧食銀行”,下設(shè)地方性分行、支行、營業(yè)部等。各地可參照設(shè)立多種形式的地方“糧食銀行”,制定具體的內(nèi)部運行機制。在條件成熟時,應當與國際“糧食銀行”市場體系對接,使“糧食銀行”走向國際化。二是健全質(zhì)量標準體系。有學者建議,“由中央糧食銀行和糧食銀行監(jiān)管部門統(tǒng)一制定各層級糧食銀行的準入標準”?!?8 〕當務之急是采用統(tǒng)一的“糧食銀行”質(zhì)量標準體系,涵括原糧及制成品、檢測方法、管理規(guī)范、糧食儲備、包裝方法、機械與儀器、標準樣品等。例如,糧食儲藏標準包括熏蒸裝備、儲存品質(zhì)判定規(guī)則、散糧汽車卸車裝置、化學品發(fā)生器、熏蒸劑使用準則、防護劑使用準則等。三是完善“全過程”質(zhì)監(jiān)機制。根據(jù)糧食質(zhì)量標準制定“全過程”質(zhì)監(jiān)機制,如完善出入庫質(zhì)監(jiān)報告、出入庫質(zhì)監(jiān)檔案、庫存糧油貨位卡、定時安全評估、應急預案等制度。健全存糧證記錄的形式、內(nèi)容、存底年限,完善糧食配送協(xié)議、代儲(租賃)合同的權(quán)利義務規(guī)定、違約責任規(guī)定,設(shè)定糧食庫存底線及違規(guī)的責任追究,規(guī)定保證金制度并加以落實。endprint
第三,促進行業(yè)自律。由于“糧食銀行”處于發(fā)展初期,現(xiàn)有的糧食行業(yè)協(xié)會缺乏對應的管理職能,難以實現(xiàn)行業(yè)自律、社會化服務和產(chǎn)業(yè)鏈延伸。我國要專門建立“糧食銀行”行業(yè)協(xié)會,業(yè)務范圍包括:一是行業(yè)管理。例如,對“糧食銀行”發(fā)展的方針政策提出建議。二是行業(yè)指導。例如,總結(jié)現(xiàn)有“糧食銀行”的先進經(jīng)驗,指導幫助各地設(shè)立“糧食銀行”。三是行業(yè)維權(quán)。例如,向糧食行政管理機構(gòu)反映意見建議,維護各地“糧食銀行”的合法權(quán)益。四是行業(yè)監(jiān)督。例如,制定行業(yè)標準,督促各地“糧食銀行”遵守法律法規(guī),提升“糧食銀行”守法意識。五是行業(yè)交流。例如,舉辦全國性或區(qū)域性的“糧食銀行”技術(shù)規(guī)范交流會,加強與國外“糧食銀行”類似組織的交流。六是行業(yè)協(xié)調(diào)。例如,協(xié)調(diào)解決各地、各級“糧食銀行”之間的經(jīng)濟糾紛。與此同時,“糧食銀行”自愿加入成為會員,享有進出會自由權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)、活動參加權(quán)、服務獲取優(yōu)先權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。健全溝通協(xié)作機制,與現(xiàn)有的糧食行業(yè)協(xié)會(如“中國糧食行業(yè)協(xié)會”)加強合作,為社會化服務和產(chǎn)業(yè)鏈延伸提供行業(yè)指導、行業(yè)監(jiān)督。
四、金融化核心:發(fā)展糧食期貨之法律應對
糧食期貨是指在將來某一特定的時間和地點交割一定數(shù)量糧食的標準化合約。糧食期貨是典型的期貨交易類型,也是糧食金融化的典型體現(xiàn)。糧食期貨充分利用糧食需求量大、周期性強、價格權(quán)重大、收益穩(wěn)定、國計民生戰(zhàn)略等特征,能夠最大限度地連接糧食現(xiàn)貨市場與金融資本市場,真正體現(xiàn)糧食的資本價值,成為糧食金融化的核心。鄭州商品交易所的交易品種有強麥、普麥、早秈稻、粳稻、晚秈稻,大連商品交易所的交易品種有玉米、玉米淀粉。目前,糧食期貨適用《期貨交易管理條例》的規(guī)定,亟需提升到《期貨法》加以規(guī)范,并在未來《糧食法》中納入規(guī)范發(fā)展糧食期貨的倡導性規(guī)定。亦即,《糧食法》對糧食期貨的規(guī)定是概括性的,而《期貨法》則是糧食期貨發(fā)展的基本立法保障。
首先,市場準入。一是糧農(nóng)主體準入。糧農(nóng)處于糧食“全過程”產(chǎn)業(yè)鏈的起點,是保障國家糧食安全的基礎(chǔ)主體。因為認知所限,糧農(nóng)未能充分利用糧食期貨市場進行風險規(guī)避、套期保值,甚為可惜。國家正在發(fā)展新一代糧農(nóng),制定了一系列的教育培訓機制。從糧食期貨的特殊屬性出發(fā),應當鼓勵糧農(nóng)進入糧食期貨市場,簡化審批程序,加強準入引導。二是糧食品種準入。目前,我國糧食期貨市場交易品種過于單一,僅限于大米、小麥、玉米。有學者建議,“在注冊制下,期貨交易所下設(shè)產(chǎn)品上市委員會”,“以市場為導向上市新品種”。〔29 〕應當鼓勵糧食新品種入市,如各類雜糧(尤其是馬鈴薯)。將新品種上市的權(quán)力賦予期貨交易所,讓糧食新品種從審批制走向核準制,最終實現(xiàn)注冊制。
其次,市場交易。一是加強對糧農(nóng)客戶進行期貨交易的保護。美國《期貨交易法》(CEA)第3條“立法目的”規(guī)定,“保護所有的市場參與者免受欺詐或其他濫用銷售行為或不當利用客戶資產(chǎn)行為”?!?0 〕美國學者從美國《期貨交易法》第22節(jié)探討對期貨投資者的保護?!?1 〕由于糧農(nóng)的知識局限,在進入糧食期貨市場后,容易被期貨公司等欺詐,金融權(quán)益容易受到損害,現(xiàn)有立法又缺乏對糧農(nóng)客戶的特殊保障。未來要建立糧農(nóng)客戶金融知識教育機制,提高風險防范意識。有學者探討了美國《期貨交易法》中“真實損失”的寬泛理解?!?2 〕明晰糧農(nóng)客戶的合法金融權(quán)益,正確界定糧食期貨公司欺詐糧農(nóng)客戶行為的構(gòu)成要件(如責任主體、侵權(quán)行為、損害后果、因果關(guān)系)。二是制定糧食期貨的特殊交易制度。有學者探討了美國華爾街金融改革法案頒布后《期貨交易法》的套期保值問題?!?3 〕糧食期貨對應的糧食現(xiàn)貨市場季節(jié)性強、依賴自然因素,要針對糧食品種特征規(guī)范糧食期貨合約的訂立、實施及違約救濟機制,完善糧食期貨的保證金、交割、平倉、持倉、漲跌停板、結(jié)算等相關(guān)制度。三是科技風險防范。有學者論證了“第二次機器時代”高科技在期貨市場中的中介地位及其立法規(guī)制?!?4 〕糧食期貨交易要考慮糧食品種交易過程中的特殊科技風險,預防不法分子借自然災害、糧食質(zhì)量事故、糧價暴漲等場外因素趁機攻擊信息科技系統(tǒng)。必須制定糧食期貨科技風險管理技術(shù)標準、操作規(guī)程,建立風險計量評估與系統(tǒng)性能監(jiān)測機制,健全信息開放、訪問限制、傳輸加密、交易日志、終端維護、事故處置等相關(guān)制度。
第三,市場退出。一是糧農(nóng)退出市場。糧農(nóng)退出糧食期貨市場往往是因為自身權(quán)益受損又缺乏維權(quán)手段。未來要規(guī)范糧農(nóng)退出期貨市場的條件、程序,建立健全相應的權(quán)益救濟機制。二是糧食期貨公司退出市場。美國學者表達對期貨市場衰落的擔憂?!?5 〕破產(chǎn)引起的不確定性是因為“金融市場和機構(gòu)傾向于非常依賴健全的法律和法院體系”。〔36 〕目前,對糧食期貨公司的退出缺乏綜合評價體系。建立糧食期貨公司誠信評價體系(如誠信檔案和黑名單制度)和社會責任評價體系,規(guī)范糧食期貨公司退出期貨市場的條件、程序。三是糧食期貨從業(yè)人員退出市場。目前,我國對糧食期貨從業(yè)人員缺乏嚴格的責任懲治機制,難以遏制欺詐糧農(nóng)客戶行為的發(fā)生。未來對嚴重侵犯糧農(nóng)客戶權(quán)益的期貨從業(yè)人員要規(guī)定嚴格的懲治措施,包括終身從業(yè)禁止。四是糧食品種退出。各類糧食品種進入糧食市場之后,并非一成不變。實踐中證明不適宜進行期貨交易,或者對國家糧食安全構(gòu)成威脅的,可以制定退出機制,貫徹有進有出的理念。
五、金融化動力:健全糧食基金之法律應對
糧食基金是指用于促進糧食生產(chǎn)、維護糧食流通秩序、應對糧食市場突發(fā)事件的專項資金。糧食基金作為投資進入糧食市場,猶如注入新鮮血液,成為糧食金融化的動力,極大推動了糧食流通市場化改革。20世紀90年代開始,我國建立糧食風險基金制度,并不斷發(fā)展完善?!都Z食流通管理條例》第27條規(guī)定,糧食風險基金用于種糧農(nóng)民直接補貼、支持糧食儲備、穩(wěn)定糧食市場等。糧食風險基金屬于政府財政性基金,社會各界紛紛建議設(shè)立多種類型的商業(yè)性糧食基金,如糧食產(chǎn)業(yè)投資基金、糧食產(chǎn)銷合作基金、糧食期貨基金等。未來《糧食法》要對各類糧食基金作出原則性規(guī)定,凸顯糧食風險基金的特殊調(diào)控地位。endprint
首先,合理使用糧食風險基金。糧食風險基金制度由來已久,1993年起即在全國普遍建立。我國專門制定糧食風險基金財政管理、財務管理的相關(guān)部門規(guī)章,糧食地方立法也紛紛規(guī)定糧食風險基金的多元用途。目前,糧食風險基金與糧食直接補貼、最低收購價等尚未很好對接,相關(guān)使用難以實現(xiàn)“風險”預防作用,還容易成為腐敗溫床。有學者建議設(shè)立國家農(nóng)業(yè)巨災風險基金,資金來源就包括國家糧食風險基金?!?7 〕未來需要對糧食風險基金重新定位,明確其基本功能。亦即,《糧食法》應當將糧食危機應對納入糧食風險基金的適用范圍,將糧食直接補貼、最低收購價、糧食風險基金、安全網(wǎng)計劃、目標價格保險等統(tǒng)一納入糧食價格支持體系的范疇。糧食風險基金的配置分為中央與地方兩個層面,與財政體制改革是密切相連的。本質(zhì)上講,糧食風險基金立法是財政法、金融法、糧食法的有機統(tǒng)一。
其次,商業(yè)性基金的規(guī)模化。從經(jīng)濟社會發(fā)展進程來看,商業(yè)化、市場化與金融化是同一趨勢的。長期以來,我國糧食行業(yè)為國有企業(yè)、國有資本壟斷,中小糧食企業(yè)難以形成規(guī)模效應。近期,我國出臺完善產(chǎn)權(quán)保護制度的政策文件,提出平等保護產(chǎn)權(quán)的制度主張,預示了民間資本發(fā)展春天的到來。目前,我國糧食行業(yè)的商業(yè)性基金過少,沒有充分利用民間資本加以投資,對民間資本的監(jiān)管也非常嚴格。未來要制定民間資本設(shè)立糧食基金的激勵機制,如降低門檻、簡化程序、減輕責任。借鑒中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的成功經(jīng)驗,拓寬商業(yè)性基金投入糧食產(chǎn)業(yè)的范圍,重點拓展糧食生產(chǎn)、糧食儲備領(lǐng)域。明晰民間資本與國際資本的區(qū)別,充分利用國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金、亞太糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、全球環(huán)境基金等資金平臺,加強與國際糧食基金的溝通協(xié)作,建立健全國際糧食基金合作機制。
第三,建立轉(zhuǎn)基因糧食基金。與一般的轉(zhuǎn)基因食品相比,轉(zhuǎn)基因糧食的風險形勢更為嚴峻,尤其影響國家耕地安全和整體糧食安全。例如:大面積種植會造成轉(zhuǎn)基因花粉傳播,引發(fā)區(qū)域性轉(zhuǎn)基因污染;大面積種植需要相應的農(nóng)藥、化肥,嚴重影響耕地質(zhì)量;造成對轉(zhuǎn)基因種子的依賴,可能出現(xiàn)“斷種”,無“種”可種;普遍推廣食用會嚴重影響國民身體素質(zhì),甚至影響整個民族的人口素質(zhì)和發(fā)展前途,等等。目前,我國對轉(zhuǎn)基因糧食的商業(yè)化生產(chǎn)、流通、進出口缺乏明確的態(tài)度。近期曝光的美國進口我國的玉米存在轉(zhuǎn)基因問題,則進一步要求我國設(shè)立轉(zhuǎn)基因糧食基金,用于轉(zhuǎn)基因糧食的風險預警、當期應對和后期處理。除了《糧食法》對轉(zhuǎn)基因糧食問題要有明確的禁止性態(tài)度以外,我國還要出臺轉(zhuǎn)基因安全基本法,明確規(guī)定設(shè)立轉(zhuǎn)基因糧食基金,從國家安全和民族發(fā)展的高度加以認識和把握。
六、金融化保障:創(chuàng)新糧食保險之法律應對
狹義的糧食保險局限于糧食生產(chǎn)領(lǐng)域。根據(jù)《農(nóng)業(yè)保險條例》的規(guī)定,農(nóng)業(yè)保險適用于糧農(nóng)在糧食生產(chǎn)過程中遭受約定的自然災害、意外事故、疫病、疾病等保險事故。廣義的糧食保險則是糧食全過程產(chǎn)業(yè)鏈的諸多保險品種,尤其要開拓糧食流通、糧食消費階段的險種。糧食保險可以分擔、化解各類糧食風險,對于糧食行業(yè)的廣大糧農(nóng)和中小規(guī)模的糧食經(jīng)營者有至關(guān)重要的意義,有利于逐步形成更高層次的社會保障體系。我國提出建立農(nóng)業(yè)補貼、涉農(nóng)信貸、農(nóng)產(chǎn)品期貨和農(nóng)業(yè)保險聯(lián)動機制,穩(wěn)步擴大“保險+期貨”試點的政策主張。這一政策主張,重點就是提升、強化保險在糧食金融化中的保障作用。未來《糧食法》要在大力發(fā)展巨災保險的基礎(chǔ)上,建立健全糧食目標價格保險、轉(zhuǎn)基因安全保險。
第一,拓展巨災保險制度。目前,我國巨災保險過度依賴國家政策性資金,實施成本高,市場化程度低,推廣不易,政策效果差。有學者提出,“建立統(tǒng)一的多層次、以商業(yè)運作為主、由政府支持并以人為本的巨災保險制度”?!?8 〕未來要逐步健全糧食生產(chǎn)巨災保險體系,讓巨災保險發(fā)揮應有的制度價值。一是以國家政策性資金為先導。對稻谷巨災保險尤其是糧食生產(chǎn)區(qū)的巨災保險要給予傾斜性政策支持,條件成熟時設(shè)立政府巨災保險基金。二是以商業(yè)化運作為主。遵循保險市場化改革規(guī)律,積極鼓勵商業(yè)性保險資本進入巨災保險市場,制定商業(yè)化的契約機制,建立健全糧食補貼、糧食信貸、糧食期貨與糧食保險的商業(yè)化聯(lián)動機制。三是以社會捐助為補充。倡導社會責任理念,鼓勵社會各界尤其是各類基金組織捐助巨災保險領(lǐng)域,構(gòu)筑互助互利的資金池平臺。
第二,健全糧食流通階段的險種。目前,我國不重視糧食流通領(lǐng)域的保險,相關(guān)保險品種不足,缺乏針對性,難以推動糧食流通全面市場化改革。未來可以建立健全糧食企業(yè)財產(chǎn)保險、糧食工程險、糧食運輸保險、糧食產(chǎn)品責任保險等糧食流通保險體系,貫穿于糧食收購、運輸、儲備、銷售、進出口等全過程。其中,糧食企業(yè)財產(chǎn)保險是對因火災、自然災害、意外事故等引起的糧食損失及其關(guān)聯(lián)費用的賠償。糧食工程險是以糧食流通工程項目為標的的險種。糧食運輸保險是以運輸中的糧食產(chǎn)品為標的,主要是陸上運輸保險和海上運輸保險。糧食產(chǎn)品責任保險是指因糧食質(zhì)量缺陷而造成消費者的人身傷亡時,依法應當由糧食生產(chǎn)經(jīng)營者承擔的賠償責任。
第三,有針對性地推進糧食目標價格保險。目前,糧食目標價格保險才剛剛起步,關(guān)鍵是界定賠付依據(jù)。其中,糧食價格指數(shù)保險以糧食價格波動引起的損失為依據(jù),不考慮糧食產(chǎn)量;糧食成本價格保險以糧食約定成本為依據(jù),糧食批發(fā)價格保險以糧食市場加權(quán)平均批發(fā)價為依據(jù),糧食目標價格收入指數(shù)保險以糧食產(chǎn)量變化、價格變化或兩者共同變化引起的損失為依據(jù)。保險公司與糧食生產(chǎn)經(jīng)營者簽訂糧食目標價格保險之后,政府會對上述保險品種加以一定的保費補貼。糧食目標價格保險一定程度上改變了糧食最低收購價的政府強干預性問題,更好地適應糧食流通市場化改革需要,有助于糧食價格支持體系的革新。
第四,建立轉(zhuǎn)基因糧食保險。前文論及轉(zhuǎn)基因糧食基金時,已經(jīng)探討了轉(zhuǎn)基因糧食的高風險問題。我國有必要建立轉(zhuǎn)基因糧食保險,應對日益嚴峻的轉(zhuǎn)基因風險問題。值得注意的是,轉(zhuǎn)基因糧食基金是從全過程普遍適用,積極應對轉(zhuǎn)基因風險;轉(zhuǎn)基因糧食保險則是防范于未然,旨在風險分擔。關(guān)于轉(zhuǎn)基因糧食保險的構(gòu)建,可以從以下幾個方面落實:一是完善轉(zhuǎn)基因糧食風險評估機制。轉(zhuǎn)基因糧食風險往往是長期潛伏、不可預測、危害深遠,相關(guān)風險評估必須是動態(tài)調(diào)整、靈活應變。二是強制投保。應當強制轉(zhuǎn)基因糧食技術(shù)的研發(fā)者、使用者投保,而非自愿投保。三是理賠依據(jù)。應當以轉(zhuǎn)基因糧食造成的風險損失為理賠依據(jù),具體包括直接損失和間接損失。其中,直接損失主要是消費者身體健康,間接損失則難以估測,包括耕地資源損失、轉(zhuǎn)基因污染等,需要專業(yè)人士加以判斷。
糧食問題本質(zhì)上是發(fā)展問題,體現(xiàn)為糧食行業(yè)發(fā)展不均帶來的糧食資源分配不公平。金融化是糧食經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物,對整個糧食行業(yè)提出更高的發(fā)展要求,也帶來了更為嚴重的糧食資源、金融資源的分配不均。金融化是世界糧食行業(yè)的發(fā)展趨勢,不可逆也不應逆。我國必須積極應對、因勢利導。在強調(diào)法律作用的同時,也要明察法律的局限性(如抽象性、單一性、滯后性)。糧食金融化的形式會越來越多元化,不會局限于設(shè)立“糧食銀行”、發(fā)展糧食期貨、健全糧食基金、創(chuàng)新糧食保險四種類型,并非某部法律的出臺就能徹底解決、一勞永逸。《糧食法》、《期貨法》等法律法規(guī)必須有機結(jié)合,形成制度合力,保障和促進糧食權(quán)的實現(xiàn)。另外,《糧食法》、《期貨法》的實施有賴于政府經(jīng)濟管理、金融技術(shù)革新、國家政策支持等方方面面的配合,才具有持久的生命力。糧食法是發(fā)展促進法,糧食金融化立法研究是發(fā)展問題研究。解決糧食金融化問題,歸根到底是解決糧食問題、解決發(fā)展問題。我們應當而且可以在解決糧食金融化問題上走在國際前列,體現(xiàn)中國特色糧食法律體系的制度自信。endprint