〔摘要〕 “一票否決制”是一種非正式的制度安排，但在我國政府績效考核和干部考核中卻被廣泛采用?！耙黄狈駴Q制”的實(shí)踐經(jīng)歷了不斷泛化、失范到初步整頓、治理的過程，但是由于其內(nèi)生的制度缺陷和先天弊端，雖經(jīng)整頓、治理，其制度設(shè)計(jì)與制度運(yùn)作背離的弊端依然存在。在制度設(shè)計(jì)上，“一票否決制”指標(biāo)設(shè)置隨意、可操作性不強(qiáng)、過度依賴行政權(quán)力，導(dǎo)致在制度運(yùn)作上出現(xiàn)“選擇性關(guān)注”傾向、責(zé)任轉(zhuǎn)移、激勵(lì)扭曲和策略主義盛行等問題。鑒于“一票否決制”實(shí)行了多年，并在我國績效管理和干部考核中發(fā)揮了一定的作用，不能輕言廢棄，但必須嚴(yán)格規(guī)范。主要應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：嚴(yán)格規(guī)范“一票否決制”的適用范圍，堅(jiān)持以法治原則規(guī)范“一票否決制”的執(zhí)行程序，嚴(yán)格設(shè)置“一票否決制”的指標(biāo)閾值和權(quán)重，拓展“一票否決制”的問責(zé)手段，建立適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制，建立適時(shí)清理機(jī)制，以公眾滿意作為“一票否決制”的終極標(biāo)準(zhǔn)。

〔關(guān)鍵詞〕 “一票否決制”，政府績效考核，激勵(lì)機(jī)制

〔中圖分類號(hào)〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2017）06-0079-06

“一票否決制”是指在政府績效考核中對(duì)某些重要指標(biāo)或事項(xiàng)實(shí)行一票否決，如果被考核者沒有完成這些指標(biāo)或事項(xiàng)，其全部工作業(yè)績就會(huì)被否決，而不論其他工作的績效如何，所在部門也會(huì)被取消評(píng)優(yōu)資格和年終獎(jiǎng)，官員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部則在規(guī)定年限內(nèi)不得提拔乃至受到降級(jí)處分。它是一種非正式的制度安排，但在我國政府績效考核和干部考核中卻被廣泛采用，甚至成為事實(shí)上的行政慣例，具有明顯的中國特色。在“一票否決制”的實(shí)踐中，出現(xiàn)了不少問題，也造成了一些不良影響，因此，對(duì)其進(jìn)行改革使之更加完善刻不容緩。

一、“一票否決制”的實(shí)踐

“一票否決制”的設(shè)計(jì)初衷是通過強(qiáng)大的考核壓力，警示相關(guān)責(zé)任人必須完成某一時(shí)期事關(guān)全局的特定任務(wù)。其關(guān)鍵制度設(shè)計(jì)在于否決以下方面：其一是否決機(jī)會(huì)，被否決者不得評(píng)優(yōu)、提拔。以某地計(jì)劃生育的相關(guān)規(guī)定為例，對(duì)被一票否決的責(zé)任人，取消當(dāng)年和下一年度各類先進(jìn)、榮譽(yù)稱號(hào)的評(píng)選資格；對(duì)于主要負(fù)責(zé)人和分管負(fù)責(zé)人，當(dāng)年年度考核不得評(píng)定為“優(yōu)秀”和“稱職”檔次，一年內(nèi)取消各類先進(jìn)、榮譽(yù)稱號(hào)的評(píng)選資格，不得晉升職務(wù)。其二是否決職務(wù)，對(duì)被否決者給予降職、免職處分。仍以某地計(jì)劃生育的相關(guān)規(guī)定為例，對(duì)被一票否決的責(zé)任人，在任期內(nèi)被否決兩次以上的，予以降職或免職；已提拔或轉(zhuǎn)（調(diào)）任后發(fā)現(xiàn)存在適用“一票否決制”情形的，予以追責(zé)。其三是否決利益，被否決單位中的個(gè)人、集體都會(huì)受到懲罰。如某地規(guī)定，對(duì)縣里下達(dá)的招商引資任務(wù)沒有完成的單位，在年度考核時(shí)實(shí)行“一票否決制”，并作出以下懲罰：一是除發(fā)放正常工資、經(jīng)費(fèi)外，其他經(jīng)費(fèi)報(bào)告一律不批；二是該單位所有副科級(jí)以上干部當(dāng)年不得評(píng)優(yōu)、不得晉級(jí)；三是責(zé)令單位責(zé)任人離崗招商；四是凍結(jié)該單位的干部使用權(quán)限。其作用機(jī)理在于，通過否決式的考核提升有關(guān)事項(xiàng)的重要性，使其跨越行政層級(jí)和部門成為“全局性工作”；與責(zé)任人的升遷掛鉤，只要此事項(xiàng)（甚至是其中的一個(gè)分指標(biāo)）未達(dá)標(biāo)，全部工作成績就被否決，責(zé)任人會(huì)被降職或免職；與利益掛鉤，不僅是單位和相關(guān)負(fù)責(zé)人，而且是下屬的評(píng)優(yōu)、晉級(jí)、獎(jiǎng)金等切身利益都會(huì)受影響，借此推動(dòng)某項(xiàng)工作的開展?！耙黄狈駴Q制”設(shè)置的指標(biāo)實(shí)際上是一個(gè)前提性標(biāo)準(zhǔn)，即被考核者只有將這方面的工作做好了，其整體工作績效才能得到認(rèn)可。

從實(shí)踐上來看，1982年計(jì)劃生育成為我國的一項(xiàng)基本國策。當(dāng)年，湖南省常德市率先實(shí)行計(jì)劃生育“一票否決制”，對(duì)于存在違反人口和計(jì)劃生育法律法規(guī)生育情況的單位、部門、各級(jí)黨委、政府及其有關(guān)負(fù)責(zé)人，取消綜合性先進(jìn)榮譽(yù)稱號(hào)的評(píng)選資格。隨后，計(jì)劃生育“一票否決制”在全國推行。在中央文件中最早出現(xiàn)“一票否決制”提法的是1991年中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》，該決定明確提出“實(shí)行社會(huì)治安綜合治理一票否決權(quán)制”，要把社會(huì)治安責(zé)任制同經(jīng)濟(jì)責(zé)任制、領(lǐng)導(dǎo)任期責(zé)任制結(jié)合起來，將社會(huì)治安綜合治理目標(biāo)管理同責(zé)任人的政治榮譽(yù)、政績考核、職級(jí)提升和經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，同評(píng)選文明單位、企業(yè)晉級(jí)掛鉤。此后，從中央到地方，“一票否決制”成為各個(gè)層面廣泛采用的政府管理和干部考核制度。多年來，“一票否決制”的實(shí)踐經(jīng)歷了從不斷泛化、失范到初步整頓、治理的階段。

“一票否決制”具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，它不僅具有超強(qiáng)的威懾力，還具有超強(qiáng)的執(zhí)行力。它是一種考核機(jī)制，通過提高考核體系中個(gè)別指標(biāo)的權(quán)重，使之在考評(píng)過程中具有決定性作用，并通過其導(dǎo)向功能保證相關(guān)工作的實(shí)施。同時(shí)它也是一種剛性措施，其核心是通過設(shè)置一些“硬杠杠”（一票否決指標(biāo)），建立一套責(zé)任追究機(jī)制，從而督促各級(jí)政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部提高執(zhí)行力，直接推動(dòng)相關(guān)重要工作的實(shí)施。譬如，《環(huán)境保護(hù)法》施行以后，中國的環(huán)境狀況雖局部有所改善，但整體卻呈現(xiàn)惡化趨勢(shì)。有學(xué)者認(rèn)為，這與環(huán)境保護(hù)沒有及早納入地方政府政績考核、實(shí)行“一票否決制”關(guān)系很大。2005年12月環(huán)境保護(hù)“一票否決制”出臺(tái)后，對(duì)各級(jí)政府的制約力度大大增強(qiáng)，政府在招商引資上把關(guān)更加嚴(yán)格，在節(jié)能減排上監(jiān)管力度更大，這都是迫于“環(huán)境保護(hù)一票否決”的現(xiàn)實(shí)壓力。但在本質(zhì)上，“一票否決制”仍然屬于非科學(xué)管理的范疇，存在著很多非現(xiàn)代、非科學(xué)的因素。它考核的只是列入一票否決的指標(biāo)和事項(xiàng)，而投入的經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)成本如何，則基本不在考核和否決范圍之內(nèi)。這種只考核結(jié)果、產(chǎn)出，不考核投入、過程和效果的一票否決考核機(jī)制，很容易鼓勵(lì)、默認(rèn)一些地方官員為達(dá)到“不被否決”的結(jié)果而采取急功近利、不擇手段的行為，甚至?xí)T導(dǎo)一些基層干部用非常規(guī)的方式進(jìn)行社會(huì)管理。 正由于一票否決強(qiáng)大的威懾力和執(zhí)行力，它受到基層政府和有關(guān)部門的青睞，從計(jì)劃生育、社會(huì)治安綜合治理到招商引資、環(huán)境保護(hù)、節(jié)能減排、安全生產(chǎn)、森林防火、反腐倡廉，甚至是像檔案管理、打擊非法行醫(yī)、禁燒秸稈等諸多細(xì)節(jié)方面，“一票否決”的適用范圍不斷擴(kuò)展，出現(xiàn)濫用趨勢(shì)。除了中央有明文規(guī)定的少數(shù)幾項(xiàng)特定工作外，國家部委以及省、市、縣、鄉(xiāng)的行政機(jī)構(gòu)甚至是行業(yè)協(xié)會(huì)組織，幾乎都在逐層累加，而且其應(yīng)用領(lǐng)域也過于瑣碎。有學(xué)者對(duì)此作了一個(gè)形象的比喻：從中央到地方，一票否決行為呈現(xiàn)的是典型的“金字塔”結(jié)構(gòu)——越往上，塔尖越小；越往下，基座越大。到2013年前，“一票否決制”的濫用達(dá)到了比較嚴(yán)重的地步。endprint

在實(shí)踐中，“一票否決制”基本上形成了三種模式：一是上級(jí)政府和部門就特定事項(xiàng)對(duì)下級(jí)政府和部門行使一票否決權(quán)，二是地方政府就特定事項(xiàng)對(duì)同級(jí)政府部門行使一票否決權(quán)，三是垂直管理的上級(jí)行政部門對(duì)下級(jí)行政部門行使一票否決權(quán)。這里既包括了特定層級(jí)政府的“塊狀”管轄，又包括了特定政府職能部門的“條形”垂直管轄。筆者認(rèn)為，“一票否決制”過多過濫的根源在于上級(jí)政府設(shè)置一票否決考核指標(biāo)的隨意性。在中央層面，對(duì)于“一票否決制”的制定依據(jù)、適用范圍、行權(quán)主體、否決內(nèi)容、制度銜接等，雖然規(guī)定并不詳盡，在有關(guān)決定中也可以尋覓到總體思路，但在地方，其創(chuàng)設(shè)和實(shí)施則明顯缺乏相應(yīng)的規(guī)范性。江西省紀(jì)委調(diào)研法規(guī)室2011年所作的一項(xiàng)調(diào)查顯示，該省針對(duì)地方和基層的各種一票否決內(nèi)容高達(dá)62項(xiàng)。從創(chuàng)設(shè)上看，大致可分為四類：一是黨中央、國務(wù)院和國家法律法規(guī)明文規(guī)定的事項(xiàng)；二是中央在特定時(shí)期有階段性要求的事項(xiàng)；三是中央僅有考核要求但沒有規(guī)定一票否決，而是由省委、省政府或省人大法規(guī)明文規(guī)定的事項(xiàng)；四是沒有中央和省里政策依據(jù)的一票否決事項(xiàng)，主要為市、縣黨委政府或省、市、縣主管部門所設(shè)置。從中可以看出，在實(shí)踐中，行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方規(guī)章、規(guī)范性文件甚至是領(lǐng)導(dǎo)講話常常被作為“一票否決制”創(chuàng)設(shè)、發(fā)布的依據(jù)，缺乏規(guī)范性。譬如，新一屆政府上任伊始，很多地方領(lǐng)導(dǎo)班子往往偏好將任內(nèi)的重大、焦點(diǎn)問題納入“一票否決制”事項(xiàng)之列。“一票否決制”被濫用一方面導(dǎo)致其權(quán)威性削弱；另一方面，由于“一票否決制”的影響和威懾力使地方政府不堪重負(fù)，影響其工作效率，并損害上級(jí)政府的權(quán)威。

2013年后，針對(duì)“一票否決制”的濫用和失范現(xiàn)象，新疆、河北、江西、安徽、湖北、山東、山西等自治區(qū)及省份對(duì)一票否決事項(xiàng)進(jìn)行了清理整頓。譬如，山東省委辦公廳成立專項(xiàng)清理整頓工作小組，共查清一票否決事項(xiàng)187項(xiàng)，其中包括上級(jí)政府和部門對(duì)下級(jí)政府的一票否決事項(xiàng)40項(xiàng)。為指導(dǎo)全省清理整頓工作，山東省委、省政府出臺(tái)了《關(guān)于清理規(guī)范全省一票否決事項(xiàng)的通知》，規(guī)定在全省范圍內(nèi)僅保留中央層面的一票否決事項(xiàng)8項(xiàng)，其依據(jù)是國家法律法規(guī)和黨中央、國務(wù)院文件以及中辦、國辦文件的規(guī)定，包括中央明確規(guī)定的計(jì)劃生育、社會(huì)治安綜合治理、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、環(huán)境保護(hù)及節(jié)能減排等。各中央部委、省市（部門）規(guī)定的一票否決事項(xiàng)，視情況納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合考核，不再組織實(shí)施。這樣設(shè)置雖無可厚非，但未免有簡單化傾向，其背后的邏輯理路并不清晰，其內(nèi)生的制度缺陷和先天弊端依然存在。

二、“一票否決制”存在的弊端

從積極的角度考量，“一票否決制”不失為一種體現(xiàn)工作全局性、突出一定時(shí)期內(nèi)工作重點(diǎn)、強(qiáng)調(diào)責(zé)任性的有效方法，而且在考核管理上簡便易行，在懲戒追責(zé)上具有現(xiàn)實(shí)的執(zhí)行力，有其積極意義。但是，制度設(shè)計(jì)和實(shí)際運(yùn)作總會(huì)有差距和偏離，其制度設(shè)計(jì)的不完善和內(nèi)生缺陷，導(dǎo)致制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)與制度運(yùn)作的結(jié)果發(fā)生背離，產(chǎn)生諸多弊端。

（一） 在制度設(shè)計(jì)上，“一票否決制”存在著指標(biāo)設(shè)置易于被操控、可操作性不強(qiáng)、過度依賴行政權(quán)力等問題

一票否決是政府系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行績效考核的一種形式 〔1 〕，但是，作為一種非正式的制度安排，“一票否決制”不具備完善的考核體系，其考核主體、指標(biāo)設(shè)置、具體考核、執(zhí)行程序等缺乏明確規(guī)定，可操作性不強(qiáng)。主要體現(xiàn)為：一是對(duì)“一票否決制”由誰創(chuàng)設(shè)、如何創(chuàng)設(shè)、如何啟動(dòng)的程序沒有明確規(guī)定；二是對(duì)否決過程中如何實(shí)施沒有民主化、科學(xué)化的決策程序保障；三是對(duì)否決后如何處理的程序不健全，一些必要的規(guī)定處于真空狀態(tài)，如被否決官員的去向，能否提出抗辯、是否有申訴的機(jī)會(huì)、如何救濟(jì)等；四是對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的人事處分決定與人大的任免程序如何銜接也沒有明確規(guī)定。

由于一票否決式考核管理的簡便易行和超強(qiáng)的執(zhí)行力、威懾力，評(píng)估方對(duì)指標(biāo)如何設(shè)置和被評(píng)估方對(duì)指標(biāo)如何完成都存在操控傾向。無論制度設(shè)計(jì)和政策制定多么完美，總是存在操縱的空間。我們需要考量的是，一項(xiàng)制度或政策在多大程度上被操縱，它是否偏離了初衷，等等。一票否決的指標(biāo)由上級(jí)機(jī)關(guān)設(shè)置，采用的是自上而下、集中化的方式，在被評(píng)估機(jī)構(gòu)、公眾、專家參與明顯不足、公眾偏好顯示缺乏的情況下，就會(huì)出現(xiàn)以上級(jí)組織的偏好代替公眾的偏好，基于這種偏好替代的考核指標(biāo)設(shè)置會(huì)更多地體現(xiàn)評(píng)估方和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的偏好，會(huì)根據(jù)上級(jí)政府進(jìn)行“政績錦標(biāo)賽”的需要，選擇有利于提高政績和升遷的指標(biāo)。這些指標(biāo)的選擇往往缺乏科學(xué)的依據(jù)，但是一旦選定，由于其超強(qiáng)的威懾力，下級(jí)政府往往不惜動(dòng)用一切行政資源和財(cái)政資源確保其完成，而罔顧實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的資源限制和可行性，甚至出現(xiàn)急功近利的短期行為和弄虛作假行為。

作為一種超常規(guī)的剛性措施，“一票否決制”的威懾力、高效率和可操作性可以督促各級(jí)政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部提高執(zhí)行力，直接推動(dòng)相關(guān)重要工作的實(shí)施。但是其過度依賴行政力量、更多采用直接或強(qiáng)制性管理方式的先天弊端，造成了諸多隱患。首先，“一票否決制”考核的決定權(quán)在行政系統(tǒng)內(nèi)部，考核機(jī)關(guān)擁有單方話語權(quán)，一票否決權(quán)成為威懾力極大的制裁權(quán)。管理各項(xiàng)“重點(diǎn)工作”的職能部門，通過“一票否決制”的威懾力推動(dòng)相關(guān)工作，以“一票否決制”代替服務(wù)和監(jiān)管。其次，由于“一票否決制”的威懾力，基層干部無論是出于“自?！边€是“升遷”，都會(huì)不擇手段地夸大成績，掩蓋問題，催生弄虛作假行為；“一票否決制”所涉及的重點(diǎn)工作，由于基層領(lǐng)導(dǎo)工作不到位、具體工作人員的失誤甚或是因?yàn)椴豢煽匾蛩囟_(dá)不到要求，其他所有工作成績都被否定，導(dǎo)致基層干部中“不求有功，但求無過”的懶政思想潛滋暗長；一票否決權(quán)一般在年底的考核中行使，但是有些工作在年初或年中出現(xiàn)問題，觸發(fā)了一票否決權(quán)，造成相關(guān)部門和人員“破罐破摔”的怠政思想。再次，“一票否決制”對(duì)整個(gè)政府管理體制的副作用也不可小覷。它干預(yù)基層施政的自主權(quán)，迫使他們把更多精力放在被考核事項(xiàng)上；加劇了整個(gè)體制的官僚化，有些上級(jí)借此定出不合理指標(biāo)甚至不斷加碼以向更高上級(jí)邀功，而壓力則層層向下轉(zhuǎn)移；加劇了某些政府職能部門的權(quán)力膨脹，使握有一票否決權(quán)力的部門應(yīng)該履行的職責(zé)被淡化，對(duì)基層興師問罪的權(quán)力卻得到強(qiáng)化。endprint

（二）在制度運(yùn)作上，其內(nèi)生的缺陷導(dǎo)致“選擇性關(guān)注”傾向、責(zé)任轉(zhuǎn)移、激勵(lì)扭曲和“策略主義”盛行

“一票否決制”導(dǎo)致“選擇性關(guān)注”傾向。“一票否決制”是在政府績效考核過程中對(duì)某些重要指標(biāo)或事項(xiàng)實(shí)行一票否決，其實(shí)質(zhì)是提高考核體系中這些指標(biāo)的權(quán)重，使之在考評(píng)過程中具有決定性作用。這種一票否決的指標(biāo)一旦實(shí)施，就會(huì)否決所有成績，其權(quán)重達(dá)到了100%，這顯然是不合理的。在考核過程中，指標(biāo)權(quán)重設(shè)置決定著指標(biāo)的重要性和官員努力的方向，并有著放大效應(yīng)，權(quán)重設(shè)置的不合理會(huì)導(dǎo)致“選擇性關(guān)注”傾向及努力配置和資源配置的扭曲。對(duì)責(zé)任人來說，各項(xiàng)指標(biāo)屬性、意義和權(quán)重的不同決定了他們對(duì)這些指標(biāo)的態(tài)度和行為的不同，對(duì)權(quán)重較大的剛性和可量化指標(biāo)勢(shì)必更加重視，而權(quán)重較小的彈性和不可量化指標(biāo)，則容易被忽視，這就是美國政治學(xué)家詹姆斯·威爾遜所概括的“選擇性關(guān)注”傾向。但這并不意味著這些指標(biāo)就不重要，有些事項(xiàng)甚至應(yīng)該是政府工作的核心，但在實(shí)際中卻可能被忽視，造成努力配置的扭曲。由于政府在資源配置中的重要作用，政府的關(guān)注度、努力程度和努力方向決定著資金的流向，努力配置的扭曲勢(shì)必導(dǎo)致資源配置的扭曲 〔2 〕。對(duì)剛性、權(quán)重大至100%的“一票否決制”指標(biāo)，這種選擇性關(guān)注傾向、努力配置扭曲和資源配置扭曲的情況會(huì)更加嚴(yán)重。譬如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的主要職能應(yīng)該是為滿足基層社會(huì)需求而提供管理和服務(wù)，但是，“一票否決制”形成了超強(qiáng)的威懾力和控制力，使基層干部疲于奔命，也使本已十分殘缺的服務(wù)功能更加脆弱。在調(diào)研中，有鄉(xiāng)長曾說，因?yàn)樵谏鐣?huì)治安綜合治理上實(shí)行“一票否決制”，他們要耗費(fèi)一半的精力在這上面，從而無暇顧及其他重要事項(xiàng)。

“一票否決制”導(dǎo)致責(zé)任轉(zhuǎn)移。作為一種問責(zé)制，“一票否決制”通過設(shè)置一些“硬杠”（指標(biāo)或事項(xiàng)），如果不能完成這些指標(biāo)或事項(xiàng)，不僅否決全部成績，還要追究負(fù)責(zé)人的責(zé)任，從而建立一套責(zé)任追究機(jī)制。問責(zé)制有兩個(gè)層面的含義：一是要求答復(fù)的能力或權(quán)力，二是制裁的能力。如果問責(zé)制的目標(biāo)是揭示某個(gè)人對(duì)一種特定違法案例應(yīng)付的責(zé)任，那么公眾的聚焦點(diǎn)往往立即投向（或被引向）一個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任的底層或中層人員，從而使高層官員順利逃脫。眾所周知的把臨時(shí)工作為替罪羊的現(xiàn)象，就是一個(gè)很好的例子。在否決過程中，有些上級(jí)政府會(huì)將自己所負(fù)的行政責(zé)任逐級(jí)轉(zhuǎn)移，將一些責(zé)任讓下級(jí)政府扛，使自己只享有“監(jiān)督”“評(píng)估”的權(quán)利，而不需承擔(dān)責(zé)任。這是由于我國各級(jí)政府之間的關(guān)系存在著職責(zé)同構(gòu)特征，致使一些上級(jí)政府將自己所承擔(dān)的事務(wù)轉(zhuǎn)移給下級(jí)政府或個(gè)人，而一票否決正是上級(jí)政府事務(wù)強(qiáng)制性下移的體現(xiàn)。

“一票否決制”導(dǎo)致激勵(lì)扭曲。當(dāng)績效考核不可避免地與地位、榮譽(yù)、晉升或收入聯(lián)系在一起時(shí)，它實(shí)際上就成為一種獎(jiǎng)懲激勵(lì)制度，在這個(gè)意義上，“一票否決制”就是一種激勵(lì)制度。它通過把官員的升遷和利益與一票否決的目標(biāo)或事項(xiàng)、地方政府政績相聯(lián)系的制度把地方官員的個(gè)人利益和地方經(jīng)濟(jì)增長、社會(huì)發(fā)展聯(lián)系起來，從而激勵(lì)地方官員提高執(zhí)行力，推動(dòng)相關(guān)重要工作的實(shí)施。但是，一票否決指標(biāo)是基于偏好替代設(shè)計(jì)的，是以上級(jí)組織的偏好代替公眾的偏好，把組織認(rèn)為重要的事項(xiàng)設(shè)置為一票否決指標(biāo)，容易導(dǎo)致激勵(lì)扭曲，激勵(lì)的方向是上級(jí)組織的偏好而非公眾的偏好。同時(shí)，由于政府的多任務(wù)性，在履行多任務(wù)時(shí)，對(duì)某一任務(wù)的高權(quán)重設(shè)置、高強(qiáng)度激勵(lì)（懲罰）會(huì)使努力方向從別的任務(wù)中轉(zhuǎn)移過來，換言之，對(duì)一票否決事項(xiàng)投入過多的精力必然造成對(duì)其他事項(xiàng)的輕忽，使整體激勵(lì)效果下降。在“一票否決制”激勵(lì)下，政府官員會(huì)更多地關(guān)注“一票否決制”事項(xiàng)，出現(xiàn)“選擇性關(guān)注”傾向和努力配置、資源配置的扭曲。

“一票否決制”導(dǎo)致“策略主義”盛行。根據(jù)調(diào)查，多數(shù)官員認(rèn)為，一票否決事項(xiàng)對(duì)他們，尤其是對(duì)那些負(fù)有直接責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部來說，是最重要的任務(wù)，必須完成，不能失敗，為此，他們面臨著巨大的壓力，在此意義上，“一票否決制”是一種壓力機(jī)制 〔3 〕65。上級(jí)定出不合理的指標(biāo)甚至競相加碼以向更上級(jí)邀功，而壓力則層層往下轉(zhuǎn)移，在其高壓態(tài)勢(shì)下，如果不能完成規(guī)定的重點(diǎn)工作，從主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)到具體責(zé)任人，都將成為被否決對(duì)象。這種壓力機(jī)制導(dǎo)致嚴(yán)重的“策略主義”行為，地方官員會(huì)基于他們自己的判斷作出效用最大化選擇，任何有助于目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的技術(shù)、策略、手段和方式，無論正當(dāng)與否均會(huì)被采用，具有很強(qiáng)的隨意性、變通性、短期性，其中的一些運(yùn)作方式具有急功近利、不計(jì)成本、不惜代價(jià)的非理性特點(diǎn)。一些地方領(lǐng)導(dǎo)為了在考核時(shí)不被否決，忽視實(shí)現(xiàn)指標(biāo)的資源限制和可行性，不計(jì)成本地調(diào)動(dòng)大量的人力、物力和財(cái)力來完成一票否決的工作項(xiàng)目，甚至舉全市（縣、鄉(xiāng)）之力也要確保一票否決項(xiàng)目的完成。在這種情況下，行政資源往往得不到合理有效的配置，造成了各類資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，行政成本也會(huì)不同程度地隨之增加。而且在壓力型體制下，地方官員必然更多地關(guān)注這些一票否決事項(xiàng)，其中不乏細(xì)枝末節(jié)并非關(guān)系民生的事項(xiàng)，而無暇顧及其他事關(guān)重大但短期難以出成績的事項(xiàng)，急功近利，短期行為嚴(yán)重。這種狀況導(dǎo)致基層政府的“內(nèi)卷化”和基層治理的惡質(zhì)化。

三、“一票否決制”的完善思路

不可否認(rèn)，具有強(qiáng)烈中國特色的“一票否決制”實(shí)行了多年，在我國行政管理中發(fā)揮了一定的作用。實(shí)行“一票否決制”所取得的成效與政府效率同趨變化，與地方國民生產(chǎn)總值同趨上升，說明在目前轉(zhuǎn)型期“一票否決制”對(duì)提升地方政府效率、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著明顯的作用，因而該制度的存在有一定的必要性和可行性。但是，它具有過度倚重行政權(quán)力的特征，其發(fā)起、實(shí)施更多還是在非科學(xué)管理的范疇內(nèi)運(yùn)行，在本質(zhì)上屬于非科學(xué)管理，難免被濫用、誤用，從而形成“行政獨(dú)裁”。目前情況下，“一票否決制”不可輕言廢止，亦不能過度依賴和濫用，必須從制度上加以科學(xué)規(guī)范。

（一）嚴(yán)格規(guī)范“一票否決制”的適用范圍

地方政府作為一個(gè)具有獨(dú)立成本收益核算的行為主體，其行政行為的影響具有跨期特點(diǎn)，即這屆政府的許多行政行為，其影響可能會(huì)在幾十年之后才顯現(xiàn)出來。行為經(jīng)濟(jì)學(xué)雙曲線貼現(xiàn)模型認(rèn)為，行為主體在跨期選擇時(shí)存在“短視”認(rèn)知偏差，形成短期貼現(xiàn)率高、長期貼現(xiàn)率低的不規(guī)則的時(shí)間偏好結(jié)構(gòu)特征 〔4 〕，造成短期行為的產(chǎn)生。這里，囿于地方政府的治理能力，“短視”認(rèn)知偏差似乎不可避免，但是，這種短期行為也可能是地方官員的主動(dòng)選擇。為避免和矯正跨期選擇的認(rèn)知偏差，避免地方政府在進(jìn)行跨期選擇時(shí)，過于注重短期收益，而較少考慮長期后果，對(duì)需要戰(zhàn)略保證、影響跨越多個(gè)時(shí)期、涉及國計(jì)民生的重大事項(xiàng)。譬如計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治安治理等實(shí)行“一票否決制”。通過一票否決，如果這些重要的戰(zhàn)略項(xiàng)目沒有完成，則其他成績無論多大，都要被否決。“一票否決制”具有“一項(xiàng)否定多項(xiàng)”“局部否定全局”的特點(diǎn)和威力，它只能適用于這些重大事項(xiàng)，而不能隨意擴(kuò)大適用范圍。因此，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范“一票否決制”的適用范圍，以防止其被濫用和隨意設(shè)置。endprint

（二）堅(jiān)持以法治原則規(guī)范“一票否決制”的執(zhí)行程序，防止被人為操控

“一票否決制”的實(shí)行是十分嚴(yán)肅的事，不僅要具有實(shí)質(zhì)的合理性，而且要有形式、權(quán)限的合法性，要以法治原則來規(guī)范“一票否決制” 的執(zhí)行程序。首先，明確“一票否決制”的法律地位?！耙黄狈駴Q制”事項(xiàng)的設(shè)置必須依據(jù)國家法律法規(guī)，譬如計(jì)劃生育和社會(huì)治安綜合治理；同時(shí)，要把“一票否決制”限制在維護(hù)人民群眾切身利益的范圍內(nèi)，使其更加符合群眾的需求和意愿，譬如環(huán)境保護(hù)。其次，要對(duì)“一票否決制”的創(chuàng)設(shè)主體、否決主體、否決標(biāo)準(zhǔn)、適用范圍、否決程序、申訴救濟(jì)制度等事項(xiàng)作出具體規(guī)定，限定各級(jí)、各部門在不同事項(xiàng)上的責(zé)任主體及其權(quán)限，尤其需要保護(hù)被否決方的權(quán)利，要明確“一票否決制”的救濟(jì)措施，應(yīng)給予當(dāng)事人一定的申訴權(quán)利和期限。作為一種懲戒措施，必須依法設(shè)定和實(shí)施“一票否決制”，以防止其被人為操控。

（三）嚴(yán)格設(shè)置“一票否決制”的指標(biāo)閾值和權(quán)重

作為政府績效考核中的一項(xiàng)重要制度，“一票否決制”的根本問題在于其指標(biāo)權(quán)重設(shè)置的不合理?！耙黄狈駴Q制”的本質(zhì)在于通過提高考核體系中這些指標(biāo)的權(quán)重，督促各級(jí)政府提高執(zhí)行力，直接推動(dòng)相關(guān)重要工作的實(shí)施。各級(jí)政府、各個(gè)部門的職責(zé)清晰是確立各項(xiàng)工作權(quán)重的前提，但是，政府的多任務(wù)提出了對(duì)不同任務(wù)的權(quán)重賦予問題，而其任務(wù)的重要性很難確定。但是“一票否決制”使某些任務(wù)的權(quán)重達(dá)到了100%，顯然是不合理的。為解決一票否決指標(biāo)權(quán)重過大的問題，可探索對(duì)一票否決事項(xiàng)實(shí)行減分制，青島市的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。從2014年起，青島市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合考核全部取消一票否決事項(xiàng)，原來的一票否決事項(xiàng)變?yōu)闇p分項(xiàng)。2015年設(shè)置反腐倡廉、社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境損害、計(jì)劃生育、土地管理、森林防火等六項(xiàng)減分項(xiàng)。2016年增加了兩項(xiàng)減分項(xiàng)——意識(shí)形態(tài)和保密工作，同時(shí)森林防火變?yōu)樯仲Y源保護(hù)，一共8項(xiàng)。其本質(zhì)在于減輕這些指標(biāo)的權(quán)重，從而減輕基層政府和地方干部的壓力。再譬如，山東省政府規(guī)定的安全生產(chǎn)、重大食品安全事故、特別重大亡人火災(zāi)責(zé)任事故等三項(xiàng)一票否決事項(xiàng)，雖然與科學(xué)管理、嚴(yán)格防范密切相關(guān)，但也具有不可預(yù)見性和偶然性，對(duì)有關(guān)部門和責(zé)任人產(chǎn)生巨大壓力。根據(jù)調(diào)查，安全生產(chǎn)是壓力最大的一項(xiàng)，如果在年初出現(xiàn)一票否決情形，那么一年的工作干好干壞都一樣了，嚴(yán)重挫傷了下級(jí)政府和有關(guān)部門的積極性，而實(shí)行減分制則可以大大緩解基層政府和地方干部的壓力。

（四）拓展“一票否決制”的問責(zé)手段

作為一種問責(zé)制，“一票否決制”的實(shí)質(zhì)是對(duì)政府作出的行政行為進(jìn)行質(zhì)疑，包含明確權(quán)力、明晰責(zé)任和經(jīng)?；⒅贫然摹皢枴?，其前提是權(quán)力明確、責(zé)任明晰。但它是同體問責(zé)的內(nèi)部問責(zé)、內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，因?yàn)閮?nèi)部關(guān)系難免產(chǎn)生問責(zé)不力的情況，因此有必要引入異體問責(zé)。異體問責(zé)是指行政系統(tǒng)外部的組織和人員（公眾）對(duì)政府及其官員進(jìn)行問責(zé)的制度，在我國，主要是指人大、司法機(jī)關(guān)、政協(xié)和民主黨派、新聞媒體、社會(huì)公眾對(duì)政府的問責(zé)。它是一種第三方監(jiān)督，絕不能來自政府內(nèi)部，把問責(zé)平臺(tái)放在各級(jí)人民代表大會(huì)，與人大的任免、質(zhì)詢、彈劾、罷免制度銜接，這是解決中國式一票否決問題的最根本方式，可以避免問責(zé)之后相關(guān)官員“鬧哄哄地下臺(tái)，隨后又不聲不響地上臺(tái)”的情況。這種一票否決式的問責(zé)是對(duì)官員的質(zhì)詢和問責(zé)，著眼的是外部問責(zé)，不問你做對(duì)了什么，而是追問你做錯(cuò)了什么，這種問責(zé)的對(duì)抗性才真正有助于建立廣泛的問責(zé)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督。

（五）建立適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制

“一票否決制”作為一種激勵(lì)機(jī)制，是一把雙刃劍，一方面，它突出了一定時(shí)期內(nèi)的工作重點(diǎn)，是一種強(qiáng)調(diào)責(zé)任的有效方法，激勵(lì)了地方官員的執(zhí)行力，推動(dòng)了相關(guān)工作；另一方面，又會(huì)造成激勵(lì)扭曲、選擇性關(guān)注、努力配置扭曲和資源配置扭曲。但現(xiàn)實(shí)中，它仍然不失為一種利益與責(zé)任相結(jié)合、獎(jiǎng)勵(lì)與制裁、激勵(lì)與約束相結(jié)合的制度，需要通過建立基于目標(biāo)管理考核的目標(biāo)激勵(lì)機(jī)制、使用者介入機(jī)制、基于公眾滿意度的晉升激勵(lì)機(jī)制等進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新。目標(biāo)激勵(lì)機(jī)制是在地方官員的任期初期設(shè)定目標(biāo)，任期結(jié)束進(jìn)行考核，根據(jù)目標(biāo)完成情況的考察結(jié)果予以獎(jiǎng)懲（激勵(lì)措施不限于晉升）。使用者介入機(jī)制是讓公共服務(wù)的使用者——公眾的偏好和意愿體現(xiàn)在指標(biāo)設(shè)計(jì)中，使激勵(lì)方向由上級(jí)組織的偏好轉(zhuǎn)向公眾的偏好?；诠姖M意度的晉升激勵(lì)機(jī)制是根據(jù)公眾滿意度給予地方干部晉升，是一種全新的晉升激勵(lì)機(jī)制，可以有效彌補(bǔ)“一票否決制”的不足。

（六）建立適時(shí)清理機(jī)制

“一票否決制”是一種非正式的制度安排，具有一定的權(quán)宜性，應(yīng)建立一票否決事項(xiàng)的適時(shí)清理機(jī)制，除了需要戰(zhàn)略保證、涉及國計(jì)民生的事項(xiàng)，其他事項(xiàng)應(yīng)該設(shè)定效力期限，根據(jù)變化的情況及時(shí)清理，適時(shí)終止，使各級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)干部能協(xié)調(diào)處理一票否決事項(xiàng)和非一票否決事項(xiàng)，防止過度重視一票否決事項(xiàng)，使其把主要精力放在自己的本職工作和困擾當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵事項(xiàng)上。譬如，山東各地市在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作上做得都比較好，各項(xiàng)監(jiān)管制度和強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策落實(shí)到位，沒有出現(xiàn)過一票否決情形，使減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的“一票否決制”形同虛設(shè)，已經(jīng)失去其應(yīng)有的作用和威懾力，可以加以精簡。隨著我國向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代社會(huì)和現(xiàn)代政府轉(zhuǎn)型的完成，作為一種非現(xiàn)代的“救火行政”，“一票否決制”必須適時(shí)終止。

（七）以公眾滿意作為“一票否決制”的終極標(biāo)準(zhǔn)

約翰·洛克曾說，“政治正當(dāng)性來自被管治者的同意”，當(dāng)今政府合法性的最普遍來源是實(shí)行民主政治和順應(yīng)民意，順應(yīng)民意公眾才會(huì)滿意，公眾滿意應(yīng)成為政治合法性的新來源，成為績效評(píng)估的終極目標(biāo)。要把群眾滿意不滿意、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)作為衡量政府工作好壞的唯一標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，它也應(yīng)該成為“一票否決制”的終極標(biāo)準(zhǔn)。目前的干部考核越來越重視民意和社會(huì)評(píng)價(jià)，基層官員必須在執(zhí)行上級(jí)命令和體現(xiàn)民意之間尋找一種平衡，但這種平衡有時(shí)很難把握。因?yàn)樵谙鄬?duì)集中的政治與權(quán)力結(jié)構(gòu)下，下級(jí)官員通常對(duì)上級(jí)的意志較為敏感，在提供公共服務(wù)時(shí)，更為重視的是掌握績效評(píng)估權(quán)的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的滿意，而不是社會(huì)公眾的滿意。有些地方官員甚至認(rèn)為不能讓老百姓對(duì)改善民生有太高的期望，期望值太高會(huì)降低他們的滿意度。根據(jù)方汀的解釋，顧客滿意可以被解釋為顧客接受服務(wù)的質(zhì)量和期望得到的服務(wù)質(zhì)量之間算術(shù)上的不同 〔5 〕。人的期望是主觀的，是以從前的經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)的，是易于被操縱的。通過提高服務(wù)質(zhì)量和降低人的期望兩種方法，可實(shí)現(xiàn)對(duì)公眾滿意度的操控。因此，把公眾滿意作為“一票否決制”的終極標(biāo)準(zhǔn)，可以促使地方政府和地方官員切實(shí)提供更好的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)并增進(jìn)公共利益，而非人為壓抑公眾的需求和期望。

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責(zé)任編輯 周 榮endprint