周良

摘要：在我國，國家財政是政府的理財之政，伴隨國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作為國家財政的基層單位，在社會管理中發(fā)揮著不可磨滅的作用。預(yù)算管理是國家財政的重要活動，有利于財政資金的優(yōu)化配置，有助于理財行為的合法規(guī)范。因此，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的預(yù)算管理，既是履行社會管理職能的有效途徑，又是實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的必要措施。本文以我國國情為基礎(chǔ)，探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理，并直抒己見，為進一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理提供借鑒。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政；預(yù)算管理

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作為國民收入分配與再分配的重要形式，是我國財政體制的五級財政，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的一級財政。2015年10月10日，財政部印發(fā)《財政總預(yù)算會計制度》，規(guī)范各級財政預(yù)算，提高會計信息質(zhì)量，在一定程度上指導(dǎo)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的預(yù)算管理。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不斷完善預(yù)算管理，但迄今為止，仍存在一系列問題，嚴重影響著財政資源的優(yōu)化配置。為了維護鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟穩(wěn)定，促進社會公平分配，必須加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理，提高財政資金使用效率，為“十三五”期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的有效運作營造良好環(huán)境。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理存在的問題

（一）預(yù)算編制不規(guī)范

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政層面，我國普遍存在著預(yù)算編制不規(guī)范的問題，主要反映在科學(xué)化和精細化兩個維度。一是預(yù)算編制不科學(xué)。當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政采取的是基數(shù)加增長的預(yù)算方法，此方法下的經(jīng)費額度取決于基數(shù)大小，與財政所的實際需求相脫節(jié)，資金分配缺乏合理的依據(jù)。此外，現(xiàn)行的公費定額標準較少變動，未考慮到物價波動和地區(qū)差異等因素，不能真實反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的實際支出。二是預(yù)算編制不夠精細。自實行部門編制以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理得到較大的改善，但上下級缺乏溝通、部門間難以協(xié)調(diào)、資金分配不公等問題應(yīng)運而生。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政涉及面廣而散，收支面對的是農(nóng)村分散的集體經(jīng)濟，容易出現(xiàn)收入編制未到“目”、支出只列示至“款”、部分項目未納入預(yù)算等問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算呈現(xiàn)粗獷化形態(tài)，整體有待進一步細化。

（二）執(zhí)行約束力不強

第一，主體責任未落實。預(yù)算崗位職責劃分不明確，財政人員權(quán)責認知不清晰，“一崗雙責”制度和責任追究制度缺失，財政預(yù)算執(zhí)行和黨風廉政建設(shè)無法兼顧，主體責任的政治擔當和責任意識弱化，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算無法切實執(zhí)行。第二，監(jiān)督機制不健全。在預(yù)算執(zhí)行過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政過于關(guān)注預(yù)算執(zhí)行的審批事項，忽略了財政監(jiān)督和審計監(jiān)督的重要性，監(jiān)控系統(tǒng)缺乏實時性和動態(tài)性，監(jiān)督結(jié)果無法及時反饋，使得財政人員隨意執(zhí)行預(yù)算，剛性約束力較低。第三，績效考核待完善?？冃Э己耸穷A(yù)算管理的重要部分，是促使員工執(zhí)行預(yù)算的關(guān)鍵，但部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在績效考核方面存在諸多問題?？冃Э己酥贫炔煌晟疲斦O(jiān)督結(jié)果未納入評價標準，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算執(zhí)行的績效考核形同虛設(shè)，未起到激勵財政人員切實執(zhí)行預(yù)算的作用。

（三）風險防控意識薄弱

雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的預(yù)算管理越來越嚴格，但風險防控意識薄弱，支出隨意性和盲目性較強，存在高水平的管理風險。一方面，支出不管規(guī)模。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政為了加快地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面投入居多，即使預(yù)算資金不足，也進行財政支出，而不考慮支出的規(guī)模和資金的計劃，甚至不管是否專項資金，也敢擅自挪用、占用。例如，甘肅省張掖市甘州區(qū)的黨寨鎮(zhèn)財政所，在2013年就發(fā)生了一起挪用專項資金事件，將約500萬的危房改造補助資金，擅自用于小區(qū)公共設(shè)施建設(shè)。另一方面，支出不管結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政具有宏觀分配和微觀分配的雙重職能，統(tǒng)籌安排使用預(yù)算資金，自行管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)自有資金，這樣的職能賦予了財政分配的靈活性。但部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政未能合理運用這種權(quán)利，無預(yù)算支出和超預(yù)算支出時常發(fā)生，“越位”、“缺位”現(xiàn)象不斷，不考慮支出的經(jīng)濟效益和社會效益，財政資金浪費嚴重，支出結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。

（四）財政人員嚴重缺乏

首先，數(shù)量缺口巨大。據(jù)中國財政年鑒顯示，截至2015年底，全國財政系統(tǒng)共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員175176名，同比減少3621人，與實際需求嚴重不符。尤其是隨著我國“三農(nóng)”支持力度的增加，財政人員出現(xiàn)巨大缺口，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的偏僻、經(jīng)濟水平的落后以及福利待遇的不足，使得就業(yè)群體不愿投身于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政事業(yè)，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)急需引進一批財政人員彌補缺口。其次，專業(yè)素質(zhì)不足。財政預(yù)算管理不僅要求財政人員具備財務(wù)、會計知識，還需要熟悉財政、稅收、計算機。但就實際情況而言，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員并非科班出身，對財務(wù)、會計、財政不甚精通，無法有效從事預(yù)算編制、控制、執(zhí)行等工作，阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理活動的開展。最后，道德修養(yǎng)較低。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政系統(tǒng)中，部分從業(yè)人員存在道德修養(yǎng)問題，他們?nèi)狈媲缶膽B(tài)度和廉潔自律的作風，法制觀念較為淡薄，意志力不夠堅定，在長期的與錢財接觸中不敵誘惑，做出違法違規(guī)行為，道德修養(yǎng)有待進一步提高。

二、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理的對策

（一）規(guī)范財政預(yù)算編制，確保預(yù)算科學(xué)精細

預(yù)算編制是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理的起點，是預(yù)算執(zhí)行和績效考核的依據(jù)，必須規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算編制，保證其科學(xué)化、精細化，進而完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的預(yù)算管理。一方面，突破基數(shù)加增長的傳統(tǒng)方法，采用零基預(yù)算，以各預(yù)算單位實際需求為依據(jù)，合理分配鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金，并綜合考慮物價波動和地區(qū)差異等因素，適當調(diào)整公費定額標準，確保預(yù)算真實反映實際支出。另一方面，在進行預(yù)算編制時，財政部門和業(yè)務(wù)部門之間應(yīng)當加強溝通，相互配合，推動部門預(yù)算的順利開展，收入細化到“目”，支出列示至“項”，統(tǒng)籌考慮各個財政項目，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算編制的粗獷化狀況。

（二）加強預(yù)算執(zhí)行約束，保障資金使用效益

首先，落實主體責任。明確劃分預(yù)算崗位職責，加強財政人員權(quán)責認知，建立“一崗雙責”和責任追究雙重制度，強化主體責任的政治擔當和責任意識，進而提高執(zhí)行約束力。其次，健全監(jiān)督機制。簡化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算執(zhí)行的審批事項，加強財政監(jiān)督和審計監(jiān)督，切實開展實時動態(tài)監(jiān)督，及時反饋監(jiān)督結(jié)果，對發(fā)現(xiàn)的問題嚴厲查處，并予以糾正，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算的順利執(zhí)行。最后，完善績效考核。從制度層面研究加強績效管理的方法，將主體責任的預(yù)算執(zhí)行履行情況，以及財政監(jiān)督結(jié)果納入評價標準，嚴格把控考核評價流程，以免不公現(xiàn)象出現(xiàn)。

（三）樹立風險防控意識，杜絕支出隨意盲目

其一，謹慎安排支出。無論是資金不足，還是資金充裕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政都應(yīng)當考慮支出的規(guī)模和資金的計劃，嚴格禁止專項資金的挪用、占用，不能因為追求地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，而違背財政資金的使用原則。其二，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政必須合理運用資金分配權(quán)力，無預(yù)算項目不得開支，超預(yù)算支出必須嚴格按照流程審批，杜絕財政資金“越位”、“缺位”現(xiàn)象。同時，在進行財政支出時，綜合考慮經(jīng)濟效益和社會效益，基于此評估支出的合理性和必要性，優(yōu)化財政資源配置，提高資金使用效率。

（四）提高綜合素質(zhì)水平，建設(shè)財政人才隊伍

第一，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政宣傳力度，下放財政人員基層鍛煉，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員福利待遇，吸引就業(yè)群體投身財政事業(yè)，進而引進一批財政人員，彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員缺口。第二，定期開展學(xué)習培訓(xùn)活動，不斷豐富財政人員知識，并采取獎優(yōu)懲劣的方式，激勵財政人員提高自身業(yè)務(wù)能力，以保證預(yù)算管理的有效開展。第三，從源頭防范道德風險，嚴格控制財政人員招聘流程，杜絕暗箱操作等違規(guī)行為，確保錄用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員具備良好的道德修養(yǎng)，并實時關(guān)注思想動態(tài)，加強黨風廉政建設(shè)，將罪惡的念頭扼殺于搖籃之中。

總之，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的進一步推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理的不足之處逐漸顯現(xiàn)，嚴重影響了財政資源的優(yōu)化配置。本文立足于我國基本國情，從預(yù)算編制、執(zhí)行約束、風險意識、財政人員四個方面，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的預(yù)算管理，為“十三五”期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政事業(yè)的發(fā)展出謀劃策。限于作者理論和實務(wù)的局限，所探討的關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理的難免有所偏頗，希望能夠?qū)︵l(xiāng)鎮(zhèn)財政有所幫助。

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（作者單位：蘇州市吳江區(qū)財政局）endprint