聚焦融資擔(dān)保公司監(jiān)管

話題嘉賓

黎昭：財政部駐安徽專員辦黨組書記、監(jiān)察專員，江西財經(jīng)大學(xué)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士學(xué)位。長期從事財政監(jiān)督、財政預(yù)算監(jiān)管工作，對于財政預(yù)算監(jiān)管工作及金融等業(yè)務(wù)非常熟悉，多次現(xiàn)場指導(dǎo)各類專項檢查工作、各類調(diào)研課題

林江：中山大學(xué)嶺南學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教授，中山大學(xué)自貿(mào)區(qū)綜合研究院副院長,主要研究財稅理論與政策等

鄭長軍：華中科技大學(xué)管理學(xué)院副教授，博士生副導(dǎo)師，美國加州大學(xué)圣地亞哥分校(UCSD)訪問學(xué)者，中國美國經(jīng)濟(jì)學(xué)會理事，主要研究方向為金融管理、公司治理、宏觀經(jīng)濟(jì)管理

陳華清：財政部駐福建專員辦副處長，廈門大學(xué)會計系畢業(yè)，經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)士，長期在一線從事金融和企事業(yè)單位的財政財務(wù)監(jiān)管工作

主持人

王光?。骸敦斦O(jiān)督》雜志編輯

背景材料：

為了支持普惠金融發(fā)展，促進(jìn)資金融通，規(guī)范融資擔(dān)保公司的行為，防范風(fēng)險，8月21日，國務(wù)院頒布了《融資擔(dān)保公司監(jiān)督管理條例》（以下簡稱《條例》），自2017年10月1日起施行。

《條例》規(guī)定，國家推動建立政府性融資擔(dān)保體系，發(fā)展政府支持的融資擔(dān)保公司，建立政府、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、融資擔(dān)保公司合作機(jī)制，擴(kuò)大為小微企業(yè)和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民（“三農(nóng)”）提供融資擔(dān)保業(yè)務(wù)的規(guī)模并保持較低的費率水平。各級人民政府財政部門對主要為小微企業(yè)和“三農(nóng)”服務(wù)的融資擔(dān)保公司提供財政支持。政府支持的融資擔(dān)保公司應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)運用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段的能力，為小微企業(yè)和“三農(nóng)”融資需求服務(wù)。納入政府推動建立的融資擔(dān)保風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制的融資擔(dān)保公司，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定降低對小微企業(yè)和“三農(nóng)”的融資擔(dān)保費率。

《條例》明確了融資擔(dān)保公司的監(jiān)督管理體制，規(guī)定由省級人民政府確定的部門負(fù)責(zé)對本地區(qū)融資擔(dān)保公司的監(jiān)督管理；省級人民政府負(fù)責(zé)制定促進(jìn)本地區(qū)融資擔(dān)保行業(yè)發(fā)展的政策措施、處置融資擔(dān)保公司風(fēng)險，督促監(jiān)督管理部門嚴(yán)格履行職責(zé)；國務(wù)院建立融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)監(jiān)管部際聯(lián)席會議?！稐l例》還規(guī)定了監(jiān)督管理部門的主要職責(zé)和具體監(jiān)管措施，以及融資擔(dān)保公司應(yīng)當(dāng)遵守的監(jiān)管要求。此外，為嚴(yán)格責(zé)任追究，《條例》還對未經(jīng)批準(zhǔn)擅自設(shè)立融資擔(dān)保公司或者經(jīng)營融資擔(dān)保業(yè)務(wù)，以及違反融資擔(dān)保公司經(jīng)營規(guī)則和監(jiān)督管理要求的行為規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。

融資擔(dān)保是指擔(dān)保人為被擔(dān)保人借款、發(fā)行債券等債務(wù)融資提供擔(dān)保的行為。融資擔(dān)保是普惠金融體系的重要組成部分，近年來，國務(wù)院有關(guān)部門多次出臺政策措施促進(jìn)融資擔(dān)保行業(yè)發(fā)展。然而，我國融資擔(dān)保行業(yè)在較快發(fā)展的同時，也存在監(jiān)督管理不到位、經(jīng)營行為不規(guī)范不審慎，支持小微企業(yè)和“三農(nóng)”融資意愿不足等問題。我國融資擔(dān)保行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀如何？《條例》的出臺釋放了哪些信號？我國為什么要推動建立政府性融資擔(dān)保體系？本期監(jiān)督沙龍聚焦融資擔(dān)保公司監(jiān)管，圍繞相關(guān)問題展開探討。

多措并舉，促進(jìn)融資擔(dān)保行業(yè)規(guī)范發(fā)展

主持人：據(jù)統(tǒng)計，截至2016年末，全國融資性擔(dān)保行業(yè)共有法人機(jī)構(gòu)8402家，較2015年末增加2372家，增長39.3%；融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)資產(chǎn)總額9311億元，同比增長57.2%；與融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)開展業(yè)務(wù)合作的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)總計15997家 （含分支機(jī)構(gòu)），同比增長32.6%。請您談?wù)勎覈谫Y擔(dān)保行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀？在快速發(fā)展的同時，融資擔(dān)保行業(yè)面臨著哪些風(fēng)險？

黎昭：目前我國融資擔(dān)保行業(yè)的發(fā)展特點有：一是正如材料介紹這樣，融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)數(shù)量和資產(chǎn)規(guī)模不斷壯大，與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的合作越來越多。二是股東整體呈現(xiàn)多樣化趨勢，逐漸由初期以政府投入為主，發(fā)展到涵蓋政府、企業(yè)、民間組織、自然人、外資等各類投資主體。三是區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與政府支持力度對地區(qū)融資擔(dān)保行業(yè)發(fā)展影響較大。四是近年來融資擔(dān)保業(yè)務(wù)的創(chuàng)新步伐較快，如融資擔(dān)保公司對互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品提供擔(dān)?；蛘逷2P網(wǎng)貸增信等。

在快速發(fā)展的同時，融資擔(dān)保行業(yè)面臨的風(fēng)險也不可忽視：一是融資擔(dān)保公司的代償風(fēng)險增加，這主要是因為融資擔(dān)保公司的服務(wù)對象主要是中小微企業(yè)。二是再擔(dān)保體系尚未完全形成，主要表現(xiàn)為很多區(qū)域沒有專門的再擔(dān)保機(jī)構(gòu)，也沒有形成廣輻射的擔(dān)保網(wǎng)絡(luò)。三是銀保合作不力風(fēng)險，主要表現(xiàn)為對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的依賴程度較高和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制不合理。

林江：我認(rèn)為，我國融資擔(dān)保行業(yè)的發(fā)展還是相當(dāng)迅速的，在過去數(shù)年里，融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的大量涌現(xiàn)，一定程度上解決了中小微企業(yè)和三農(nóng)企業(yè)融資難、融資貴的問題，而政府部門通過財政手段大力支持融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的發(fā)展，其實是起到了四兩撥千斤的功效，讓更多的涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)和銀行機(jī)構(gòu)更多地參與涉農(nóng)貸款以及為中小微企業(yè)提供融資，既推動了普惠金融的發(fā)展，也為融資性擔(dān)保行業(yè)提供了業(yè)務(wù)拓展機(jī)會。當(dāng)然，融資擔(dān)保行業(yè)面臨著一些不可回避的風(fēng)險：（1）過去數(shù)年，融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)數(shù)量的快速增長完全得益于政府的推動，目的在于鼓勵金融機(jī)構(gòu)更多地為高新科技企業(yè)項目提供融資以及為中小微企業(yè)提供貸款，而盡管政府財政提供了一些誘因，包括提供風(fēng)險補(bǔ)償金，即如果金融機(jī)構(gòu)的貸款項目出現(xiàn)違約事件，地方財政可以為融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供資金補(bǔ)償，以對沖融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)為銀行貸款所提供的擔(dān)保服務(wù)而引致的損失。但是，由于財政的風(fēng)險補(bǔ)償金額相對于發(fā)放貸款的數(shù)量以及融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)所提供的擔(dān)保金額而言屬于小數(shù)目，故融資性擔(dān)保行業(yè)在真正作出為金融機(jī)構(gòu)提供科技信貸擔(dān)保決定時依然會猶豫不決。（2）融資性擔(dān)保行業(yè)的從業(yè)者一般而言屬于民營企業(yè)，國家對進(jìn)入該行業(yè)的企業(yè)并沒有嚴(yán)格的門檻限制，故行業(yè)營運商良莠不齊，個別從業(yè)者的不當(dāng)行為會令整個行業(yè)的信譽受到影響。（3）國家對融資性擔(dān)保行業(yè)并沒有明確的行業(yè)定位，缺乏必要的監(jiān)管措施，難以從整體上為行業(yè)的發(fā)展確定規(guī)范的準(zhǔn)則，提供明確的發(fā)展前景，從而也反過來制約了真正有意進(jìn)入融資擔(dān)保行業(yè)的企業(yè)和投資者的數(shù)量的增長。

鄭長軍：就我國融資擔(dān)保行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀而言，目前，我國擔(dān)保公司主要分為兩大類：融資性擔(dān)保公司和一般性擔(dān)保公司。其中，融資性擔(dān)保公司作為國家普惠金融體系的重要組成部分，一直占據(jù)著行業(yè)主導(dǎo)地位，且絕大部分擔(dān)保公司也以融資類信貸擔(dān)保為主營業(yè)務(wù)。

融資擔(dān)保行業(yè)發(fā)展中也存在一系列的問題，主要包括：（1）宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩，制約了融資擔(dān)保行業(yè)發(fā)展所需的資金，特別是財政資金的持續(xù)支持有限。（2）現(xiàn)有資金未能充分發(fā)揮作用，資金運行效率較低。（3）融資擔(dān)保行業(yè)的社會認(rèn)知度不高。這突出表現(xiàn)在其合規(guī)性方面，存在融資擔(dān)保不規(guī)范、魚目混珠。（4）融資擔(dān)保市場發(fā)展不成熟。比如，銀行在擔(dān)保支持中小微企業(yè)方面的積極性不高，特別是大銀行，雖然有支持中小微、三農(nóng)等業(yè)務(wù)考核指標(biāo)，但出于利潤與風(fēng)險的考慮，其支持融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)動力不足。（5）融資擔(dān)保行業(yè)的監(jiān)管缺乏協(xié)調(diào)?？傮w上說，融資擔(dān)保監(jiān)管政出多門，有的是政府金融辦，有的是銀行監(jiān)管部門，缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，減弱了對融資擔(dān)保行業(yè)的監(jiān)管力度。融資擔(dān)保行業(yè)面臨的風(fēng)險點主要是融資擔(dān)保主體的信用風(fēng)險、市場風(fēng)險、操作風(fēng)險、流動性風(fēng)險，也包括政策風(fēng)險和關(guān)聯(lián)交易風(fēng)險。因此需要建立完善的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。

陳華清：目前，我國對“融資性擔(dān)?！备拍畹囊话憷斫馐侵笓?dān)保人與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)等債權(quán)人約定，當(dāng)被擔(dān)保人不履行對債權(quán)人負(fù)有的融資性債務(wù)時，由擔(dān)保人依法承擔(dān)合同約定的擔(dān)保責(zé)任的行為。而“融資性擔(dān)保公司”是指依法設(shè)立，經(jīng)營融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司和股份有限公司，是融資性擔(dān)保行業(yè)的主體構(gòu)成部分。我國融資性擔(dān)保行業(yè)從1993年國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立首家專業(yè)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)“中國經(jīng)濟(jì)技術(shù)投資擔(dān)保公司”算起，經(jīng)過近20年的發(fā)展，目前我國擔(dān)保行業(yè)已經(jīng)形成了以國有、民營和互助型等多種擔(dān)保模式共同發(fā)展的格局。融資性擔(dān)保行業(yè)為緩解企業(yè)融資困難、提升企業(yè)商業(yè)信用、促進(jìn)企業(yè)發(fā)展創(chuàng)業(yè)發(fā)揮了重要作用。在快速發(fā)展的同時，這些擔(dān)保公司有效監(jiān)管不足、業(yè)務(wù)混亂、機(jī)構(gòu)數(shù)量激增的問題日益突出，甚至存在部分公司從事非法吸存、非法集資、高利放貸等違法違規(guī)活動，導(dǎo)致風(fēng)險事件頻發(fā)，個別地區(qū)甚至出現(xiàn)風(fēng)險蔓延和發(fā)生群體性事件，因而亟待清理規(guī)范。

主持人：從2010年3月七部門聯(lián)合發(fā)布《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》開始，《條例》的出臺跨越了7年的修訂歷程，數(shù)易其稿。原因何在？《條例》的發(fā)布釋放了哪些信號？

黎昭：《條例》數(shù)易其稿主要原因應(yīng)該是和行業(yè)發(fā)展形勢有關(guān)系，客觀地說，融資擔(dān)保行業(yè)這幾年發(fā)展規(guī)模和速度都很快，面臨的內(nèi)外部環(huán)境復(fù)雜多變，特別是互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展，一些案件的發(fā)生，對條例的修訂都有一定的影響。

《條例》的發(fā)布釋放的信號主要有兩點：一是支持普惠金融發(fā)展，促進(jìn)資金融通，特別是加強(qiáng)對小微企業(yè)、“三農(nóng)”的金融服務(wù)。二是規(guī)范融資擔(dān)保公司的行為，防范金融風(fēng)險。如國家將推動建立政府性融資擔(dān)保體系和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制、監(jiān)管部門將運用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段實時監(jiān)測風(fēng)險并實施分類監(jiān)管等，另外《條例》還對融資擔(dān)保公司的注冊資本金、內(nèi)部控制制度以及風(fēng)險管理責(zé)任等作出了明確規(guī)定。

林江：《條例》出臺數(shù)易其稿，證明：（1）融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法的具體條文存在一定的爭議，難以短期內(nèi)在各個部門以及部門和行業(yè)之間達(dá)成共識；（2）暫行辦法盡管屬于行政性規(guī)章，但是因其涉及金融領(lǐng)域，涉及銀行、保險業(yè)務(wù)范圍，但是由于融資性擔(dān)保公司不屬于銀行，故現(xiàn)行的商業(yè)銀行法似乎不適用于對該類公司的監(jiān)管，又由于融資性擔(dān)保公司不屬于保險公司，故現(xiàn)行的保險法也似乎不適用于對該類公司的監(jiān)管，融資性擔(dān)保公司一度歸發(fā)改委管理，但是發(fā)改委用什么樣的法律依據(jù)監(jiān)管融資性擔(dān)保公司也成為問題，故目前 《條例》的出臺經(jīng)歷7年之久也是可以理解的?！稐l例》的發(fā)布表明，相關(guān)部門終于對融資性擔(dān)保公司的性質(zhì)、定位以及監(jiān)管的模式達(dá)成了共識；此外，《條例》希望對融資性擔(dān)保公司實現(xiàn)有效的監(jiān)管，希望向市場釋放出政府大力推動融資性擔(dān)保行業(yè)發(fā)展的信號，著力于繼續(xù)推動包括中小微企業(yè)融資和農(nóng)村金融在內(nèi)的普惠金融的發(fā)展。

鄭長軍：《條例》規(guī)范了融資擔(dān)保業(yè)的發(fā)展要件，為審慎化經(jīng)營監(jiān)管提供了法律基礎(chǔ)；而大數(shù)據(jù)的引入則為回歸擔(dān)保本質(zhì)、發(fā)展普惠金融提供了有力的技術(shù)支撐。《條例》全面規(guī)范了設(shè)立融資擔(dān)保公司的條件，并引入風(fēng)險管理指引。從中央到地方，從銀行業(yè)到非銀行業(yè)，發(fā)展普惠金融無疑是基調(diào)，嚴(yán)防嚴(yán)控風(fēng)險則是核心。可以預(yù)見，《條例》的實施，將使積疴甚深的融資擔(dān)保行業(yè)迎來又一次重大洗牌。

陳華清：出于擔(dān)保業(yè)務(wù)種類多等原因，我國對擔(dān)保行業(yè)的管理曾分布在政府多個職能部門，而出于建立系統(tǒng)的擔(dān)保行業(yè)監(jiān)管體系存在較大難度等原因，《條例》的出臺跨越了7年的修訂歷程?！稐l例》的發(fā)布釋放了以下信號：一是表明國家加大為小微企業(yè)和“三農(nóng)”政策扶持力度的決心。由國家推動建立政府性融資擔(dān)保體系，發(fā)展政府支持的融資擔(dān)保公司，建立政府、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、融資擔(dān)保公司合作機(jī)制，擴(kuò)大為小微企業(yè)和“三農(nóng)”提供融資擔(dān)保業(yè)務(wù)的規(guī)模并保持較低的費率水平。二是強(qiáng)調(diào)規(guī)范經(jīng)營、完善內(nèi)控的重要作用。包括建立健全各項業(yè)務(wù)規(guī)范以及風(fēng)險管理等內(nèi)部控制制度，并按照國家規(guī)定的風(fēng)險權(quán)重計量擔(dān)保責(zé)任余額，擔(dān)保責(zé)任余額不得超過相應(yīng)的比例；自有資金的運用應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)資產(chǎn)安全性、流動性的規(guī)定；禁止融資擔(dān)保公司吸收存款或者變相吸收存款、自營貸款或者受托貸款以及受托投資等。三是強(qiáng)調(diào)融資擔(dān)保領(lǐng)域的“強(qiáng)監(jiān)管”信號?！稐l例》明確監(jiān)督管理體制，規(guī)定由省級人民政府確定的部門負(fù)責(zé)對本地區(qū)融資擔(dān)保公司的監(jiān)督管理；省級人民政府負(fù)責(zé)制定促進(jìn)本地區(qū)融資擔(dān)保行業(yè)發(fā)展的政策措施，處置融資擔(dān)保公司風(fēng)險，督促監(jiān)督管理部門嚴(yán)格履行職責(zé)。主持人：《條例》規(guī)定，國家推動建立政府性融資擔(dān)保體系，發(fā)展政府支持的融資擔(dān)保公司，建立政府、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、融資擔(dān)保公司合作機(jī)制，擴(kuò)大為小微企業(yè)和“三農(nóng)”提供融資擔(dān)保業(yè)務(wù)的規(guī)模并保持較低的費率水平。各級人民政府財政部門通過資本金投入、建立風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制等方式，對主要為小微企業(yè)和“三農(nóng)”服務(wù)的融資擔(dān)保公司提供財政支持。我國為什么要推動建立政府性融資擔(dān)保體系？對于建立政府、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、融資擔(dān)保公司合作機(jī)制及風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制您有何構(gòu)想？

黎昭：一方面，對于服務(wù)小微企業(yè)和“三農(nóng)”等普惠金融領(lǐng)域、關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局的融資擔(dān)保業(yè)務(wù)，就應(yīng)當(dāng)尊重其準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，通過有針對性的政策扶持，促進(jìn)其健康發(fā)展，更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，這方面單靠銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和融資擔(dān)保公司等市場力量很難發(fā)揮作用，政府必須有所作為。另一方面，政府參與合作，既有政策上的支持，又有資金上的注入，對支持小微企業(yè)和三農(nóng)發(fā)展具有事半功倍的效果。

建議由各省級政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，確定一個合理的融資擔(dān)保業(yè)的風(fēng)險分擔(dān)比例，形成融資擔(dān)保公司、再擔(dān)保公司、商業(yè)銀行、地方政府風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制和利益共同體，減少銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)波動中收貸、斷貸、壓貸的隨意性，避免融資擔(dān)保公司遭遇集中代償?shù)那闆r發(fā)生，從而促進(jìn)融資擔(dān)保行業(yè)穩(wěn)健發(fā)展。據(jù)我了解，安徽省“4321”分擔(dān)比例的做法得到了全國推廣。

林江：我認(rèn)為《條例》的內(nèi)容抓住了融資性擔(dān)保行業(yè)的重點，因為擔(dān)保行業(yè)的實質(zhì)是保險，而因為保險行業(yè)最重要的觀察點就是風(fēng)險管控，相應(yīng)地，擔(dān)保行業(yè)的觀察點其實也是風(fēng)險管控?！稐l例》的出臺，意味著政府部門對于如何分?jǐn)傦L(fēng)險以支持融資擔(dān)保公司的發(fā)展已經(jīng)達(dá)成了共識。事實上，政府部門，特別是財政的參與，可以把政府的信用植入融資擔(dān)保體系之中，從而有效降低市場人士對于融資性擔(dān)保項目的風(fēng)險預(yù)期，并反映在最終形成的較低的費率水平上。同時，政府、銀行、融資擔(dān)保公司在構(gòu)建我國的融資擔(dān)保體系上也會產(chǎn)生博弈行為，最終是直接或者間接地降低金融機(jī)構(gòu)對于小微企業(yè)和三農(nóng)融資提供貸款可能產(chǎn)生的風(fēng)險的預(yù)期，從而可以讓小微企業(yè)和三農(nóng)領(lǐng)域用較低的成本獲得融資，而這一切，都是政府財政參與其中的結(jié)果，這是我國推動建立政府性融資擔(dān)保體系的主要原因。對于政府、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、融資擔(dān)保公司合作機(jī)制和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，我認(rèn)為既要重視政府在構(gòu)建融資擔(dān)保體系中的作用，又不能太過于依賴政府的作用，因為后者會導(dǎo)致費率作為融資性擔(dān)保市場的價格信號被扭曲，從而造成萬一哪一天政府的財政投入減少，融資性擔(dān)保市場的形勢可能會發(fā)生逆轉(zhuǎn)。另一方面，由于融資擔(dān)保行業(yè)屬于帶有公共品性質(zhì)的行業(yè)，完全意義上的市場競爭可能會導(dǎo)致融資擔(dān)保市場的失靈，換言之，如果政府財政不參與的話，將導(dǎo)致?lián)ＹM率的直線上升，這實際上也將把越來越多的融資擔(dān)保市場的參與者拒之門外，直接影響小微企業(yè)融資和三農(nóng)融資的效率。

鄭長軍：由于融資擔(dān)保公司的服務(wù)群體主要是中小微企業(yè)，總體屬于次級客戶。此類客戶基數(shù)大，普遍特點是成長能力強(qiáng)、發(fā)展?jié)摿Υ?、資金需求旺盛，但實物資產(chǎn)較薄弱、信用級別較低。因為經(jīng)營不夠規(guī)范、信息披露不夠透明、信用積累較低，往往被銀行等金融機(jī)構(gòu)拒之門外。而那些達(dá)不到銀行授信條件的風(fēng)險點，則轉(zhuǎn)嫁成為擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)生代償?shù)闹饕蛩亍?/p>

據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，我國中小微企業(yè)的平均壽命是3年左右，成長性和短壽命是中小微企業(yè)群體的兩大特性。特別是在經(jīng)濟(jì)下行期和轉(zhuǎn)型期，中小微企業(yè)破產(chǎn)倒閉的現(xiàn)象比比皆是。

這種經(jīng)營狀態(tài)的極大不確定性也給擔(dān)保機(jī)構(gòu)代償帶來巨大潛在風(fēng)險。我認(rèn)為，推動建立政府性融資擔(dān)保體系能夠在很大程度上降低風(fēng)險，特別是能夠降低區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險。因此，要堅持公開、公平、公正原則，注重非現(xiàn)場監(jiān)督和現(xiàn)場檢查相結(jié)合，要基于風(fēng)險與收益平衡導(dǎo)向建立政府、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、融資擔(dān)保公司的合作機(jī)制和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。

陳華清：我國推動建立政府性融資擔(dān)保體系的主要原因在于兩個方面：一是融資擔(dān)保行業(yè)對于發(fā)展普惠金融，促進(jìn)資金融通，特別是解決小微企業(yè)和“三農(nóng)”融資難融資貴問題具有重要作用；二是近年來，我國融資擔(dān)保行業(yè)在較快發(fā)展的同時，也存在監(jiān)督管理不到位、經(jīng)營行為不規(guī)范不審慎、為小微企業(yè)和“三農(nóng)”服務(wù)的意愿有待增強(qiáng)和能力有待提高等突出問題。建立政府、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、融資擔(dān)保公司合作機(jī)制及風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制應(yīng)該從以下三方面著手：一是財政支持。由各級人民政府財政部門通過資本金投入、建立風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制等方式提供財政支持。二是技術(shù)支持。增強(qiáng)運用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段的能力，為小微企業(yè)和“三農(nóng)”融資需求服務(wù)。三是政策支持。對主要為小微企業(yè)和“三農(nóng)”服務(wù)的融資擔(dān)保公司提供政府支持，按照國家有關(guān)規(guī)定降低對小微企業(yè)和“三農(nóng)”的融資擔(dān)保費率。

主持人：《條例》指出，融資擔(dān)保公司應(yīng)當(dāng)按照審慎經(jīng)營原則，建立健全融資擔(dān)保項目評審、擔(dān)保后管理、代償責(zé)任追償?shù)确矫娴臉I(yè)務(wù)規(guī)范以及風(fēng)險管理等內(nèi)部控制制度。您對構(gòu)建融資擔(dān)保公司內(nèi)部控制制度有何想法建議？

黎昭：我認(rèn)為以下幾個方面比較重要：一是要營造全面風(fēng)險管理的內(nèi)部控制文化和氛圍，將風(fēng)險管理理念扎根于員工心中，為公司風(fēng)險管理打下良好基礎(chǔ)。二是要不斷完善風(fēng)險評估制度及流程，強(qiáng)化風(fēng)險管控。加強(qiáng)擔(dān)保業(yè)務(wù)風(fēng)險識別，制定多樣化的風(fēng)險應(yīng)對策略，細(xì)化風(fēng)險管理崗位職責(zé)，增強(qiáng)擔(dān)保業(yè)務(wù)流程的管控效能和崗位間的內(nèi)部牽制作用，構(gòu)建合理的擔(dān)保業(yè)務(wù)風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，提升公司風(fēng)險應(yīng)對能力。三是要加強(qiáng)公司的信息溝通機(jī)制，建立高效的監(jiān)督復(fù)核制度。主要是增強(qiáng)業(yè)務(wù)部門與風(fēng)險控制部門的信息溝通與協(xié)調(diào)，將監(jiān)督復(fù)核制度融入業(yè)務(wù)實施過程，重點對保后管理機(jī)制、反擔(dān)保方案執(zhí)行情況以及代償責(zé)任追償?shù)戎攸c事項進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。

林江：融資擔(dān)保公司的內(nèi)部控制制度當(dāng)然非常重要，但是如何按照條例的要求貫徹落實審慎經(jīng)營的原則則是重中之重。我認(rèn)為，要建立融資擔(dān)保公司的內(nèi)控制度，首先要充分理解審慎經(jīng)營原則。因為該原則實施的前提是融資擔(dān)保公司既敢于承擔(dān)風(fēng)險，又善于承擔(dān)風(fēng)險。前者涉及對風(fēng)險的評價，并在制度安排上不回避風(fēng)險，通過制度設(shè)計，例如通過金融創(chuàng)新引入包括保險、基金、信托等在內(nèi)的金融產(chǎn)品與擔(dān)保產(chǎn)品進(jìn)行充分地互動，有效地把擔(dān)保風(fēng)險分散在各個環(huán)節(jié)和產(chǎn)品之中；后者則側(cè)重風(fēng)險管理，通過建立健全融資擔(dān)保項目的評審全過程、擔(dān)保后管理和代償責(zé)任追討等具體業(yè)務(wù)操作流程以及流程的再造以提升融資擔(dān)保的效率，在風(fēng)險可控的前提下增加融資擔(dān)保公司的擔(dān)保費以及非擔(dān)保費收益。另外，在大數(shù)據(jù)時代，如何通過對大數(shù)據(jù)的挖掘和分析以降低融資擔(dān)保費率，是融資擔(dān)保公司的一大挑戰(zhàn)，也是融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)在風(fēng)險控制和管理領(lǐng)域的重要議題。我認(rèn)為，比較理想的融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制制度是，明確融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的性質(zhì)是商業(yè)銀行與保險機(jī)構(gòu)之間的交叉，應(yīng)該把部分適用于商業(yè)銀行風(fēng)險控制的做法以及適用于保險公司風(fēng)險控制的做法應(yīng)用于融資擔(dān)保公司，而融資擔(dān)保公司在融合商業(yè)銀行和保險公司風(fēng)險控制的做法和經(jīng)驗后，也應(yīng)該結(jié)合融資擔(dān)保行業(yè)的特點，例如與高新科技領(lǐng)域結(jié)合較為緊密以及三農(nóng)融資特征較為明顯等實際情況后，再逐步建立融資擔(dān)保公司的風(fēng)險控制和管理制度。

鄭長軍：構(gòu)建完善的融資擔(dān)保公司內(nèi)部控制制度，要嚴(yán)格遵循《融資擔(dān)保公司監(jiān)督管理條例》的相關(guān)規(guī)定，并按照融資擔(dān)保公司自身的特性，加強(qiáng)審慎管理，做到事前、事中和事后全方位監(jiān)管，制訂融資擔(dān)保公司內(nèi)部風(fēng)險控制的細(xì)則和具體方案，使融資擔(dān)保公司更好地成為緩釋風(fēng)險的重要安全閥和承擔(dān)者，促使融資擔(dān)保公司成為內(nèi)部控制制度的主要維護(hù)者和踐行者。

陳華清：我國的擔(dān)保公司本身發(fā)展起步晚，伴隨著前期經(jīng)濟(jì)的高速增長，擔(dān)保公司的業(yè)務(wù)發(fā)展也較為激進(jìn)，因此融資擔(dān)保公司的內(nèi)部控制制度普遍存在風(fēng)險評估體系不完善、內(nèi)部控制制度設(shè)計存在缺陷、內(nèi)部審計制度存在缺陷、擔(dān)保風(fēng)險管理不到位等問題。建議：一是充分利用信息化，提高風(fēng)險評估和控制能力。融資性擔(dān)保公司管理層應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識內(nèi)控建設(shè)的必要性以及信息化系統(tǒng)建立的先行性，利用現(xiàn)代的管理方式，更好地優(yōu)化工作流程，提升風(fēng)控水平。二是加強(qiáng)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)內(nèi)部控制管理。融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)主要控制措施包括受理申請、調(diào)查和評估、審批、簽訂擔(dān)保合同、日常監(jiān)控、會計控制等方面，強(qiáng)化各個環(huán)節(jié)風(fēng)控管理水平即可有效提升內(nèi)部控制管理。三是完善信用擔(dān)保風(fēng)險管理措施。從事前風(fēng)險控制的角度來看，擔(dān)保公司需要進(jìn)行事前的風(fēng)險評估，以便充分地進(jìn)行風(fēng)險化解，并建立金融機(jī)構(gòu)和擔(dān)保公司的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，減少可能發(fā)生的道德風(fēng)險。

明晰權(quán)責(zé)，構(gòu)建高效的融資擔(dān)保公司監(jiān)管體制

主持人：《條例》從中央和地方兩個層面明確了融資擔(dān)保公司監(jiān)管體制。其中，中央層面，主要負(fù)責(zé)制度建設(shè)、督促指導(dǎo)等，具體通過國務(wù)院建立的融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)監(jiān)管部際聯(lián)席會議機(jī)制實施。地方層面，主要負(fù)責(zé)日常監(jiān)督管理工作。省級人民政府按照誰審批設(shè)立、誰負(fù)責(zé)監(jiān)管的要求，確定專門部門負(fù)責(zé)本地區(qū)融資擔(dān)保公司的監(jiān)督管理工作，負(fù)責(zé)制定促進(jìn)本地區(qū)行業(yè)發(fā)展的政策措施、處置融資擔(dān)保公司風(fēng)險。您對此作何解讀？融資擔(dān)保公司監(jiān)管體系的完善還需哪些配套措施？

黎昭：《條例》從中央和地方兩個層面明確了融資擔(dān)保公司監(jiān)管體制，實際上是確定了一個監(jiān)管分工，中央層面負(fù)責(zé)制度建設(shè)，地方層面負(fù)責(zé)日常監(jiān)管，壓實了地方層面的監(jiān)管責(zé)任，有利于督促地方政府加強(qiáng)地方金融監(jiān)管資源配置，防范和化解風(fēng)險。完善融資擔(dān)保公司監(jiān)管體系，我認(rèn)為還有以下幾個方面比較重要：一是前述的風(fēng)險補(bǔ)償和分擔(dān)機(jī)制亟待完善，如健全地方政府的風(fēng)險補(bǔ)償制度、再擔(dān)保體系等。二是要加強(qiáng)信用評級建設(shè)，提高信用評級水平。應(yīng)當(dāng)說，企業(yè)信用評級工作是開展融資擔(dān)保業(yè)務(wù)的重要基礎(chǔ)，特別是地方政府要加快培育一批具有較高水平的社會信用評級機(jī)構(gòu)，對包括擔(dān)保公司在內(nèi)的各類企業(yè)進(jìn)行信用評級，提高政、銀、保、企的合作效益。三是要完善信息披露機(jī)制，防范和化解風(fēng)險。地方政府要及時出臺相關(guān)細(xì)化措施，要求融資擔(dān)保公司及時披露相關(guān)信息，一方面便于市場參與者及時了解其業(yè)務(wù)經(jīng)營情況，提高對其認(rèn)知度和認(rèn)可度，另一方面也有利于增強(qiáng)對融資擔(dān)保公司的約束度，督促其規(guī)范經(jīng)營，及時發(fā)現(xiàn)和防范風(fēng)險。四是要加強(qiáng)部門間的監(jiān)管協(xié)作和信息共享機(jī)制，進(jìn)一步提高監(jiān)管效率。

林江：我認(rèn)為，《條例》所明確的融資擔(dān)保公司的監(jiān)管體制，既突出了中央政府各相關(guān)部門的職責(zé)是進(jìn)行制度建設(shè)和督促指導(dǎo)，也強(qiáng)調(diào)了地方政府對融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)的日常監(jiān)管的角色?？梢哉f是中央和地方各司其職，對于融資擔(dān)保公司監(jiān)管體制的最終落實和完善意義重大。當(dāng)然，制度建設(shè)、督促指導(dǎo)與日常監(jiān)管之間的關(guān)系可能存在著灰色地帶，例如日常監(jiān)管本身也是制度建設(shè)的組成部分，往往難以用中央政府部門與地方政府部門的職責(zé)劃分作清晰地界定；另外，《條例》指出省級人民政府按照誰審批設(shè)立、誰負(fù)責(zé)監(jiān)管的要求，確定專門部門負(fù)責(zé)監(jiān)督管理工作，這個寫法看上去沒有什么問題，然而，這就相當(dāng)于“誰家的孩子誰家抱”，在我國中央集權(quán)的管理體制下，地方政府批準(zhǔn)成立的融資擔(dān)保公司如果出現(xiàn)因為任何運作上的問題而導(dǎo)致金融風(fēng)險的話，其實上一級的政府部門承擔(dān)著隱含的“兜底”責(zé)任，故《條例》要撇清上級政府對于下級政府審批成立的融資擔(dān)保公司的關(guān)系，其實是有難度的。因此，我認(rèn)為應(yīng)該出臺配套措施去盡可能清晰地界定融資擔(dān)保公司的監(jiān)管層級和職責(zé)，例如，如果某家融資擔(dān)保公司出現(xiàn)代償風(fēng)險，該如何處置，要弄清楚相關(guān)代償風(fēng)險出現(xiàn)的源頭在哪里，如何從源頭上對風(fēng)險進(jìn)行有效管理和控制，是建立和完善融資擔(dān)保公司監(jiān)管體系的重中之重。

鄭長軍：《條例》對融資擔(dān)保公司監(jiān)管體系的規(guī)定比較全面，我認(rèn)為重要的是更好地界定中央與地方對融資擔(dān)保業(yè)務(wù)的監(jiān)管范圍和監(jiān)管責(zé)任，做好相互協(xié)調(diào)與配合。下一步融資擔(dān)保公司要在責(zé)任與事權(quán)劃分以及風(fēng)險處置方面做好細(xì)化工作，落細(xì)落小落實。要建立并實施融資擔(dān)保業(yè)務(wù)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，確立專門機(jī)構(gòu)（如銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)）作為常設(shè)的融資擔(dān)保行業(yè)監(jiān)管部門。對融資擔(dān)保公司的監(jiān)管應(yīng)側(cè)重兩個維度：一是要對融資擔(dān)保公司及其業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督（Supervision）；二是要對融資擔(dān)保公司的融資制度進(jìn)行規(guī)制（Regulation）。對融資擔(dān)保公司的監(jiān)管目的在于培育和維護(hù)良好的信用基礎(chǔ)，促使形成透明公正的融資擔(dān)保生態(tài)環(huán)境。

陳華清：從中央和地方兩個層面明確融資擔(dān)保公司監(jiān)管體制的主要原因在于融資擔(dān)保行業(yè)的高風(fēng)險性，融資擔(dān)保由于和收益人分離，成為國際公認(rèn)的高風(fēng)險行業(yè)，但我國在發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)中不可避免要接受這種高風(fēng)險行業(yè)的成長發(fā)展，同時，融資擔(dān)保行業(yè)的健康發(fā)展也有利于促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展完善，如何規(guī)范和有效控制擔(dān)保風(fēng)險，成為當(dāng)前我國融資擔(dān)保行業(yè)所需要解決的重大問題。融資擔(dān)保公司監(jiān)管體系的完善還需加強(qiáng)監(jiān)管并完善信用體系：首先，要加強(qiáng)融資性擔(dān)保公司崗位責(zé)任制度建設(shè)，完善融資性擔(dān)保公司的內(nèi)部控制制度，通過完善職責(zé)分離、正確的授權(quán)審批、會計制度建設(shè)、內(nèi)部核查制度建設(shè)等，從內(nèi)部控制制度上減少擔(dān)保違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生，最大限度地減少擔(dān)保風(fēng)險。其次，要加強(qiáng)社會信用體系的建設(shè)，通過各種形式大力提高全社會信用意識，減少惡意擔(dān)保行為發(fā)生，呼吁構(gòu)建基于網(wǎng)絡(luò)信息的咨詢系統(tǒng)，為提高企業(yè)的信用意識，構(gòu)建良好的信用環(huán)境打下堅實的基礎(chǔ)。

主持人：《條例》還提出監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)建立健全監(jiān)督管理工作制度，運用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段實時監(jiān)測風(fēng)險，加強(qiáng)對融資擔(dān)保公司的非現(xiàn)場監(jiān)管和現(xiàn)場檢查，并與有關(guān)部門建立監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制和信息共享機(jī)制。目前在監(jiān)管實踐中運用大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段實時監(jiān)測風(fēng)險，實現(xiàn)部門之間的協(xié)調(diào)配合和信息共享還存在哪些難點？有何對策建議？

黎昭：部門之間協(xié)調(diào)配合、信息共享難度大，難以形成監(jiān)管合力。主要是因為融資擔(dān)保業(yè)務(wù)涉及面廣，可能會涉及實體商業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)、金融保險等眾多領(lǐng)域，監(jiān)管可能涉及人民銀行、銀監(jiān)、工商、稅務(wù)、公安、商務(wù)等眾多部門，特別是融資擔(dān)保公司對互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品提供擔(dān)保，更加增強(qiáng)了監(jiān)管合作和信息共享的難度。主要建議還是建立健全融資擔(dān)保公司監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制，各部門要協(xié)調(diào)配合，共同完善融資擔(dān)保公司信息監(jiān)管系統(tǒng)，將日常監(jiān)管過程中收集的關(guān)于融資擔(dān)保公司的相關(guān)信息及時共享，同時與企業(yè)、個人征信信息系統(tǒng)實現(xiàn)互通互聯(lián)，形成融資擔(dān)保業(yè)務(wù)信息大數(shù)據(jù)平臺，及時監(jiān)測、發(fā)現(xiàn)和防范風(fēng)險。

林江：運用大數(shù)據(jù)進(jìn)行實時監(jiān)測風(fēng)險，是包括融資擔(dān)保公司在內(nèi)的眾多金融企業(yè)或者準(zhǔn)金融企業(yè)的必由之路，也是大勢所趨。我認(rèn)為目前要實現(xiàn)該目標(biāo)存在著一些難點：（1）大數(shù)據(jù)從何而來？誰提供融資擔(dān)保公司相關(guān)的大數(shù)據(jù)？事實上，融資擔(dān)保公司涉及銀行、保險、企業(yè)，也涉及過往一段相當(dāng)長的時間上述機(jī)構(gòu)和企業(yè)的信用記錄和業(yè)務(wù)軌跡，包括納稅的記錄，客觀上要求多個部門和企業(yè)共享數(shù)據(jù)和信息，而目前我國并沒有明確的法律規(guī)定要求這些機(jī)構(gòu)和企業(yè)公開或者與公眾分享這些大數(shù)據(jù)和信息。（2）如何進(jìn)行大數(shù)據(jù)的挖掘？同樣的大數(shù)據(jù)，用不同的分析觀察方法，可能會得出完全不同的結(jié)論，包括對信用違約風(fēng)險責(zé)任的評判，故需要政府部門或者市場的權(quán)威機(jī)構(gòu)給出讓中介機(jī)構(gòu)和公眾人士信服的評價融資擔(dān)保行業(yè)運行風(fēng)險的方法。（3）中央政府部門、地方政府部門盡管在相關(guān)的條例之下各司其職，但是在履職過程中由于涉及金融、保險等監(jiān)管部門，這些部門對于融資擔(dān)保行業(yè)的具體業(yè)務(wù)可能會有不同的判斷，如果這些判斷不一致，也會影響利用大數(shù)據(jù)監(jiān)測融資擔(dān)保行業(yè)風(fēng)險的實際成效。故最理想的做法是成立一個由多個部門組成的監(jiān)督管理委員會，成員之中包含銀監(jiān)會、保監(jiān)會的官員，從而整合監(jiān)管資源，堵塞監(jiān)管環(huán)節(jié)中可能出現(xiàn)的“真空”和“漏洞”。

鄭長軍：目前在監(jiān)管實踐中運用大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的確存在很多難點，其中重要的是融資擔(dān)保主體的信用評級不完善、融資擔(dān)保風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制不合理、融資擔(dān)保資金不足等。因此，我認(rèn)為，可以從以下三個方面來切入：（1）引入大數(shù)據(jù)平臺，完善信用評級，建立全流程風(fēng)險管理機(jī)制；（2）積極探索新型政銀企合作模式，加強(qiáng)政銀企合作風(fēng)險管控；（3）主動拓寬資金來源，創(chuàng)新產(chǎn)品服務(wù)，不要過于依賴銀行。

陳華清：在目前監(jiān)管實踐中，實現(xiàn)部門之間的協(xié)調(diào)配合和信息共享存在的難點主要有：各主要監(jiān)管部門的配合有待提高、具體監(jiān)管措施執(zhí)行不到位、監(jiān)管要求落實存在難度等。為持續(xù)強(qiáng)化對融資擔(dān)保公司的監(jiān)督管理應(yīng)該做到：一是明確監(jiān)管部門的主要職責(zé)。包括建立健全監(jiān)督管理工作制度，運用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段實時監(jiān)測風(fēng)險，加強(qiáng)對融資擔(dān)保公司的非現(xiàn)場監(jiān)管和現(xiàn)場檢查，并與有關(guān)部門建立監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制和信息共享機(jī)制；根據(jù)融資擔(dān)保公司的不同情況實施分類監(jiān)督管理；建立健全融資擔(dān)保公司信用記錄制度；會同有關(guān)部門建立融資擔(dān)保公司重大風(fēng)險事件的預(yù)警、防范和處置機(jī)制，制定融資擔(dān)保公司重大風(fēng)險事件應(yīng)急預(yù)案。二是規(guī)定具體監(jiān)管措施并督促落實到位。包括：對融資擔(dān)保公司進(jìn)行現(xiàn)場檢查并采取相應(yīng)措施；與其董事、監(jiān)事、高級管理人員進(jìn)行監(jiān)督管理談話；發(fā)現(xiàn)融資擔(dān)保公司的經(jīng)營活動可能形成重大風(fēng)險的，可以責(zé)令其暫停部分業(yè)務(wù)、限制其自有資金運用的規(guī)模和方式、責(zé)令其停止增設(shè)分支機(jī)構(gòu)等。三是規(guī)定融資擔(dān)保公司應(yīng)當(dāng)遵守的監(jiān)管要求。包括按照要求向監(jiān)管部門報送經(jīng)營報告、財務(wù)報告以及其他有關(guān)文件和資料，報告跨省域開展業(yè)務(wù)的情況；發(fā)生重大風(fēng)險事件立即采取應(yīng)急措施并及時向監(jiān)督管理部門報告等?！?/p>

（本欄目責(zé)任編輯：王光?。?/p>