◎胡羽

浙江舟山的“三社聯(lián)動”實踐

◎胡羽

浙江省舟山市自2014年以來對“三社聯(lián)動”的社區(qū)治理模式進行了有益探索，在回歸社區(qū)自治屬性、培育壯大社會組織和提升社工專業(yè)化水平等方面積累了一定經(jīng)驗。要深化“三社聯(lián)動”的社區(qū)治理模式，還需加強頂層設(shè)計，進一步提升“三社聯(lián)動”的協(xié)調(diào)性和制度化建設(shè)；大力培育社會組織，準(zhǔn)確定位政府與社會組織的關(guān)系；大力引進專業(yè)人才，發(fā)展壯大社工隊伍。

社會組織；三社聯(lián)動；社工

社區(qū)、社會組織和社工是基層社會治理不可或缺的構(gòu)成元素，是調(diào)節(jié)社會矛盾、服務(wù)社區(qū)居民和促進社會和諧的重要載體和動力之源。如何讓分散的社區(qū)、社會組織和社工三個治理主體通過“三社聯(lián)動”形成合力，產(chǎn)生1+1>2的治理效果，是當(dāng)前推進基層社會治理創(chuàng)新的重要命題。

“三社聯(lián)動”運行機制的舟山實踐

舟山市是我國第一個以群島建制的地級市。2011年6月30日，國務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立浙江舟山群島新區(qū)，成為第四個國家級新區(qū)。舟山下轄定海、普陀兩區(qū)和岱山、嵊泗兩縣，有35個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、361個社區(qū)（城市社區(qū)110個，漁農(nóng)村社區(qū)251個），常住人口114.6萬人。2014年9月，舟山選擇定海區(qū)昌國街道香園社區(qū)為“三社聯(lián)動”示范點。經(jīng)過一年多的運行，形成了“社會組織培育服務(wù)中心+社工服務(wù)中心+社區(qū)”的新“三社聯(lián)動”模式。2015年9月在該模式基礎(chǔ)上，全市24個城市社區(qū)推行“三社聯(lián)動”，取得了一定的經(jīng)驗。

1.明晰職責(zé)、搭建平臺，回歸社區(qū)自治屬性

自治性、社會性、媒介性和公共性是社區(qū)的重要屬性?！耙桓妥硬宓降住钡膫鹘y(tǒng)管制思想和方式使得社區(qū)作為基層自治組織從一開始就偏離了自身的軌道，承擔(dān)了過多的行政任務(wù)，出現(xiàn)了掛牌多、臺賬多和檢查考評多的“三多”問題，成為政府的“腿”。為回歸社區(qū)本質(zhì)屬性，舟山市主要抓好三方面工作：

（1）明確各類治理主體職責(zé)。舟山市相繼出臺了《關(guān)于加強城市社區(qū)治理的實施意見》和《關(guān)于貫徹執(zhí)行省涉村（社區(qū)）工作事項清單制度的通知》，為社區(qū)黨組織、自治組織、監(jiān)督組織、集體經(jīng)濟組織、業(yè)主和物業(yè)機構(gòu)、參與治理的社會組織等每一類“治理主體”定職能、定職責(zé)和定邊界，細(xì)化社區(qū)工作事項清單，建立涉社區(qū)事項準(zhǔn)入制度，開展社區(qū)減負(fù)行動。

（2）實行“政社分工和聯(lián)動”。搭建政社結(jié)合的議事平臺，通過“民情通議事會”“相約星期五，有話大家說”“社區(qū)有事我來辦·民生家事面對面”等一批民情收集、協(xié)商和調(diào)處的特色做法，推動社區(qū)自治的回歸與實踐。搭建政社合作的“對口見學(xué)”平臺，通過考察、邀請專業(yè)社工機構(gòu)督導(dǎo)實物授課、工作成果展示和心得經(jīng)驗分享等形式，讓社區(qū)干部轉(zhuǎn)變觀念，開拓視野，實現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)社區(qū)資源共享、跨縣（區(qū)）社區(qū)保持信息互通。搭建政社互動的媒體交流平臺，通過廣播推出“藍色公益直播間”、與新媒體平臺“無限舟山”等媒體合作，匯聚公益資源；牽頭成立“千手公益愛心聯(lián)盟”，吸引50余家愛心企業(yè)、團隊加盟，以“隨手公益”理念開發(fā)“千手公益APP”，推動互聯(lián)網(wǎng)公益深入發(fā)展，助力慈愛城市建設(shè)。

（3）增強社區(qū)綜合服務(wù)功能。改造升級現(xiàn)有社區(qū)便民服務(wù)站，梳理社區(qū)便民服務(wù)站事項195項，全市80%的社區(qū)均設(shè)立一站式服務(wù)大廳，實行“開放式辦公、一窗口受理、一站式辦結(jié)”，形成居民自我服務(wù)與政府公共服務(wù)、社會公益服務(wù)有效銜接的綜合服務(wù)管理機制。探索嘗試上門服務(wù)、代理服務(wù)和跟蹤服務(wù)等做法，使社區(qū)逐步擺脫繁重的行政任務(wù)，走上社區(qū)自治的軌道。

2.完善制度、落實資金，培育壯大社會組織

（1）建立“四級聯(lián)動”的社會組織孵化培育體系。市、縣（區(qū)）均建立了社會組織服務(wù)中心，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立了社會組織孵化和活動平臺，基本形成了“市-縣（區(qū)）-鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）-社區(qū)”四級聯(lián)動的社會組織孵化培育體系。指導(dǎo)社區(qū)成立互動互助的社區(qū)社會組織，按需挖掘功能型自治組織和草根團體，鼓勵這些團體備案登記成為社區(qū)社會組織。

（2）完善社會組織培育和管理制度。舟山市先后出臺了《關(guān)于進一步加強實施社會組織重大事項報告制度的通知》《關(guān)于建立社會組織法定代表人約談制度的通知》《舟山市社會組織公益項目管理辦法》《舟山市社會組織公益創(chuàng)投項目評估辦法》和《舟山市社會組織公益項目資金使用管理暫行辦法》。同時，為了加大各級政府購買服務(wù)的力度，出臺了《關(guān)于社區(qū)社會組織參與政府購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》、“購買服務(wù)指導(dǎo)目錄”及社區(qū)社會組織建設(shè)的“八個一”標(biāo)準(zhǔn)。一系列的制度規(guī)范提升了社會組織培育和發(fā)展的制度化、規(guī)范化和程序化水平。

（3）提供資金保障“項目化”運作。2015年，市財政安排300萬元資金用于支持“三社聯(lián)動”示范點建設(shè)以及向優(yōu)秀社會培育組織購買督導(dǎo)培訓(xùn)服務(wù)。啟動第三屆公益創(chuàng)投大賽，全市有75個項目入圍，協(xié)議資助金229萬元，共有近2萬名群眾獲益，資金的保障有效激發(fā)了社會組織的活力。部分社區(qū)創(chuàng)新社會組織項目認(rèn)領(lǐng)式、服務(wù)購買式和組織聯(lián)盟式的“三式”項目化運作方式，提高社會組織服務(wù)效率，培育壯大組織規(guī)模。截至2016年5月，全市共有登記備案的社會組織2642家；有備案的基層社會組織（社區(qū)活動團隊）1531家，其中公益慈善類154家、文體類434家、和諧類65家、科普類18家、計生類406家、維權(quán)類5家及其他類449家。

3.注重培養(yǎng)、加強引導(dǎo)，提升社工專業(yè)化水平

（1）加強社區(qū)專職工作者隊伍建設(shè)。加大對社區(qū)工作人員的社會工作知識培訓(xùn)，逐步用專業(yè)社會工作方法提升社區(qū)管理服務(wù)水平，實現(xiàn)社會工作與社區(qū)建設(shè)融合發(fā)展。完善社區(qū)專職工作者的薪酬待遇、教育培訓(xùn)、管理考核和保障激勵等政策制度，推進社區(qū)專職工作者知識化、專業(yè)化和職業(yè)化。全市社區(qū)共有持證社工183名，占全市社工總數(shù)的55%；有26個社區(qū)建立民非登記的社工站（室）。

（2）加強草根能人和義工團隊骨干隊伍建設(shè)。廣泛招募義工團隊成員，選舉在群眾中有威信、有能力和有特長的人才，培育引導(dǎo)其自治性地開展服務(wù)活動、參與社區(qū)建設(shè)。將黨員、居民代表和青少年志愿者等納入“三社聯(lián)動”的志愿者體系，并統(tǒng)一訂制服務(wù)內(nèi)容，規(guī)范服務(wù)流程。鼓勵社區(qū)建立社工服務(wù)站，積極參與全省首批社工專業(yè)人才培訓(xùn)基地、實訓(xùn)基地申報評選工作，開展“國際社工日”主題宣傳活動，營造良好的輿論氛圍和社會環(huán)境。

主要問題

1.社區(qū)居委會參與“三社聯(lián)動”的內(nèi)在動力缺乏

（1）社區(qū)居委會履行職責(zé)仍缺乏自主空間。目前大部分社區(qū)依然擺脫不了傳統(tǒng)的工作思維，其主要工作仍然是完成上級黨委、政府及其相關(guān)職能部門交辦的任務(wù)。另外，雖然有社區(qū)工作事項清單制度，但是具體由哪個部門審核、如何審核等相關(guān)事宜，仍然缺少相應(yīng)的規(guī)定。

（2）現(xiàn)有組織架構(gòu)缺乏聯(lián)動的有效機制。從各級民政部門和街道社區(qū)看，社區(qū)建設(shè)由基層政權(quán)與社區(qū)建設(shè)處、科負(fù)責(zé)，社區(qū)社會組織由社會組織管理局、處、科負(fù)責(zé)，社會工作人才隊伍由人事處、科或辦公室負(fù)責(zé)。這雖然有利于管理的精細(xì)化，但是在實際工作中，部門之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，“三社”實際上是分動，而非聯(lián)動。

（3）社區(qū)干部缺乏參與“三社聯(lián)動”的內(nèi)在動力。在社區(qū)仍然承擔(dān)行政事務(wù)的背景下，社會組織參與社區(qū)治理勢必還需社區(qū)具體承接。但在社會組織發(fā)育不健全的情況下，社會組織的培育同樣要落到社區(qū)。雖然推進“三社聯(lián)動”的目的是為社區(qū)減負(fù)，但在實踐中一些社區(qū)干部認(rèn)為“三社聯(lián)動”是工作負(fù)擔(dān)而非減負(fù)途徑。

2.社會組織整合社會資源能力不足

（1）社會組織對政府的依賴性強，抗風(fēng)險能力和服務(wù)創(chuàng)新能力低。舟山市社會組織雖然數(shù)量大幅提高，但多為文體類和計生類，服務(wù)類、公益類和維權(quán)類社會組織數(shù)量相對不足，質(zhì)量普遍不高，發(fā)育不夠成熟。舟山已注冊登記的社會組織中，大部分為官方或半官方組織，真正意義上的純民間組織不到23%，且這種情況多年未變。在政府推動“三社聯(lián)動”的進程中，這些社會組織自治水平較低，獨立性差，缺乏主動協(xié)作的能力。

（2）資金來源難以保證，自身“造血功能”不足。在政府主導(dǎo)下，社會組織的資金來源主要靠政府購買服務(wù)，但目前各級政府并沒有全面落實購買服務(wù)的政策和機制，社會組織大多處于虧損狀態(tài)。短時間內(nèi)，這樣的狀態(tài)可以依靠社會組織發(fā)起者的個人財力及做公益的積極性來維系，但從長遠(yuǎn)看，不可持續(xù)。缺乏保障的資金來源使得社會組織的抗風(fēng)險能力和服務(wù)創(chuàng)新能力極低，也阻礙了多元主體參與基層社會治理的積極性。

（3）自發(fā)形成的社會組織缺乏整合社會基礎(chǔ)資源的能力?？總€人的愛心、熱情和“草根能人”自發(fā)形成的社會組織，雖然在社區(qū)服務(wù)方面發(fā)揮著積極的作用，但是由于其專業(yè)性欠缺，目前社會組織鏈接的社會資源多數(shù)停留在社區(qū)。在社區(qū)服務(wù)方面，社會組織也沒能針對性地跟進，其整合基礎(chǔ)社會資源的能力非常有限。

3.社工人才隊伍數(shù)量少，專業(yè)化水平低

（1）社工數(shù)量嚴(yán)重不足。有學(xué)者指出，當(dāng)一個國家或地區(qū)社會工作專業(yè)人員數(shù)量占總?cè)丝诒壤?‰時，表明該國或該地區(qū)社會文明程度較高，社會服務(wù)體系比較完善。舟山市共有持證社會工作者330人，與114萬的總?cè)丝跀?shù)相比微不足道。而分布于社區(qū)一線的社會工作者只有183人，且分布不均，許多社區(qū)一個都沒有，根本無法滿足社會需求。

（2）專業(yè)理論與實踐相脫節(jié)。目前很大一部分獲得社會工作師資格的人員并未直接從事社區(qū)工作，而從事社工工作的多為當(dāng)?shù)鼐用?，且年齡偏大，幾乎沒有專業(yè)知識儲備，缺乏科學(xué)的社會工作方法。專業(yè)理論與實踐的脫節(jié)使社工群體無法滿足“三社聯(lián)動”的實踐需要。

（3）社工督導(dǎo)人才缺乏。香港地區(qū)的社工在實習(xí)期間，導(dǎo)師每周至少對其督導(dǎo)1.5小時，在督導(dǎo)過程中對實際遇到的各種問題進行總結(jié)分析并解決問題。而在舟山，這樣的督導(dǎo)人才欠缺，致使年齡偏大的社工在投入具體工作時，由于缺乏專業(yè)的指導(dǎo)不能得心應(yīng)手。

（4）社工人才流失嚴(yán)重。一些能夠順利開展社區(qū)工作的人才，常常因薪資偏低而紛紛另謀出路，進而導(dǎo)致社區(qū)工作崗位人員流動性大，無法保證相關(guān)工作的延續(xù)性和持久性。

對策建議

1.加強頂層設(shè)計，進一步提升“三社聯(lián)動”的協(xié)調(diào)性和制度化建設(shè)

（1）組織架構(gòu)上統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。為了強化社區(qū)建設(shè)的綜合推動力度，在制度設(shè)計上應(yīng)落實政府綜合部門審核準(zhǔn)入?？梢越梃b廣東、上海等地做法，在市委或區(qū)委層面設(shè)立實體運作的社區(qū)工作委員會及辦公室，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社區(qū)工作，既有利于社區(qū)真正從行政事務(wù)中脫離出來，回歸自治的本質(zhì)屬性，又有利于“三社聯(lián)動”統(tǒng)籌推進和各主體的合作互動。

（2）制度體系上協(xié)同推進。目前，亟須在政策和制度上做好“三社聯(lián)動”的頂層設(shè)計，使“聯(lián)動”從口號、概念落實到行動，讓黨員在“聯(lián)動”中發(fā)揮示范作用。一是以黨建為引領(lǐng)，把社工組織、志愿服務(wù)和社區(qū)便民服務(wù)站作為黨員發(fā)揮作用的平臺，在街道層面可以成立黨員志愿服務(wù)大隊，社區(qū)成立志愿分隊，并按服務(wù)內(nèi)容把這些大隊和分隊劃分為功能小組。二是從制度上對志愿活動的目標(biāo)內(nèi)容、工作方式和考核評價等作出具體規(guī)定，使黨員志愿服務(wù)制度化、常態(tài)化。三是將黨員參加志愿服務(wù)納入黨員干部評價體系，對于表現(xiàn)優(yōu)秀的黨員予以獎勵或優(yōu)先推薦，對于優(yōu)秀黨員志愿服務(wù)項目給予經(jīng)費支持。

2.大力培育社會組織，準(zhǔn)確定位政府與社會組織的關(guān)系

“三社聯(lián)動”是動態(tài)的發(fā)展過程，政府與社會組織的聯(lián)動應(yīng)根據(jù)各個社區(qū)和社會組織的具體情況因地制宜。在社會組織發(fā)展不健全，尚未有能力承接政府下放的權(quán)力時，政府有責(zé)任培育和孵化社會組織，降低準(zhǔn)入門檻、簡化準(zhǔn)入程序，吸引更多的志愿者參與到社會組織中來，并切實加強對社會組織和社會工作者的監(jiān)督、管理、指導(dǎo)和服務(wù)。在“三社聯(lián)動”運行到一定階段，社區(qū)建設(shè)有了長足發(fā)展，政府則應(yīng)進一步放權(quán)給社會，重新定位自己的角色，從“管家”轉(zhuǎn)變?yōu)椤百Y源的提供者”“政策的制定者”和“規(guī)則的監(jiān)督者”。社會組織應(yīng)從對政府的依賴和消極從屬中脫離出來，與政府建立一種積極互動、團結(jié)合作的伙伴關(guān)系。

（1）建立社會組織培育中心。培育中心可以為處于初創(chuàng)階段的社會組織，提供辦公場地、能力培訓(xùn)和長遠(yuǎn)規(guī)劃，搭建起社會組織相互溝通交流的平臺。在資源有限的前提下，進駐培育中心應(yīng)有明確的準(zhǔn)入機制，重點培育公益慈善類和社區(qū)服務(wù)類社會組織。而社會組織在培育中心完成孵化后，也應(yīng)適時退出培育中心，并重新定位自己和政府的關(guān)系。同時，加大“樞紐型”社會組織工作體系建設(shè)，定期對社會組織進行考核和評價，促使政府對社會組織的管理從身份管理轉(zhuǎn)變?yōu)樾袨楣芾怼?/p>

（2）增強社會組織自身“造血功能”。通過政府購買服務(wù)和項目競標(biāo)的形式，激發(fā)服務(wù)型社會組織的活力，拓展其服務(wù)內(nèi)容；通過公益創(chuàng)投的形式，提高公益型社會組織的創(chuàng)新能力和募資能力，變被動的“政府給我派活干”為主動尋求社區(qū)居民需求的項目。

（3）探索社會組織福利性服務(wù)和經(jīng)營性服務(wù)相結(jié)合的運作方式。社會組織可以根據(jù)自身特點和居民需求，將自己的服務(wù)劃分為基礎(chǔ)服務(wù)、提升服務(wù)和特色服務(wù)，并相應(yīng)采取無償、低償和有償支付方式。對困難群體開展的公益性服務(wù)，可以通過政府購買服務(wù)的方式保證其正常運轉(zhuǎn)；對于居民更高層次的需求，應(yīng)按家庭收入狀況和服務(wù)項目收取相應(yīng)費用。既滿足居民不同層次的需求，又拓寬社會組織籌措資金的渠道，保證其運行的可持續(xù)性。

（4）鼓勵法人社會組織培育社區(qū)社會組織。法人社會組織應(yīng)充分發(fā)揮其橋梁和紐帶作用，通過開展形式多樣的活動，使社區(qū)內(nèi)分散的居民通過相同的興趣、愛好組織和凝聚起來，形成社區(qū)社會組織，共同參與社區(qū)治理，實現(xiàn)社會的再組織化。

3.大力引進專業(yè)人才，發(fā)展壯大社工隊伍

（1）引進專業(yè)的社工人才和社工機構(gòu)，完善隊伍結(jié)構(gòu)。針對本地社工人才缺乏、年齡偏大和專業(yè)化水平不高的問題，完善社工人才公開招聘機制，引進高校社會工作專業(yè)的畢業(yè)生或給即將畢業(yè)的大學(xué)生提供從事社會工作的實習(xí)崗位。同時，引入其他地區(qū)做得較好的社工機構(gòu)進駐社會組織培育中心，對本地社工及新引進的大學(xué)生社工進行評價和督導(dǎo)，提高其理論和實踐相結(jié)合的能力。

（2）整合外來人才與本地人才，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。為解決引進人才“水土不服”的問題，建立引進人才和本地社工人才的融合機制。在實踐中，引進人才可以通過其專業(yè)的理念和知識提高本地社工的專業(yè)性。本地人才憑借其對社區(qū)情況的熟悉和社區(qū)工作經(jīng)驗，帶領(lǐng)引進人才熟悉社區(qū)情況，逐漸脫離在陌生人社會難以開展工作的困境。

（3）提高工資待遇，使人才引得進、留得住。建立專職社區(qū)工作者工資增長機制和績效考核機制，將工資待遇和業(yè)績相結(jié)合，調(diào)動其積極性。對于取得全國社工師資格證書的社工發(fā)放津貼，提高其職業(yè)化程度。

（作者單位：浙江省舟山市委黨校）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.02.014 ■ 編輯：馬振東