文｜傅國(guó)華 李春

分層施策 精準(zhǔn)扶貧

文｜傅國(guó)華 李春

農(nóng)村貧困人口如期脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區(qū)域性整體貧困，是實(shí)現(xiàn)“第一個(gè)百年目標(biāo)——全面建成小康社會(huì)”的底線任務(wù)；海南確保在2020年前完全脫貧，是發(fā)展的一項(xiàng)硬任務(wù)。截至2016年底，全國(guó)累計(jì)脫貧5564萬(wàn)人，貧困發(fā)生率降至4.5%；海南實(shí)現(xiàn)脫貧19.04萬(wàn)人，約占全省貧困總?cè)丝诘?2%，100個(gè)貧困村脫貧出列，脫貧成績(jī)顯著。今后幾年，脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入深水區(qū)，成敗的關(guān)鍵在于精準(zhǔn)扶貧。

貧困的差異與精準(zhǔn)扶貧

貧困問題在不同維度、不同層級(jí)呈現(xiàn)出差異性。一是貧困程度的差異，有的接近貧困線，有的遠(yuǎn)離貧困線等；二是貧困地域范圍的差異，有的地區(qū)長(zhǎng)期貧困人口較多，解決難度大，有的地區(qū)貧困人口較少，但貧困程度較深；三是貧困原因的差異，有的是因?yàn)榻煌ú粫?、遠(yuǎn)離市場(chǎng)，有的是缺乏水源、不利生產(chǎn)，有的是缺乏資金、技術(shù)，有的是脫貧意愿不強(qiáng)、缺乏勞動(dòng)能力等；四是扶貧措施的差異，每戶貧困家庭實(shí)際情況、稟賦條件等都存在差異，不能采取“一刀切”扶貧對(duì)策，而且扶貧產(chǎn)業(yè)應(yīng)與當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)形成合力協(xié)同發(fā)展，不能隔離或?qū)α⒌取?/p>

不同層次的貧困是貧困戶長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的結(jié)果體現(xiàn)，扶貧要對(duì)各不同層次的貧困戶實(shí)施層次適配的精準(zhǔn)扶貧。而精準(zhǔn)的關(guān)鍵是鑒別扶貧對(duì)象要精準(zhǔn)、措施到戶要精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排要精準(zhǔn)、資金使用要精準(zhǔn)、因村派人要精準(zhǔn)和脫貧成效要精準(zhǔn)。

貧困戶數(shù)據(jù)庫(kù)創(chuàng)建與貧困分層次

政府扶貧部門在上級(jí)數(shù)據(jù)信息處理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，各自建立并完善、更新貧困戶數(shù)據(jù)庫(kù)，掌握貧困戶基本信息（包括家庭成員、性別、民族、年齡等）、家庭年人均純收入、文化教育程度、工作技能與技術(shù)能力、基本生產(chǎn)生活條件等各項(xiàng)信息指標(biāo)。在數(shù)據(jù)庫(kù)的統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)上從不同維度對(duì)不同地區(qū)貧困農(nóng)戶分類分層，做到扶貧對(duì)象精準(zhǔn)。

從地區(qū)層面考量，建議將扶貧地區(qū)按交通扶貧、水利扶貧、搬遷扶貧、健康扶貧、市場(chǎng)扶貧、勞務(wù)扶貧等進(jìn)行分門別類。這樣可以將無(wú)法單個(gè)突破的區(qū)域性、整體性問題歸總，交由上級(jí)部門統(tǒng)籌安排，聯(lián)合制定解決方案，集中突破。目前對(duì)于貧困戶層次劃分只有較為籠統(tǒng)的一般貧困、比較貧困、特別貧困的做法，建議按照具體收入標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化層次，根據(jù)國(guó)內(nèi)物價(jià)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與實(shí)際扶貧工作進(jìn)展不斷動(dòng)態(tài)調(diào)整貧困戶層次。

從貧困戶的脫貧能力與意愿角度出發(fā)，建議將貧困戶劃分三個(gè)層次，且分層施策。由于各地貧困線標(biāo)準(zhǔn)不一，本文仍以2015年公布的年人均純收入2800元作為貧困線標(biāo)準(zhǔn)分析。第一層次為有意愿和有能力脫貧、能配合政府施策的貧困戶，年收入在1800元-2800元之間；第二層次為脫貧意愿不強(qiáng)、政策理解不清，脫貧能力有限的貧困戶，年收入在800元-1800元之間；第三層次為基本喪失生產(chǎn)能力的貧困戶，年收入約在800元以下。分層施策的思路要從“人盯人、人幫人”，細(xì)化到“不同人，要有不同盯法、不同幫法”上，即落實(shí)到“扶持誰(shuí)”“誰(shuí)來(lái)扶”“怎么扶”“如何扶”等關(guān)鍵問題與對(duì)策上。

分層施策與具體路徑設(shè)計(jì)

宏觀層面施策，應(yīng)重點(diǎn)突出產(chǎn)業(yè)扶貧，即結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣珒?yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，以構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈的方式提高整體效益。扶貧產(chǎn)業(yè)應(yīng)立足于產(chǎn)業(yè)鏈上游，打造當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)基地，或加工企業(yè)的原料供應(yīng)地，以滿足貧困戶擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模、拓寬收入來(lái)源、持續(xù)營(yíng)收的需求。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)鏈下游企業(yè)獲得了規(guī)模化的原料生產(chǎn)供應(yīng)基地，且因政府部門統(tǒng)籌介入，降低了組織與管理成本。而政府部門則解決了扶貧產(chǎn)品市場(chǎng)銷售的問題，形成持續(xù)共贏、互惠互利的效果。

中觀層面施策，應(yīng)結(jié)合習(xí)總書記提出的強(qiáng)化部門協(xié)同、強(qiáng)化東西協(xié)作、強(qiáng)化社會(huì)合力三個(gè)方面助力扶貧工作。對(duì)于交通、水利、土地等公共基礎(chǔ)設(shè)施方面的區(qū)域性扶貧問題，應(yīng)強(qiáng)化各級(jí)部門的協(xié)同合作，在考慮各方資金、技術(shù)和管理的基礎(chǔ)上，制定一套切實(shí)可行的方案；對(duì)于教育扶貧，應(yīng)聯(lián)合公立學(xué)校、民營(yíng)教育機(jī)構(gòu)、公益教育基金會(huì)、慈善家等不同力量形成社會(huì)合力；對(duì)于健康扶貧，應(yīng)團(tuán)結(jié)公立醫(yī)院、民營(yíng)醫(yī)院、紅十字會(huì)等，定期組織援助活動(dòng)；對(duì)于市場(chǎng)扶貧、資金扶貧等，應(yīng)吸收企業(yè)界力量，對(duì)接更高平臺(tái)。如白沙黎族自治縣與阿里巴巴集團(tuán)合作打造“淘寶縣”，推行電商扶貧，網(wǎng)上銷售天然橡膠、綠茶等農(nóng)產(chǎn)品，促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民持續(xù)增收。東部先進(jìn)市縣應(yīng)“一對(duì)一”對(duì)接幫扶中西部落后市縣，通過(guò)組織領(lǐng)導(dǎo)考察互訪、互派干部交流、舉辦培訓(xùn)班等強(qiáng)化東西協(xié)作。

微觀層面施策，針對(duì)第一層次貧困戶，即有意愿和有能力脫貧、能配合政府施策的貧困戶，由政府部門直接幫扶，責(zé)任到人。幫扶關(guān)鍵在于聽取貧困戶脫貧的實(shí)際需要，努力做到“一戶一策”。避免“一刀切”扶貧，糾正簡(jiǎn)單化扶貧做法，如發(fā)放種苗等。掌握其發(fā)展經(jīng)濟(jì)中缺少的主要投入要素，政府及社會(huì)各界提供其所需投入要素等生產(chǎn)資料，協(xié)助其發(fā)展生產(chǎn)，幫助解決產(chǎn)品銷路，促進(jìn)其增收，實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)，并保持其發(fā)展的持續(xù)性。

針對(duì)第二層次貧困戶，即脫貧意愿不強(qiáng)、政策理解不清，脫貧能力有限的貧困戶，建議政府幫扶責(zé)任人找到能有效影響這些貧困戶的關(guān)鍵人物，并與這些能影響貧困戶的關(guān)鍵群體研討制訂相應(yīng)的扶貧對(duì)策。通過(guò)“政府責(zé)任人+影響人”對(duì)貧困戶進(jìn)行思想扶貧，通過(guò)宣講引導(dǎo)等改變其生存發(fā)展理念，形成強(qiáng)烈的脫貧意識(shí)和內(nèi)在動(dòng)力。如通過(guò)醫(yī)生體檢服務(wù)，提出生活方式改進(jìn)方案，鼓勵(lì)其選擇少飲酒、勤勞動(dòng)、促健康的良性生活方式；通過(guò)脫貧成功者，幫助其樹立脫貧信心等。最后在實(shí)際扶貧過(guò)程中，形成“政府幫扶責(zé)任人+影響人+貧困戶”三方全程扶貧的對(duì)接機(jī)制，實(shí)時(shí)監(jiān)控扶貧最終效果。這樣通過(guò)具備一定影響力的親人或族人教育、示范與監(jiān)督，可減少脫貧過(guò)程中的交易費(fèi)用和矛盾摩擦，提高扶貧實(shí)際效果。

針對(duì)第三層次貧困戶，即基本喪失生產(chǎn)能力的貧困戶，建議成立幫扶小組，采取救助式扶貧措施，即兜底扶貧，直接資助或提供有固定報(bào)酬的就業(yè)機(jī)會(huì)等。同時(shí)，根據(jù)其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源的擁有量，建立“幫扶責(zé)任人+互助組+貧困戶”的幫扶機(jī)制，根據(jù)其土地資源量，提供生產(chǎn)資料與技術(shù)服務(wù)，協(xié)助其組織生產(chǎn)，幫助其銷售農(nóng)產(chǎn)品增加收益，體現(xiàn)國(guó)家關(guān)懷和社會(huì)關(guān)愛。

扶貧攻堅(jiān)保障措施

強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。建立扶貧定期報(bào)告制度，準(zhǔn)確掌握脫貧動(dòng)態(tài)。加強(qiáng)幫扶責(zé)任人、中間人、貧困戶之間的定期交流，不斷總結(jié)和推廣成效明顯的扶貧思路與辦法。暢通反饋改進(jìn)機(jī)制，有效改進(jìn)扶貧工作不足之處，提高扶貧效率。如海南大學(xué)駐村“第一書記”每季度向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委和派出單位匯報(bào)一次工作并爭(zhēng)取支持；每半年以書面形式向市（縣）委組織部、扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室匯報(bào)一次工作情況；年末撰寫年度工作總結(jié)，以書面形式向派出單位及市（縣）委組織部、市（縣）扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室匯報(bào)年度工作情況。

強(qiáng)化基層活力。加強(qiáng)貧困村“兩委”建設(shè)，選好配強(qiáng)村“兩委”班子，充實(shí)一線扶貧工作隊(duì)伍，發(fā)揮貧困村“第一書記”和駐村工作隊(duì)帶頭領(lǐng)導(dǎo)作用。培養(yǎng)農(nóng)村致富帶頭人，促進(jìn)鄉(xiāng)村本土人才回流，給予鄉(xiāng)村人才隊(duì)伍舞臺(tái)空間，打造一支“不走的扶貧工作隊(duì)”。

加強(qiáng)扶貧考核監(jiān)督。選取精準(zhǔn)的成效指標(biāo)，對(duì)幫扶責(zé)任人實(shí)施嚴(yán)格的考核評(píng)估，定期開展督查巡查，加強(qiáng)扶貧資金管理使用，避免扶貧資金虧損或轉(zhuǎn)挪它用，做到扶真貧、真扶貧，嚴(yán)查弄虛作假、不嚴(yán)不實(shí)的現(xiàn)象，讓脫貧成效經(jīng)得起實(shí)踐和歷史檢驗(yàn)，真正獲得群眾認(rèn)可。

鞏固脫貧成果，防止返貧。扶貧工作是針對(duì)貧困戶發(fā)展經(jīng)濟(jì)的系統(tǒng)工程，是一項(xiàng)長(zhǎng)期發(fā)展的任務(wù)，需要不斷鞏固和改進(jìn)。建議將持續(xù)發(fā)展理念融入扶貧工作全過(guò)程中，要長(zhǎng)期對(duì)貧困戶進(jìn)行思想幫扶，將扶貧同扶志相結(jié)合，激發(fā)改變貧困面貌的干勁和決心；定期組織技術(shù)培訓(xùn)，提高貧困戶勞動(dòng)技能，將扶貧同扶智相結(jié)合，讓其有持續(xù)增收的基礎(chǔ)；建立健全的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)體系，持續(xù)不斷增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品供給能力；完善農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷體系，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品持續(xù)增收；構(gòu)建針對(duì)貧困戶的可持續(xù)的社會(huì)保障體系，防止因病因?yàn)?zāi)返貧，助貧困群眾共享國(guó)家深化改革發(fā)展帶來(lái)的一系列成果。

（作者單位：海南大學(xué)）

本文責(zé)編/曹秋秀 郵箱/364801105@qq.com