梅冠群

特朗普上臺(tái)后，中美關(guān)系出現(xiàn)了新變量，兩國在競(jìng)爭與博弈中形成一些矛盾點(diǎn)。美國高度關(guān)注對(duì)華貿(mào)易逆差、匯率操縱、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、服務(wù)業(yè)市場(chǎng)開放；中國十分關(guān)切美國外資審查、高技術(shù)產(chǎn)品出口、替代國調(diào)查。處理好這些矛盾一方面應(yīng)明確中美關(guān)系的基本定位，通過深化中美經(jīng)貿(mào)合作密切兩國關(guān)系，拉近合作紐帶；另一方面還應(yīng)堅(jiān)持自身發(fā)展戰(zhàn)略不動(dòng)搖，深化改革開放，不斷創(chuàng)造對(duì)美博弈的回旋空間，以博弈求合作。

特朗普上臺(tái)執(zhí)政后，中美關(guān)系進(jìn)入了一個(gè)全新的發(fā)展階段，兩國利益沖突更加復(fù)雜多元，大國競(jìng)爭、合作與博弈日益激烈，結(jié)構(gòu)性矛盾更加突出，摩擦碰撞更加頻繁。經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域是中美矛盾集中的主要領(lǐng)域，這其中既有一直以來兩國各自關(guān)切的傳統(tǒng)議題，也有特朗普上臺(tái)后產(chǎn)生的新矛盾。美國十分關(guān)注對(duì)華貿(mào)易逆差、中國“匯率操縱”、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、中國服務(wù)業(yè)市場(chǎng)開放等議題，中國對(duì)美國外商投資審查制度、高技術(shù)產(chǎn)品出口管制、“替代國”做法表示強(qiáng)烈關(guān)切。經(jīng)過“百日計(jì)劃”談判，中美兩國達(dá)成了一些共識(shí)，但對(duì)這些問題的解決仍然是初步的，更多地要在未來中美一年期經(jīng)濟(jì)合作計(jì)劃中解決。

當(dāng)前中美關(guān)系的主要糾纏點(diǎn)

首先，美國高度關(guān)注對(duì)華貿(mào)易逆差問題，意圖采取不公平貿(mào)易救濟(jì)措施削減貿(mào)易逆差。據(jù)美國商務(wù)部數(shù)據(jù)，2016年美國對(duì)外貿(mào)易逆差為7500億美元，其中對(duì)華貿(mào)易逆差為3470億美元，占美國外貿(mào)逆差總額的46%，中國是美國最大逆差來源國。中美貿(mào)易不平衡是由兩國比較優(yōu)勢(shì)差異、產(chǎn)業(yè)分工不同、美國高技術(shù)產(chǎn)品出口限制等因素決定的，但美國認(rèn)為中國通過市場(chǎng)補(bǔ)貼、匯率操縱、出口傾銷、政府干預(yù)、貿(mào)易壁壘等手段獲得不公平競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)。長期以來，美國一直對(duì)中國大量使用不公平貿(mào)易救濟(jì)措施，意圖削減對(duì)華貿(mào)易逆差，中國是遭受美國貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查數(shù)量最多的國家。自1980年至2016年，美國共對(duì)中國產(chǎn)品發(fā)起了262起貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查，涉案金額累計(jì)達(dá)到282.2億美元，美國慣用替代國、分別稅率、外部基準(zhǔn)等不公平做法，對(duì)中國產(chǎn)品裁定畸高稅率，限制中國企業(yè)對(duì)美出口。特朗普上臺(tái)后，對(duì)華繼續(xù)采取貿(mào)易救濟(jì)措施，特別是集中在鋼鐵和鋁制品領(lǐng)域。2017年2月，美商務(wù)部對(duì)中國不銹鋼板實(shí)施救濟(jì)，征收63.86%-76.64%的反傾銷稅和75.6%-190.71%的反補(bǔ)貼稅。4月，特朗普簽署行政備忘錄，要求美商務(wù)部優(yōu)先調(diào)查鋼鐵和鋁的進(jìn)口是否威脅美國國家安全。5月，對(duì)來自中國等國的冷拔鋼管開展反傾銷和反補(bǔ)貼調(diào)查。8月，裁定中國出口到美國的鋁箔制品接受了16.56%到80.97%的不公平補(bǔ)貼。特朗普濫用的貿(mào)易救濟(jì)措施涉及面廣，幾乎涵蓋了中國輸美的所有鋼鐵產(chǎn)品，裁定稅率也較高，超出了正常貿(mào)易救濟(jì)范疇，呈現(xiàn)出極強(qiáng)的貿(mào)易保護(hù)主義。

其次，特朗普指責(zé)中國為“匯率操縱國”，希望以此逼迫中國在經(jīng)貿(mào)談判中有所讓步。特朗普在競(jìng)選前后，曾多次指責(zé)中國為“匯率操縱國”，意圖將貿(mào)易逆差歸結(jié)于中國單方面操縱匯率，威脅要對(duì)中國進(jìn)行制裁。但“匯率操縱國”既不符合實(shí)際，也不符合美國對(duì)“匯率操縱國”的定義和標(biāo)準(zhǔn)。美國《2015年貿(mào)易便利和執(zhí)法法》提出了判斷匯率操縱的三條標(biāo)準(zhǔn)：一是對(duì)美貿(mào)易盈余超過200億美元，二是經(jīng)常項(xiàng)目盈余超過國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的3%，三是通過匯率干預(yù)買入的外匯超過GDP的2%。由于目前我國僅滿足第一項(xiàng)條件，“匯率操縱”指責(zé)并不成立。特朗普指責(zé)中國為“匯率操縱國”，既為掩蓋貿(mào)易乏力事實(shí)，也為給中國施加壓力，逼迫中國在經(jīng)貿(mào)談判中有所讓步。特別是隨著美聯(lián)儲(chǔ)正在開啟加息和縮表進(jìn)程，美元將進(jìn)入一個(gè)升值周期，這對(duì)美國出口尤為不利，特朗普希望人民幣也能有所升值，避免中美貿(mào)易逆差進(jìn)一步擴(kuò)大。

三是美國經(jīng)常批評(píng)中國知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)問題，近期特朗普啟動(dòng)了對(duì)華知識(shí)產(chǎn)權(quán)的“特殊301調(diào)查”。美國長期關(guān)注中國知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，曾多次對(duì)中國揮舞知識(shí)產(chǎn)權(quán)調(diào)查大棒。2017年8月14日，特朗普在白宮簽署行政備忘錄，授權(quán)美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）依據(jù)“301條款”對(duì)所謂的“中國不公平貿(mào)易行為”特別是中國是否會(huì)損害美國知識(shí)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行調(diào)查?！?01條款”得名于美國《1974年貿(mào)易改革法》第301節(jié)，該條款核心內(nèi)容是，如果在國際貿(mào)易中，美國的利益、權(quán)利因外國的行為、政策所導(dǎo)致的不公平競(jìng)爭而受損，美國總統(tǒng)及其領(lǐng)導(dǎo)的USTR可以通過暫停貿(mào)易協(xié)議優(yōu)惠、對(duì)貨物增加關(guān)稅或其他進(jìn)口限制、對(duì)服務(wù)征收額外費(fèi)用或限制、重新開展貿(mào)易談判及其他手段對(duì)該國進(jìn)行制裁。特朗普啟動(dòng)“301調(diào)查”，旨在通過貿(mào)易調(diào)查和制裁方案形成置信威脅，使中國在產(chǎn)品進(jìn)口、貿(mào)易壁壘、市場(chǎng)準(zhǔn)入方面有更多讓步。按照以往經(jīng)驗(yàn)，美國本次對(duì)華知識(shí)產(chǎn)權(quán)調(diào)查仍可能集中在芯片、機(jī)械、設(shè)備等高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，調(diào)查結(jié)果若判定中國嚴(yán)重侵犯美國知識(shí)產(chǎn)權(quán)，USTR有可能對(duì)中國采取貿(mào)易制裁措施，最有可能向中國施加最高達(dá)100%的報(bào)復(fù)性關(guān)稅。

四是美國十分關(guān)注中國市場(chǎng)開放問題，要求中國服務(wù)業(yè)全面開放。服務(wù)業(yè)是美國優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域，美國一直希望中國進(jìn)一步放寬在銀行、證券、保險(xiǎn)、文化、媒體等領(lǐng)域的投資準(zhǔn)入。特朗普政府十分強(qiáng)調(diào)對(duì)等性原則，認(rèn)為只要美國開放的領(lǐng)域，中國也要相應(yīng)開放。中國認(rèn)為，一國開放水平由國情決定，與政治制度、經(jīng)濟(jì)體制、發(fā)展水平、監(jiān)管能力密切相關(guān)，多年來中國不斷推進(jìn)服務(wù)業(yè)開放和改革。經(jīng)過國內(nèi)各自貿(mào)區(qū)多年試點(diǎn)，中國外商投資負(fù)面清單制度不斷完善。自2013年至今，中國已推出了四張投資負(fù)面清單，清單長度不斷縮短。2018年開始，負(fù)面清單將向全國推開，絕大多數(shù)服務(wù)業(yè)都允許外商自由投資。美國總體認(rèn)可中國服務(wù)業(yè)的開放路徑和開放方式，也能夠?qū)χ袊?wù)業(yè)開放給予積極的評(píng)價(jià)，但在開放速度上并不滿意，認(rèn)為中國應(yīng)進(jìn)一步縮減負(fù)面清單，迅速放開全部服務(wù)業(yè)的外商準(zhǔn)入。在中美“百日計(jì)劃”談判中，服務(wù)業(yè)開放是雙方矛盾和分歧集中的一個(gè)領(lǐng)域，中國承諾在信用評(píng)級(jí)、電子支付、債券承銷、結(jié)算代理等領(lǐng)域?qū)γ蕾Y擴(kuò)大開放。但特朗普認(rèn)為，中國服務(wù)業(yè)開放力度仍不夠大、步子邁的仍不夠快，預(yù)計(jì)在中美經(jīng)濟(jì)合作一年計(jì)劃中，美國可能會(huì)在此方面對(duì)中國施加更大壓力。

五是中國對(duì)美國外商投資審查機(jī)制表示關(guān)切，認(rèn)為該機(jī)制對(duì)中國企業(yè)赴美投資造成了嚴(yán)重阻礙。近年來，中國企業(yè)對(duì)美投資快速增長，對(duì)促進(jìn)美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造就業(yè)發(fā)揮了積極作用，已成為中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系中的亮點(diǎn)和重要推動(dòng)力，但美國外國投資委員會(huì)（CFIUS）針對(duì)外資并購的國家安全審查對(duì)中國企業(yè)赴美投資構(gòu)成了嚴(yán)重阻礙。中國連續(xù)多年位居美國投資委員會(huì)審查數(shù)量國別榜首，但中國投資只占美吸引外資總額的1%，兩者完全不成比例。自1975年美國成立外國投資委員會(huì)以來，美國總統(tǒng)僅否決過三次并購案，均來自中國投資者，分別為1989年中航技收購美西雅圖飛機(jī)零部件制造商（Mamco）項(xiàng)目，2012年三一集團(tuán)關(guān)聯(lián)公司收購美俄勒岡州風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目，及2016年福建宏芯投資基金收購德國芯片設(shè)備制造商愛思強(qiáng)公司項(xiàng)目。近年來，因安全審查導(dǎo)致并購受阻的中國企業(yè)投資項(xiàng)目金額已超過500億美元。

在安全審查機(jī)制中，中國國有企業(yè)赴美投資是CFIUS關(guān)注的重點(diǎn)。出于意識(shí)形態(tài)原因，美國長期認(rèn)為，中國國有企業(yè)對(duì)美投資具有收購關(guān)鍵技術(shù)、控制美國經(jīng)濟(jì)命脈等戰(zhàn)略意圖，其行為背后均有中國政府的手在操控，并非簡單的市場(chǎng)行為，也不以盈利為目標(biāo)。一些國會(huì)議員不時(shí)就中國國有企業(yè)在美投資項(xiàng)目致信美政府高官，要求開展國家安全審查，而這又成為美國媒體炒作的對(duì)象。其實(shí)質(zhì)是美國部分產(chǎn)業(yè)害怕來自中國企業(yè)的競(jìng)爭，為維護(hù)自身利益，以無定義、無標(biāo)準(zhǔn)、無范圍的“國家安全”為名，千方百計(jì)為投資設(shè)置障礙和門檻，體現(xiàn)出美國部分產(chǎn)業(yè)界及所代表的利益集團(tuán)和政治勢(shì)力的保護(hù)主義、保守主義思維。

六是中國希望美國破除冷戰(zhàn)思維，放寬高技術(shù)產(chǎn)品對(duì)華出口管制。長期以來，美國對(duì)中國實(shí)施嚴(yán)格的高技術(shù)產(chǎn)品出口管制，控制或禁止有競(jìng)爭力的美國高科技產(chǎn)品流向中國。2001年美對(duì)華高技術(shù)產(chǎn)品出口占中國同類產(chǎn)品進(jìn)口的比重為16.7%，2016年僅8.2%，這與美國科技強(qiáng)國地位和中美互為重要貿(mào)易伙伴的現(xiàn)狀極不相稱。美對(duì)華高技術(shù)產(chǎn)品出口管制是基于冷戰(zhàn)思維。一方面擔(dān)心中國政府獲得美國各高精尖技術(shù)并將其應(yīng)用于軍事裝備上，另一方面擔(dān)心中國知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不力，中國企業(yè)會(huì)迅速模仿、掌握技術(shù)，與美國企業(yè)開展競(jìng)爭。這種缺乏互信的冷戰(zhàn)思維嚴(yán)重制約了中美經(jīng)貿(mào)合作的深化和發(fā)展，不符合未來兩國關(guān)系的發(fā)展方向。

近年來，中國一直通過雙邊高層對(duì)話、中美商貿(mào)聯(lián)委會(huì)、戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話等機(jī)制不斷向美國提出放寬對(duì)華高技術(shù)產(chǎn)品出口管制的要求，放寬民用用途、民用用戶“兩用”產(chǎn)品的對(duì)華出口。盡管美國多次表示在出口管制體系改革中給予中方平等待遇，承諾促進(jìn)和便利高技術(shù)物項(xiàng)對(duì)華民用出口，但卻遲遲不見落地，中國希望美國能在放寬出口產(chǎn)品管制方面采取看得見、摸得著的實(shí)際行動(dòng)。

七是中國希望美國遵守承諾，放棄在對(duì)華貿(mào)易調(diào)查中采取“替代國”做法。根據(jù)《中國加入世貿(mào)組織議定書》第15條規(guī)定，2016年12月11日后，世貿(mào)組織成員應(yīng)終止采用“替代國”價(jià)格計(jì)算中國出口企業(yè)傾銷幅度的做法。這是世貿(mào)組織成員必須履行的國際條約義務(wù)，也是中國作為世貿(mào)組織成員應(yīng)該享有的權(quán)利。美國是世貿(mào)組織成員國，也曾在該議定書上簽字，理應(yīng)毫無條件地履行契約義務(wù)。但美國自去年12月11日以后，一直沒有表態(tài)承認(rèn)該議定書第15條規(guī)定，仍然按照“替代國”方法衡量中國鋼鐵等產(chǎn)品對(duì)美出口的傾銷幅度。美國強(qiáng)調(diào)國內(nèi)法優(yōu)先，按照其國內(nèi)法，該議定書適用于“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家”，美國認(rèn)為中國尚未成為“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家”，因此議定書該條規(guī)定并不能啟用，仍可采用“替代國”方法。但這一做法實(shí)質(zhì)上是混淆概念，為不履行第15條義務(wù)找到借口。首先，議定書第15條規(guī)定，對(duì)華反傾銷調(diào)查中放棄“替代國”做法是無條件的，美國履行這一義務(wù)不應(yīng)與其他任何問題掛鉤，更不存在美國國內(nèi)法凌駕于協(xié)議書之上的問題。其次，世貿(mào)組織規(guī)則中并沒有關(guān)于“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位”明確的定義和標(biāo)準(zhǔn)，中國也并未要求美國現(xiàn)在承認(rèn)中國的“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位”，美國故意把這一說不清、道不明的概念和“替代國”做法捆綁起來，就是不希望放棄“替代國”這一不公平的貿(mào)易制裁武器，中國對(duì)這一做法表示堅(jiān)決反對(duì)。

破解中美經(jīng)貿(mào)矛盾的幾點(diǎn)建議

一是明確中美關(guān)系的基本定位。中國處理對(duì)外關(guān)系采取結(jié)伴不結(jié)盟方式，目前中國已在全球建立了幾十對(duì)重要的伙伴關(guān)系，但對(duì)中美關(guān)系這一最重要的雙邊關(guān)系尚無一個(gè)雙方公認(rèn)的說法。中國曾試圖與美國構(gòu)建“建設(shè)性戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”“建設(shè)性合作關(guān)系”“相互尊重、互利共贏的合作伙伴關(guān)系”“中美新型大國關(guān)系”等，但美國一直予以反對(duì)、質(zhì)疑或不表態(tài)，美國提出中國應(yīng)成為“負(fù)責(zé)任的利益攸關(guān)方”，中國總體給予正面回應(yīng)，但對(duì)超出自身國力的“負(fù)責(zé)任”行為也難以認(rèn)可。中美關(guān)系到底是一個(gè)什么樣的關(guān)系，目前沒有一個(gè)清晰定位。沒有定位就意味著處理兩國關(guān)系時(shí)，雙方?jīng)]有共同認(rèn)可的指導(dǎo)思想和標(biāo)桿基準(zhǔn)，其波動(dòng)和變動(dòng)不免較為劇烈和隨意。中美兩國應(yīng)共同研究給予兩國關(guān)系一個(gè)明確定位，在此基礎(chǔ)上不斷彌合分歧，使兩國關(guān)系不斷向前發(fā)展，避免經(jīng)常回到原點(diǎn)、重走老路。

二是著眼中美經(jīng)貿(mào)合作增量，打牢中美關(guān)系的“壓艙石”。中美貨物貿(mào)易不平衡是客觀事實(shí)，但這種不平衡是全球產(chǎn)業(yè)布局、國際分工以及中美經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不同、發(fā)展階段的不同引起的，存量資源結(jié)構(gòu)很難一時(shí)改變。在中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系上，不應(yīng)總是糾纏在存量方面，應(yīng)該放寬眼界，著眼增量，發(fā)現(xiàn)新機(jī)遇、新市場(chǎng)、新領(lǐng)域和新空間。中美應(yīng)借一年期經(jīng)濟(jì)合作之機(jī)，深化在高技術(shù)、農(nóng)產(chǎn)品、能源貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易及美國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的合作，增進(jìn)雙邊經(jīng)貿(mào)往來和市場(chǎng)開放，加強(qiáng)經(jīng)貿(mào)政策協(xié)調(diào)和信息共享，消除雙邊貿(mào)易投資障礙，通過合作開發(fā)第三國市場(chǎng)等多種方式創(chuàng)造新的商業(yè)機(jī)會(huì)，持續(xù)有力地推動(dòng)中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展。

三是盡快重新啟動(dòng)中美雙邊投資協(xié)定（BIT）談判。目前中美BIT談判已完成了34輪磋商，并交換了3次負(fù)面清單。特朗普上臺(tái)后，中美BIT談判已被擱置，當(dāng)前雙方應(yīng)盡快重啟該談判。BIT談判將為中美雙方帶來實(shí)實(shí)在在的利益，一方面有利于推進(jìn)美國企業(yè)對(duì)中國投資，分享中國改革開放紅利，另一方面，也有助于擴(kuò)大中國企業(yè)赴美投資，為美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇注入活力。未來可在BIT基礎(chǔ)上，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)、以適當(dāng)?shù)穆窂介_啟中美BITT談判（BIT+Trade），早日啟動(dòng)中美自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）談判，打牢中美關(guān)系的“壓艙石”。

四是堅(jiān)定自身發(fā)展戰(zhàn)略不動(dòng)搖，做好自己的事是抓住中美博弈主動(dòng)權(quán)的關(guān)鍵。近年美國在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域給予中國的壓力，很多都與中國自身改革不到位、不徹底有關(guān)，如外資開放水平有待提高、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不力、國有企業(yè)改革不徹底、匯率市場(chǎng)化機(jī)制不完善等。解決好中美之間的問題，避免在兩國博弈中處于被動(dòng)地位，最重要的還是先把自身的事情做好。對(duì)內(nèi)，應(yīng)堅(jiān)定不移推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在利率市場(chǎng)化、匯率市場(chǎng)化、財(cái)稅改革、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等中美博弈的關(guān)鍵領(lǐng)域提前布局，不給美國向我發(fā)難的口實(shí)。對(duì)外，要不斷提高開放水平，加快形成立足周邊、輻射“一帶一路”、面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)在中美博弈中的主動(dòng)權(quán)。

五是在雙邊與美國周旋的同時(shí)，放眼全球拓展多邊市場(chǎng)，創(chuàng)造回旋空間。盡管美國在與我國的經(jīng)貿(mào)糾紛中呈戰(zhàn)術(shù)進(jìn)攻勢(shì)頭，但在全球多邊領(lǐng)域，美國正在呈現(xiàn)戰(zhàn)略收縮態(tài)勢(shì)，其領(lǐng)導(dǎo)能力正遭到全球質(zhì)疑，中國應(yīng)抓住這一機(jī)遇，有所作為。在世界貿(mào)易組織（WTO）平臺(tái)，美國不時(shí)以退出WTO相威脅，要求WTO改革必須唯美國意志為唯一標(biāo)準(zhǔn)，各成員國十分反感，中國應(yīng)積極站出來，團(tuán)結(jié)盟軍，做全球化的新旗手。在多邊合作中，要以“一帶一路”為抓手，深化與沿線發(fā)達(dá)國家、發(fā)展中國家和不發(fā)達(dá)國家的多層次合作，以自貿(mào)區(qū)建設(shè)、國際產(chǎn)能合作、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人民幣國際化等為手段，不斷擴(kuò)大海外市場(chǎng)，降低對(duì)美國市場(chǎng)的出口依存度，最大限度創(chuàng)造對(duì)美博弈的回旋空間。