錢立偉(中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院美國所副所長)

2017年是特朗普施政開局之年，在目睹了2016年大選的“特朗普現(xiàn)象”后，美國和全世界都感受到了“特朗普沖擊”。只有認(rèn)清當(dāng)今美國所處的歷史經(jīng)緯和特朗普施政大背景，才能把脈其內(nèi)外政策特點及前景。

二戰(zhàn)后到蘇聯(lián)解體之前，美國雖構(gòu)建并主導(dǎo)了全球體系，但冷戰(zhàn)期間一直是美蘇“兩極”爭霸，總體上美國占優(yōu)。冷戰(zhàn)后，美國坐享巨額紅利，引領(lǐng)全球經(jīng)濟(jì)一體化、貿(mào)易自由化進(jìn)程，成為唯一超級大國，形成獨霸局面。2008年金融危機發(fā)端于美國，席卷全球，重創(chuàng)美國經(jīng)濟(jì)和金融體系，嚴(yán)重削弱美國國際地位和影響力，更令美式資本主義模式廣受質(zhì)疑。2009年奧巴馬上臺，力推進(jìn)步主義“變革”，不但拯救經(jīng)濟(jì)走出危機，還留下金融監(jiān)管和醫(yī)療保健改革兩項歷史性遺產(chǎn)，但美國政治更加“極化”，社會日趨分裂，貧富差距加劇，中產(chǎn)階級分化，地區(qū)差異凸顯。如果說奧巴馬執(zhí)政八年推動美國社會激烈“左轉(zhuǎn)”的改革受阻，那么特朗普以“讓美國再次偉大”口號上臺就可以視為美國政治的“鐘擺效應(yīng)”，通過民粹主義和保守右翼相結(jié)合，力圖尋找美國歷史的新方向，重新推動美國社會“右轉(zhuǎn)”，踐行另一種改革試驗。

特朗普施政首年的執(zhí)政環(huán)境總體惡劣，執(zhí)政地位也受到諸多因素的挑戰(zhàn)，這既是特朗普本人個性和執(zhí)政方式使然，也與其反建制、民粹主義色彩濃厚政策議程密切相關(guān)，因而遭遇民主黨、共和黨內(nèi)部、司法系統(tǒng)、政府內(nèi)部、主流媒體等各方的阻力。首先，特朗普當(dāng)政風(fēng)格具有強烈的個性色彩，公司式管理方式，“逢奧必反”的政策主線，以“推特”治國、總統(tǒng)行政權(quán)施政，即使與共和黨國會也是以斗爭求合作，決不委曲求全，可謂美國歷史上極為少見的“另類”總統(tǒng)。其次，因為與共和黨建制派精英不和，缺乏黨內(nèi)廣泛支持，而特朗普本人又毫無從政經(jīng)驗，其重要人事任命和核心決策圈人物主要來自三個方面：一是以女兒伊萬卡、女婿庫什納為代表的親屬，擔(dān)任私人顧問，甚至很大程度上扮演其代理人；二是“鐵桿”政治支持者，如前國安顧問弗林、司法部長塞欣斯、中情局長蓬皮奧等，主要是總統(tǒng)助理、內(nèi)閣閣僚；三是退役軍人構(gòu)建的安全團(tuán)隊，如防長馬蒂斯、白宮辦公廳主任凱利(原國土安全部長)、國安顧問麥克馬斯特；四是生意伙伴和私交好友，如財長姆努欽、商務(wù)部長羅斯、貿(mào)易代表萊特希澤等，組成經(jīng)濟(jì)民族主義色彩的經(jīng)貿(mào)團(tuán)隊。特朗普政府既面臨人才不足，班子搭建嚴(yán)重滯后，又面臨人事變動頻繁，影響政策的實施。第三，上任以來，特朗普執(zhí)政環(huán)境始終不佳。共和黨國會在重大議題上，如在廢除和取代奧巴馬醫(yī)改時，由于黨內(nèi)“自由黨團(tuán)”和民主黨反對，相關(guān)議案在國會均未通過，令特朗普遭受重大立法挫折。美國法院系統(tǒng)對特朗普頒布的行政令屢屢設(shè)限，使其效力頓減。特朗普先后推出的三版“限穆令”遭遇地方法院、上訴法院層層阻撓，凸顯司法對行政的制度性制約。第四，所謂“通俄門”調(diào)查持續(xù)發(fā)酵，惡化特朗普執(zhí)政氛圍，并影響其執(zhí)政地位。目前，司法部任命的特別檢察官穆勒和國會參眾兩院四個委員會均不同程度介入特朗普競選團(tuán)隊和政府要員在競選期間是否違規(guī)以及與俄羅斯關(guān)系的調(diào)查，并已經(jīng)取得相當(dāng)進(jìn)展，反特朗普的自由派媒體借機不斷炒作，雖然特朗普本人至今未受波及，但持續(xù)調(diào)查猶如“達(dá)摩克利斯之劍”，對其執(zhí)政地位形成潛在威脅。

從特朗普推進(jìn)的國內(nèi)外政策看，他極力兌現(xiàn)競選承諾，可謂雄心勃勃，民粹主義和經(jīng)濟(jì)民族主義色彩濃厚，政策指向性明顯，回饋其共和黨基礎(chǔ)選民，尤其是中西部白人中下層選民。在經(jīng)濟(jì)議題上，能源與金融領(lǐng)域去監(jiān)管，放松傳統(tǒng)能源煤炭、油氣的生產(chǎn)和出口的政策管制，如批準(zhǔn)“拱心石”XL和達(dá)科他輸油管道項目；力圖逐步修改甚至廢除《多德-弗蘭克金融法案》，提升美國金融產(chǎn)業(yè)核心競爭力；加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提出1萬億美元基建投資計劃。尤其是稅制改革立法取得突破，成為上世紀(jì)80年代以來最大規(guī)模的稅改，成為2017年特朗普最重要的政績。在本土安全和社會議題上，加大對非法移民打擊，連續(xù)推出三版“限穆令”，廢除“如廁令”，禁止“變性人”參軍，廢除“童年抵美者暫緩遣返”(DACA)，簽署美墨邊界“建墻令”，取消對“庇護(hù)城市”聯(lián)邦資助等。以上行政令均引發(fā)美國內(nèi)外巨大爭議，加劇美國政治和社會諸多矛盾。

在對外政策上，特朗普以“美國優(yōu)先”為理念，以“實力求和平”手段，提出“有原則的現(xiàn)實主義”，這既反映出傳統(tǒng)共和黨右翼的外交政策特點，也凸顯經(jīng)濟(jì)安全在美國國家戰(zhàn)略中的地位更加突出。一是以美國本土安全為最優(yōu)先，對內(nèi)實施“9·11”后最為嚴(yán)厲的國內(nèi)反恐措施阻止恐怖分子進(jìn)入美國，以有效防止本土發(fā)生恐襲，對外則加大軍事打擊，并在敘利亞、伊拉克戰(zhàn)場取得“消滅‘伊斯蘭國’”的軍事勝利。二是全面修正奧巴馬外交遺產(chǎn)，推出對朝“極限施壓”取代“戰(zhàn)略耐心”政策，增兵阿富汗新戰(zhàn)略代替原先逐步撤軍，否定伊朗核協(xié)議并加大對伊制裁，推動“印太”構(gòu)想升級“亞太再平衡”，以打造“自由、開放與繁榮的印太秩序”。三是強化自身經(jīng)濟(jì)安全，但在全球治理領(lǐng)域明顯后退。其對外經(jīng)貿(mào)政策變化可謂前所未有，啟動調(diào)整對外貿(mào)易體系的做法，忽視多邊而加大雙邊貿(mào)易關(guān)系，上任伊始即退出《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(TPP)，啟動與加拿大、墨西哥的《北美自貿(mào)協(xié)定》(NAFTA)重談，美歐(TTIP)、美日、美韓等雙邊貿(mào)易關(guān)系也正經(jīng)歷重大調(diào)整；不斷加強利用美國內(nèi)貿(mào)易執(zhí)法限制進(jìn)口，如進(jìn)一步利用301、232調(diào)查等，力爭“公平”“互惠”貿(mào)易。美國退出《巴黎協(xié)定》，推卸美國承諾的氣候變化責(zé)任，不斷指責(zé)世貿(mào)組織傷害美國利益，退出聯(lián)合國教科文組織，不再履行聯(lián)合國《全球移民協(xié)議》等多邊協(xié)議，種種跡象表明美國對全球的興趣日益減退。 第四，強化軍事實力與戰(zhàn)略威懾,大幅增加軍費，如《2018財年國防授權(quán)法》規(guī)定國防支出總額達(dá)7000億美元，同比增幅超過13%。同時，特朗普政府調(diào)整核態(tài)勢，升級核武庫，強化戰(zhàn)略威懾。美軍也被賦予在海外更大的行動自由權(quán)力，如在阿富汗作戰(zhàn)、在南海搞“航行自由行動”等。

在中美關(guān)系上，由于雙方的共同努力，最大程度上減少了美政府換屆、特朗普競選對華消極言論、美國內(nèi)對華態(tài)度日趨負(fù)面等諸多不確定性對中美關(guān)系的影響?？v觀全年，4月習(xí)主席訪美、11月特朗普對華國事訪問、兩國領(lǐng)導(dǎo)人在多邊場合會晤以及一直保持了經(jīng)常性溝通，元首外交在中美關(guān)系中發(fā)揮了戰(zhàn)略引領(lǐng)作用。雙方建立并開啟了外交安全、全面經(jīng)濟(jì)、執(zhí)法與網(wǎng)絡(luò)、社會和人文四個對話機制，確立了助推中美關(guān)系穩(wěn)定發(fā)展的新框架。兩國在朝核、經(jīng)貿(mào)、能源、執(zhí)法、網(wǎng)絡(luò)等領(lǐng)域合作取得諸多積極成果，實現(xiàn)了中美關(guān)系的總體穩(wěn)定和穩(wěn)步發(fā)展。

總體看，特朗普的內(nèi)外政策在美國內(nèi)和國際社會引發(fā)雙重沖擊，對內(nèi)力推美政治、經(jīng)濟(jì)、社會全面“右轉(zhuǎn)”，民粹主義和右翼保守主義色彩更趨濃厚，進(jìn)一步加劇美國內(nèi)政治極化、碎片化，擴大貧富差距，加深族裔裂痕，削弱社會共識和社會凝聚力；對外，強調(diào)“美國優(yōu)先”自損全球主導(dǎo)地位，尤其是美國的軟實力，對西方“自由民主秩序”造成前所未有的沖擊，或加速世界格局和國際秩序的演變。

2018年特朗普對內(nèi)優(yōu)先政策議程是基礎(chǔ)設(shè)施投資、改革醫(yī)療福利體系等，對外經(jīng)貿(mào)上NAFTA、TTIP、美韓自貿(mào)協(xié)定、美日經(jīng)濟(jì)對話等將艱難推進(jìn)，朝核、反恐、伊核仍是外交重點，特朗普政府將推出《核態(tài)勢評估》等一系列安全報告，而“通俄門”調(diào)查進(jìn)展無疑對其執(zhí)政環(huán)境和執(zhí)政地位形成直接影響。美國最新推出的《國家安全戰(zhàn)略報告》視中國為“競爭對手”，表明美對華政策競爭性、對抗性進(jìn)一步上升，中美關(guān)系結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出帶來新的風(fēng)險和挑戰(zhàn)。

2018年11月美國將舉行中期選舉，其結(jié)果對2020年大選的影響值得關(guān)注。近期，民主黨在新澤西、弗吉尼亞兩州州長、紐約市長、亞拉巴馬州國會參議員選舉中均告勝出。民調(diào)顯示，共和黨保持國會兩院多數(shù)愈發(fā)艱難，民主黨可能獲得眾議院多數(shù)，而參議院選舉前景撲朔迷離，如中期選舉導(dǎo)致國會兩黨力量對比出現(xiàn)變局，或?qū)μ乩势瘴磥硎┱纬筛蟪钢??！?/p>