李夢宇+艾雯

摘要：面對加入WTO、石油安全、環(huán)境保護等諸方面的壓力，我國現(xiàn)行的主要依靠政策性法規(guī)的監(jiān)管模式已經不能適應石油產業(yè)的發(fā)展。以英美等石油行業(yè)監(jiān)管改革走在世界前列的國家為例，本文通過借鑒這些國家的改革經驗，提出了符合我國實際的石油行業(yè)政府監(jiān)管機制改革的建議，以期實現(xiàn)監(jiān)管由政策性向法治型的轉型并且做到更加規(guī)范和完善。

關鍵詞：石油行業(yè)；政府監(jiān)管；監(jiān)管機制；價格倒掛

一、主要發(fā)達國家的石油行業(yè)政府監(jiān)管

（一）美國對石油行業(yè)的監(jiān)管

美國對石油行業(yè)監(jiān)管的主體范圍比較廣，主要由地方政府負責具體的油氣資源管理和天然氣配售，規(guī)制機構按上游和下游分別設立，監(jiān)管主體中最重要的是國家，包括行政、立法、司法等中央機構。政府主要通過法律規(guī)定石油資源的所有權，通過競標授予有資格的企業(yè)開采權，在監(jiān)管過程中運用衍生金融工具和期貨產品，規(guī)避國際石油價格波動產生的影響，同時，通過稅收優(yōu)惠、補貼和技術援助等措施，扶持國內企業(yè)參與國際石油競爭。

美國政府不參與石油企業(yè)的經營活動，完全放權讓私人投資、經營，只有當市場油價長期大幅度波動時，政府才會根據市場情況進行調整或者減免已出租公有油區(qū)的使用費；政府也不直接參與石油定價，只是采取各種手段對市場價格進行調節(jié)和干預；在促進技術創(chuàng)新方面，能源部每年向科研機構和所屬實驗室下?lián)苎芯拷涃M，為了鼓勵深層氣等特殊油氣資源的研究、勘探和開發(fā)，以及各種新技術在油氣行業(yè)的運用，還設立了多種稅收優(yōu)惠政策。

（二）澳大利亞對油氣行業(yè)的監(jiān)管

澳大利亞的油氣監(jiān)管是由政府決策、地方監(jiān)管、企業(yè)自由競爭，即由政府對油氣資源的開發(fā)、運輸和銷售制定相關政策，由行業(yè)監(jiān)管機構監(jiān)督執(zhí)行，參與競爭的企業(yè)只要按市場規(guī)則經營就可以了。對于油氣資源的監(jiān)管，政府出臺了一系列法律法規(guī)，如2001年的水上石油監(jiān)管條例，并且成立了獨立進行石油監(jiān)管的機構，負責對所有涉及海上石油資源勘探開發(fā)和安全的事項進行監(jiān)管，并直接對能源部長聯(lián)席會議負責，提出日常監(jiān)管的政策建議。

與其他國家不同，澳大利亞采用了一種新型的監(jiān)管模式，即安全規(guī)范承包模式。安全規(guī)范承包模式是一種獨特的管理模式，要求被監(jiān)管的企業(yè)，自行提出安全監(jiān)管目標，經監(jiān)管機構核準后，在雙方的相互監(jiān)督下執(zhí)行，化被動為主動，充分調動企業(yè)參與行業(yè)監(jiān)管的能動性。這種監(jiān)管方式也使得監(jiān)管者更具有針對性，目標和方向也更加明確，它打破了傳統(tǒng)的命令式監(jiān)管，實踐證明也是行之有效的政策，值得我們借鑒。

（三）英國對石油天然氣行業(yè)的監(jiān)管

英國政府天然氣監(jiān)管部門成立于1986年，過去是貿工部管理下的天然氣管理辦公室。改革后，政府取消了對國家天然氣公司的各項財政補貼，大大減縮了財政支出，增加了財政收入。同時，為了限制壟斷，鼓勵競爭，英國政府制定了《天然氣法》，天然氣的政府監(jiān)管依據此法執(zhí)行。縱觀英國天然氣政府監(jiān)管改革的歷程，法律的出臺總是伴隨著政府頒布的各項監(jiān)管措施，實踐證明，法律機制的完善，為改革的實施奠定了良好的基礎。

改革后英國的天然氣行業(yè)被分為三部分：合同市場、批發(fā)市場和收費市場（即中小用戶零售市場），并在這些領域引入競爭，降低了合同市場和批發(fā)市場的進入限制。在政府的有效監(jiān)管下，1986年以來，全國共有60多家天然氣供應商，他們之間的競爭導致了天然氣產量翻了一番，在過去10年里個體天然氣用戶的使用價格降低了33%。表1-1反映了以上幾個走在石油行業(yè)政府監(jiān)管改革前列的國家的改革情況。

二、發(fā)達國家石油行業(yè)政府監(jiān)管改革經驗

雖然各國在石油行業(yè)監(jiān)管的范圍和方式不同，但所要達到的監(jiān)管目標還是大致相同的。歐美等主要市場經濟國家經過100多年的改革，形成了一套比較系統(tǒng)的石油行業(yè)監(jiān)管體系：國家通過制定相關法律法規(guī)，規(guī)范石油企業(yè)和政府部門的行為；政府部門制定經濟政策和行政法規(guī)，通過對價格等多方面的監(jiān)管，減少石油企業(yè)經營中利潤的不透明化，保護消費者權益；石油監(jiān)管機構還要對石油企業(yè)的業(yè)務范圍和市場秩序進行監(jiān)督，以保證國家下達的法律法規(guī)能夠得到貫徹執(zhí)行。隨著經濟、金融全球化的發(fā)展，石油行業(yè)政府監(jiān)管逐漸被提升為一個大問題，應該如何監(jiān)管我國的石油行業(yè)，有許多問題都亟待我們去解決，我們必須結合本國實際情況，借鑒國外先進的改革管理經驗，對國外政府行業(yè)監(jiān)管所發(fā)揮的市場矯正功能加以研究改進。

三、我國石油行業(yè)的政府監(jiān)管機制改革

（一）實行上下游分制管理

由于嚴格的政府監(jiān)管，我國的石油產業(yè)被賦予了行政壟斷的色彩，所以它不是純粹的自然壟斷產業(yè)。在石油產業(yè)整個運作環(huán)節(jié)中，只有產業(yè)下游的部分業(yè)務（如油氣管道輸送）具有最明顯的自然壟斷特性，而其上游的業(yè)務則屬于非自然壟斷性業(yè)務。對于這樣的特殊產業(yè)領域，實行“自然壟斷性業(yè)務與非自然壟斷性業(yè)務相分離”的政策，應該最為合適。

對于非自然壟斷性業(yè)務，主要是上游的勘探和下游的煉化、銷售領域，應該加大改革力度，降低進入壁壘和準入門檻，引入競爭調節(jié)機制。國外的經驗表明，降低石油行業(yè)進入壁壘可以增強企業(yè)活力，放松行政監(jiān)管無論在效率上還是服務質量上都可以有效促進石油產業(yè)的發(fā)展。目前石油煉化和銷售環(huán)節(jié)實際上已經存在過度競爭，政府的責任應該嚴格控制進入該競爭領域企業(yè)的資格，制定有效的政策法規(guī)，以避免低水平的過度競爭，造成資源的浪費和不必要的糾紛。

對于具有自然壟斷性質的網絡輸送業(yè)務，政府有必要實行監(jiān)管，主要包括拍賣特許經營權和發(fā)放經營許可兩種方式。在實際操作時，這在相當程度上取決于企業(yè)的垂直一體化經營的經濟范圍。大多數國有大企業(yè)在自然壟斷性業(yè)務與非自然壟斷性業(yè)務之間的范圍經濟都相當顯著，所以在這種情況下，政府可以允許企業(yè)垂直一體化經營，但是應該保持財務上的獨立性，以監(jiān)督和控制企業(yè)運用內部業(yè)務交叉給予相互補貼，進而排斥其他無固定網絡資源的小企業(yè)參與競爭。

（二）設立完備的油氣行業(yè)監(jiān)管制度endprint

現(xiàn)行的石油行業(yè)政府監(jiān)管體制存在兩大弊端：一是監(jiān)管機構和部門層疊，對政策的制定和監(jiān)管兩個職能不加以區(qū)分；二是政府作為所有者，代表的作用不明確，廣泛卷入政策制定、監(jiān)管和所有權行使的環(huán)節(jié)中。因此，成立既獨立于政策制定部門，也獨立于產業(yè)內企業(yè)的行業(yè)監(jiān)管機構，是石油行業(yè)監(jiān)管體制改革的重要內容。這個部門應該獨立負責制定油氣上游領域調控和監(jiān)管的具體方針政策，并與有關部委、司局相互配合，共同制定國家石油天然氣發(fā)展戰(zhàn)略及油氣資源開發(fā)利用、基礎設施、環(huán)境保護等方面的目標、方針和政策，它對石油行業(yè)的監(jiān)管涉及多方面的內容，比如，市場準入環(huán)節(jié)、合理的價格形成機制、行業(yè)技術標準、安全生產、環(huán)境保護等方面。要開放市場準入條件并建立一個完全市場化的價格形成機制，必須要有完善的監(jiān)管法律體系。長期以來，我國一直沿用《礦產資源管理法》對石油行業(yè)進行監(jiān)管，沒有一部完善的法律來調整和規(guī)范石油天然氣的勘探開發(fā)、管道運輸、石油儲備以及銷售等一系列環(huán)節(jié)，因此，應盡快出臺《石油天然氣法》，使石油行業(yè)的政府監(jiān)管具有法律依據，從而保證石油監(jiān)管改革任務目標的實現(xiàn)。

（三）提高定價的科學性

我國的成品油價格變動一直存在一個奇怪現(xiàn)象，即在國際油價上漲時積極跟進，而在國際油價下跌時卻遲遲不做調整，造成這種現(xiàn)象的原因是我國成品油價格的調整總是滯后于國際油價的變化，而這個滯后期也帶來了諸如“油荒”現(xiàn)象等諸多弊端。政府應該建立聽證會制度，采取由政府部門，大企業(yè)代表、有關方面專家和消費者共同出席的聽證會形式，集體討論主要產品的價格，制定一個合理的監(jiān)管價格，盡可能地縮短油價調整的“中準期”， 改變“中準價”調整滯后的現(xiàn)象，只有這樣才能有效克服我國成品油價格倒掛的現(xiàn)象，防止壟斷企業(yè)的尋租和管制俘虜，更好地反映國際油價的變化。

我國作為世界第二大石油消耗國，對國際油價的影響卻微乎其微，雖然上海石油交易所已經開始了燃料油期貨交易，但是由于交易品種比較少，期貨市場發(fā)展剛剛起步，對世界石油市場的影響還比較小。要弱化石油價格波動對我國經濟的影響，爭取石油定價的主動權，當前最重要的是完善石油期貨市場，適時推出原油期貨品種，建立多層次、多元化的石油交易市場，并且通過期貨市場上的套期保值，穩(wěn)定企業(yè)的經營成本，最大限度地規(guī)避石油價格風險。另外，通過國內石油期貨市場正確反映我國的供求狀況，并把這種信息準確傳導到世界石油市場，積極融入目前以期貨市場為定價主導的石油定價體系中，增強我國在石油定價中的話語權。

（四）解決監(jiān)管信息不對稱問題

石油行業(yè)屬于信息不完全對稱的行業(yè)，引入競爭機制可以使政府監(jiān)管者獲得更多的監(jiān)管信息，打破企業(yè)之間的信息壟斷，使成本透明化，迫使企業(yè)按照正常利潤成本定價，從而促進社會資源的有效配置。在石油上游領域，首先要鼓勵國內公司在勘探開采環(huán)節(jié)打破地域限制，打破海、陸界限，形成行業(yè)內競爭；區(qū)塊勘探許可證的取得應該通過競標的方式，以促進國內公司之間引入更充分的競爭。其次，允許國外資本入駐，利用國外先進技術和專項技能，通過它們的“示范效應”，提高國內石油公司開發(fā)的效率，但在國際石油公司入境之前，必須做好相關的法律法規(guī)建設，畢竟引入國際競爭是為了更好地促進本國石油產業(yè)的發(fā)展。在石油下游領域，應嚴格監(jiān)控競爭者的資格，以創(chuàng)造有效的競爭，下游的城市配氣領域，目前主要由市屬企業(yè)經營，缺少企業(yè)公司化改革，有必要盡快使這些企業(yè)改制，促進其股票上市發(fā)行和交易；在進口中轉站、儲存、運輸和配售等批發(fā)領域，應開放民間資本，與國外石油公司通過合法的形式展開競爭，并再次進行產業(yè)改革。

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