程 煕

（武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

社會(huì)福利轉(zhuǎn)型下普惠型兒童福利制度的構(gòu)建

程 煕

（武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

隨著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，我國(guó)社會(huì)福利正由較低層次的“補(bǔ)缺型”向較高層次的“適度普惠型”轉(zhuǎn)變。在普惠型社會(huì)福利制度下，普惠型兒童福利制度的構(gòu)建意義非凡。經(jīng)過(guò)六十多年的發(fā)展，我國(guó)目前兒童福利從嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)仍是一種補(bǔ)缺型制度，兒童福利制度領(lǐng)域出現(xiàn)的種種問(wèn)題缺乏一個(gè)健全的制度來(lái)解決。因此，本文從兒童福利的制度構(gòu)建、立法水平、資金籌集和服務(wù)的專業(yè)化等方面進(jìn)行分析，并提出相對(duì)應(yīng)的政策建議。

社會(huì)福利轉(zhuǎn)型；兒童福利；普惠型兒童福利

一、相關(guān)概念介紹

（一）社會(huì)福利轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵。社會(huì)福利轉(zhuǎn)型，即由較低層次的“補(bǔ)缺型”向較高層次的“普惠型”轉(zhuǎn)變?！把a(bǔ)缺型”社會(huì)福利起源于 1601 年英國(guó)的《伊麗莎白濟(jì)貧法》，是與工業(yè)化初期階段相聯(lián)系的社會(huì)福利發(fā)展模式。它以自由主義哲學(xué)為理論基礎(chǔ)，認(rèn)為自由競(jìng)爭(zhēng)是資源配置的最佳方式，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的有效途徑，國(guó)家對(duì)于市場(chǎng)的干預(yù)只會(huì)降低資源配置的效率，影響社會(huì)福利的最大化，因而主張國(guó)家僅對(duì)市場(chǎng)化進(jìn)程中生活困難的居民實(shí)施最低限度的福利保障?！捌栈菪汀鄙鐣?huì)福利起源于二戰(zhàn)后歐洲福利國(guó)家理論和實(shí)踐，是與工業(yè)化高級(jí)階段相聯(lián)系的社會(huì)福利發(fā)展模式。它以歐洲社會(huì)民主主義理論為指導(dǎo)，認(rèn)為貧困源于社會(huì)，享受全面的高水平的福利保障，是全體公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。同時(shí)，大規(guī)模稅收和轉(zhuǎn)移支付也可以增加社會(huì)福利的邊際效益和總量。[1]

當(dāng)前，中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)正經(jīng)歷著巨大的變革，國(guó)家政治體制的變化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，以及國(guó)家社會(huì)保障體系的健全，都推動(dòng)著社會(huì)福利轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)。

（二）普惠型兒童福利制度。普惠型兒童福利是為立法范圍內(nèi)的所有兒童普遍的、客觀的需求提供的各種旨在促進(jìn)兒童正常生活和生理、心理持續(xù)健康發(fā)展的社會(huì)政策和社會(huì)事業(yè)。美國(guó)《社會(huì)工作年鑒》中指出：“兒童福利是旨在謀求兒童愉快生活、健康發(fā)展，并有效發(fā)掘其潛能的一切活動(dòng)，它包括對(duì)兒童提供直接福利服務(wù)，以及與促進(jìn)兒童安全發(fā)展有關(guān)的家庭和社區(qū)服務(wù)等。”聯(lián)合國(guó)在1959 年頒布的《兒童權(quán)利宣言》中提到：“凡是以促進(jìn)兒童身心健康發(fā)展與正常生活為目的的各種努力、事業(yè)及制度，都稱之為兒童福利。”[2]聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利宣言》和美國(guó)《社會(huì)工作年鑒》所講的兒童福利，都是普惠型兒童福利的概念。

二、我國(guó)兒童福利制度發(fā)展

我國(guó)的兒童福利制度自從新中國(guó)成立以來(lái)，已有六十年的發(fā)展歷史。但是長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的兒童福利制度是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的配套措施，是一種補(bǔ)缺型的福利模式，而不是以維護(hù)社會(huì)公平為主要目的而設(shè)置的，也不能推動(dòng)新型福利體系的建立。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，兒童福利制度不能適應(yīng)當(dāng)前的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，涌現(xiàn)出了各種新問(wèn)題，在社會(huì)轉(zhuǎn)型期間愈發(fā)突出與嚴(yán)重。因此，在社會(huì)福利轉(zhuǎn)型的大背景下，我國(guó)當(dāng)前的兒童福利制度也呈現(xiàn)出轉(zhuǎn)型期的特點(diǎn)，正朝著覆蓋全體兒童的、普惠型兒童福利制度轉(zhuǎn)變。

（一）當(dāng)前中國(guó)兒童福利發(fā)展現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題

1.制度建設(shè)與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平脫節(jié)。目前，我國(guó)針對(duì) “三無(wú)”孤兒、棄嬰、殘疾兒童的社會(huì)福利制度已經(jīng)建立。所謂“三無(wú)”，即無(wú)依無(wú)靠、無(wú)家可歸、無(wú)生活來(lái)源。但隨著改革開(kāi)放和社會(huì)轉(zhuǎn)型的發(fā)展，社會(huì)不穩(wěn)定因素漸漸增加，使得兒童福利事業(yè)面臨的問(wèn)題更加復(fù)雜多樣，我國(guó)廣大的兒童在基本生活、教育、醫(yī)療、住房等方面都缺乏保障，他們的健全發(fā)展也受到阻礙，這與我國(guó)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是不相符的。另外，當(dāng)前我國(guó)兒童福利政策的涵蓋范圍以孤兒、困境兒童和困境家庭兒童為主，普通兒童并未被納入其中，他們被隔離在兒童福利制度之外。因此，從構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的角度出發(fā)，必須加快兒童福利的制度構(gòu)建。

2.立法缺失。1990 年以后，隨著我國(guó)立法國(guó)際化進(jìn)程加快，兒童福利的相關(guān)立法進(jìn)程也逐漸開(kāi)展起來(lái)。1990年簽署了聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利公約》后，又出臺(tái)了多項(xiàng)關(guān)于兒童福利的綱要和規(guī)劃，如《中國(guó)兒童發(fā)展綱要( 2011-2020) 》，提出要建立和完善適度普惠的兒童福利體系；2010 年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見(jiàn)》，提出要建立健全與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的孤兒保障制度，這是新中國(guó)成立以來(lái)第一次制訂的具有普惠意義的政策性文件；2013 年中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出要健全困境兒童分類保障制度；民政部于2013 年發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》，于2014發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步開(kāi)展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》。

這些規(guī)劃綱要都體現(xiàn)了對(duì)兒童的生存、發(fā)展的關(guān)心，對(duì)我國(guó)普惠型兒童福利制度的構(gòu)建具有重大的引導(dǎo)意義。但當(dāng)前兒童福利政策立法中依然存在問(wèn)題。首先，我國(guó)目前的兒童福利法律規(guī)則過(guò)于零碎、粗糙，針對(duì)兒童的統(tǒng)一的《兒童福利法》仍未出臺(tái)。政策的指導(dǎo)意義大于實(shí)踐意義，立法水平較低，很大程度上影響政策推進(jìn)實(shí)施的效率。其次，我國(guó)當(dāng)前的兒童福利相關(guān)法律是為少數(shù)的處于殘疾、困境地位的兒童群體制定的，普惠型、制度型兒童福利的相關(guān)立法仍待制定。

3.政府財(cái)政支持不足。隨著越來(lái)越多的孤兒、困境兒童、困難家庭兒童的出現(xiàn)，我國(guó)的兒童福利供不應(yīng)求的局面愈發(fā)嚴(yán)重。當(dāng)前，我國(guó)的兒童福利沒(méi)有中央財(cái)政的專項(xiàng)資金，從保障的水平上來(lái)看，當(dāng)前發(fā)放的主要是基本生活費(fèi)，只能保障兒童的基本生活，對(duì)兒童大病和殘疾兒童康復(fù)手術(shù)救助力度極為有限。2010 年我國(guó)開(kāi)始實(shí)行孤兒津貼制度，每月給機(jī)構(gòu)內(nèi)的孤兒和散居孤兒發(fā)放基本生活保障津貼，經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政提供。由于各地財(cái)政差異，導(dǎo)致支持力度不同，使得各地在實(shí)際工作過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)各種不同的問(wèn)題，兒童的福利沒(méi)有保障，從而嚴(yán)重威脅兒童的生存和發(fā)展。

4.兒童福利服務(wù)專業(yè)化程度低。兒童福利服務(wù)以服務(wù)兒童、改變兒童和發(fā)展兒童為宗旨，具有很強(qiáng)的專業(yè)性要求。就我國(guó)整體情況而言，我國(guó)現(xiàn)有的兒童福利服務(wù)的專業(yè)化程度低，兒童福利工作者的知識(shí)水平、技能水平低，大多數(shù)的兒童福利工作者都缺乏專業(yè)的培訓(xùn)和系統(tǒng)的教育。當(dāng)前兒童福利服務(wù)關(guān)注的重點(diǎn)是為兒童提供免費(fèi)的生存照料場(chǎng)所、教育資源等物質(zhì)方面的內(nèi)容，往往忽視了對(duì)兒童給予心理療助與專業(yè)照顧。

（二）政策建議

1.制度構(gòu)建。在制度構(gòu)建時(shí)，應(yīng)立足于我國(guó)兒童現(xiàn)實(shí)情況，擴(kuò)大兒童福利的概念和對(duì)象范圍，建立與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相一致的積極的、預(yù)防性的兒童福利政策，建立普惠型兒童福利津貼制度，建立覆蓋所有兒童的普惠型兒童福利制度。這些就需要發(fā)揮政府的主體作用和責(zé)任，同時(shí)，也需要各層級(jí)的行政機(jī)構(gòu)和基層組織的配合輔助，從而形成一套完善的兒童福利服務(wù)工作體系。普惠型兒童福利機(jī)構(gòu)的建設(shè)要做到主體的社會(huì)性和服務(wù)范圍多層次性，不單滿足兒童的基本生存需要，還要兼顧兒童的心理、精神上的需求，要涉及基本生活、教育、醫(yī)療、立法、住房、服務(wù)、心理健康等方方面面，盡可能促進(jìn)全體兒童的全面發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)兒童的權(quán)利。在普惠型兒童福利構(gòu)建過(guò)程中，還應(yīng)積極主動(dòng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，諸如應(yīng)該注重兒童福利的預(yù)防性，而不僅僅是強(qiáng)調(diào)事后救助性。

2.加強(qiáng)立法。普惠型兒童福利制度的建立需要加強(qiáng)兒童福利法制建設(shè)。大力推動(dòng)《兒童福利法》的出臺(tái)，將零碎的法律法規(guī)整合形成系統(tǒng)的、完整的兒童福利法律體系，統(tǒng)一管理全國(guó)兒童福利事務(wù)?！秲和＠ā分胁粌H要明確規(guī)定兒童基本生活、教育、醫(yī)療康復(fù)、住房、司法保護(hù)等方面的法律法規(guī)，還要完善《婚姻法》規(guī)定的親權(quán)制度和監(jiān)護(hù)制度。普惠型兒童福利制度立法上的完善需要發(fā)揮多方面的力量，應(yīng)明確國(guó)家、家庭、社區(qū)在《兒童福利法》上應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和任務(wù)，保障《兒童福利法》的順利實(shí)施。

3.加強(qiáng)資金支持力度。普惠型兒童福利制度的發(fā)展需要大量的資金保障。首先，要確立政府作為提供普惠型兒童福利主體的地位，設(shè)立普惠型兒童福利的專項(xiàng)基金，增加政府對(duì)兒童福利事業(yè)的投入。同時(shí)，積極引進(jìn)和吸收社會(huì)力量的參與，拓寬資金籌集渠道，多渠道籌集資金，采取多種方式對(duì)兒童重大疾病進(jìn)行救助，形成一個(gè)滿足全體兒童的福利體制。政府要加大國(guó)家財(cái)政對(duì)兒童福利的支持力度，加強(qiáng)福利服務(wù)硬件設(shè)施的升級(jí)和建設(shè)，逐步形成比較均衡的兒童福利供給格局。

其次，要加強(qiáng)對(duì)兒童福利基金的管理和監(jiān)督。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)兒童福利事業(yè)單位、社會(huì)募捐福利基金的財(cái)務(wù)管理，加強(qiáng)基金的安全性，杜絕福利資金的貶值、挪用和流失。民政部門作為主要推進(jìn)部門，要與各地的財(cái)政、發(fā)改委、編辦等部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，未來(lái)需要在頂層設(shè)計(jì)上制定跨越部門的指導(dǎo)性政策，動(dòng)員、利用民間資源，從而減少各地開(kāi)展工作的障礙。

4.設(shè)立專業(yè)化的兒童福利工作人員隊(duì)伍。普惠型兒童福利制度的發(fā)展需要推動(dòng)專業(yè)化兒童福利服務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)的專業(yè)化。首先，應(yīng)采用多級(jí)兒童福利服務(wù)體系建設(shè)，建立省、市、縣、區(qū)（ 村） 多級(jí)兒童福利人員體系， 在兒童、家庭、政府及社會(huì)資源之間架起橋梁， 將兒童福利服務(wù)傳遞到那些真正需要它的兒童那里。[3]

其次，健全兒童保護(hù)機(jī)制需要配套機(jī)構(gòu)與加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。完善兒童保護(hù)制度需要加強(qiáng)配套設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)專業(yè)人才的培養(yǎng)，采取激勵(lì)性措施，如提高兒童福利工作者的收入或者社會(huì)地位，鼓勵(lì)社會(huì)力量積極參與。建設(shè)專業(yè)化、職業(yè)化的兒童保護(hù)社會(huì)工作人員隊(duì)伍，對(duì)構(gòu)建普惠型兒童福利制度來(lái)說(shuō)必不可少。打造一支專業(yè)的兒童福利工作者隊(duì)伍，不僅要實(shí)現(xiàn)兒童福利工作者工作價(jià)值與理念層面的專業(yè)化、工作理論與知識(shí)的層面的專業(yè)化，還要實(shí)現(xiàn)其社會(huì)工作實(shí)務(wù)與技能層面的專業(yè)化。

[1]代恒猛．從“補(bǔ)缺型”到適度“普惠型”——社會(huì)轉(zhuǎn)型與我國(guó)社會(huì)福利的目標(biāo)定位[J]． 當(dāng)代世界與社會(huì)主義，2009,(02):166-169．

[2]成海軍，朱艷敏．社會(huì)轉(zhuǎn)型視閾下的普惠型兒童福利制度構(gòu)建[J]．學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2012,(08):85-96．

[3]構(gòu)建普惠型兒童福利服務(wù)體系[J]．社會(huì)福利，2015,(06):8-10．

C913．7

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1007-0125(2017)15-0213-02

程 熙（1996-），女，湖北武漢人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，本科生，研究方向：社會(huì)保障。