譚月婷

【摘 要】近年來，中央大力推進戶籍制度改革，但戶籍改革的總體進程始終趨于緩慢，地方政府未能出臺具有實質(zhì)意義的發(fā)出落戶限制的破冰舉措。本文從地方財政的視角出發(fā)，認(rèn)為在財權(quán)上移、事權(quán)下沉的制度大背景下，當(dāng)?shù)胤秸宰非蠼?jīng)濟增長為主要目標(biāo)、以擴大投資規(guī)模為主要任務(wù)、以行政手段競爭發(fā)展資源時，為城市落戶門檻的設(shè)置提供了存在的政治經(jīng)濟土壤，決定了戶籍制度改革的曲折性和不穩(wěn)定性。地方政府會依賴于戶籍制度從而實現(xiàn)地方財政競爭，在地方政府的各種博弈之下，地方政府會選擇保留一定的戶籍門檻并利用公共支出的差異性吸引人力資本以刺激經(jīng)濟發(fā)展。從而一定程度上解釋了戶籍制度改革在地方進程緩慢的現(xiàn)象。

【關(guān)鍵詞】地方財政；戶籍制度；博弈

一、引言

我國自1958年正式確立了戶籍制度，其功能和作用具有不可忽視的歷史意義，目前我國處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，人口流動性顯著增強，戶籍制度成為了制約勞動力遷移的主要阻礙，成為了健康城鎮(zhèn)化發(fā)展需要正視與解決的難點。中央政府近年來多次對戶籍制度改革做出了指示，國務(wù)院辦公廳于2016年10月發(fā)布了《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》，對落戶問題做出了具體要求，可以說中央一直積極推進著戶籍制度改革，然而實際上中國戶籍制度改革進程緩慢，地方政府并沒有做出對大多數(shù)流動人口而言有實質(zhì)意義的廢除落戶限制的破冰舉措。本文給予財政學(xué)視角，對此種現(xiàn)象做出了一定的分析，并試圖從地方財政角度為戶籍制度改革提供動力。

二、財政競爭理論分析

本文采用鐘曉敏對財政競爭的定義，即財政競爭主要是國與國或一國范圍內(nèi)的地方與地方之間，通過稅收和財政支出政策等手段，來改變本國或者本地區(qū)的政策環(huán)境，以便為本區(qū)域吸引到更多的外部資源，財政競爭的目的是加快本國或本地的經(jīng)濟發(fā)展。對于財政競爭的表現(xiàn)形式，我國學(xué)者基本統(tǒng)一為公共支出競爭和稅收競爭。

1.我國稅收競爭現(xiàn)狀

中國地區(qū)分權(quán)式權(quán)威體制中的中央政府的地位和作用顯得更為突出，中央政府對稅權(quán)高度控制，縱向上上下級政府之間博弈的空間被大大壓縮，以低稅率參與稅收競爭的手段幾乎無法實現(xiàn)。與此同時，在戶籍制度的限制下，要素流動性大大減弱，在要素?zé)o法自由流動的情況并不滿足Tiebout的模型以及“標(biāo)尺”模型的先決條件，又進一步制約了稅收的橫向競爭。隨著稅收優(yōu)惠手段的普及以及外商直接投資對投資環(huán)境要求的提高，以減免稅等各種稅收優(yōu)惠政策為特點的稅收競爭將逐步淡化，原本地方政府間采用的稅收優(yōu)惠和征管效率策略逐步失效，改革開放以來省級地方政府的平均稅負(fù)水平在分稅制后趨于平穩(wěn)。學(xué)者謝貞發(fā)、范子英（2015）也在研究中指出，中央對稅收征管權(quán)的集中可以降低地區(qū)間橫向稅收競爭程度。因而，筆者認(rèn)為，我國的稅收競爭空間有限，更多的體現(xiàn)為公共支出競爭。地方官員為了滿足以GDP發(fā)展為指標(biāo)的績效考核模式，在稅收競爭手段受到約束的情況下，只能更多的求助于公共支出競爭，如此以來，公共支出競爭中所能依賴的重要手段便值得我們深入探討。

2.公共支出競爭與戶籍制度

以公共支出形式體現(xiàn)的財政競爭，是指政府通過公共支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，將生產(chǎn)要素吸引入本轄區(qū)從而實現(xiàn)轄區(qū)最大化的經(jīng)濟增長。地方政府通過兩類公共支出刺激經(jīng)濟增長，一類是能夠影響勞動生產(chǎn)力有效供給的財政支出；另一類是那些影響物質(zhì)資本存量生產(chǎn)率和有效供給的財政政策。根據(jù)Keen and Marchand（1997）的界定，政府公共支出可以劃分為兩類：一類是作用于進入轄區(qū)居民公共服務(wù)支出，包括用于滿足轄區(qū)居民福利要求的教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等方面的支出；另一類是作用于進入企業(yè)的公共投入支出，主要指基礎(chǔ)實施、交通和運輸、企業(yè)研發(fā)投入和城市維護等有助于改善投資環(huán)境方面的支出。

近年來，地方政府平均公共投入水平一直遞增，且增速明顯。下文將通過論述戶籍制度對于地方政府平均公共投入水平的影響，分析戶籍制度在地方政府財政競爭中的作用。

三、政府目標(biāo)函數(shù)的建立與分析

1.政府目標(biāo)函數(shù)的建立

政府目標(biāo)的確立直接影響著政府后續(xù)行為，有關(guān)財政競爭中政府目標(biāo)的傳統(tǒng)假設(shè)是追求轄區(qū)居民利益最大化（Wilson 1986），土地租金的最大化（Henderson， 1985），公共部門規(guī)模最大化（Edwards& Keen， 1996）等?？紤]到中國官員的政績考核制度，即GDP絕對值大小或者GDP增速，本文將政府的政策目標(biāo)設(shè)定為追求轄區(qū)財政結(jié)余最大化。則地方政府從外來人口上獲得的效用為

2.效用函數(shù)分析

在沒有流入居民限制的時候，mp與mc線間的垂直距離AB即為政府獲得的邊際財政效益，該效益可正可負(fù)。倘若地方政府擁有對流動人口的選擇權(quán)，則地方政府能夠限定mp>mc，使得新增居民為本轄區(qū)帶來的邊際效益是正的，直至最后一位準(zhǔn)入居民的邊際效益為零。

考慮到地方政府對準(zhǔn)入居民的具體標(biāo)準(zhǔn)，會進一步影響到mp與mc曲線的形狀。

正如以上幾個城市現(xiàn)行的積分落戶標(biāo)準(zhǔn)所示，地方政府可以通過準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計引入本轄區(qū)需要的人才，從而調(diào)整了兩條曲線的形狀。比如，通過穩(wěn)定住所一條規(guī)定需購買的最低房產(chǎn)價值，則能夠促進了本地住宅市場價格的上漲， 使得對本地的財政收入貢獻MP會逐漸增加，又或者吸納高技術(shù)人才，使其正外部性促進經(jīng)濟發(fā)展，最終現(xiàn)實的MP線是一條上揚的曲線。另一方面，如國地方政府對社會保障、教育（通常是高于現(xiàn)有戶口居民的平均水平）、年齡等做出規(guī)定，則可以進一步壓低為新增人口提供公共服務(wù)的成本，最終使得MP曲線下移，并有向下傾斜的趨勢。也就是說，當(dāng)政府有能力通過戶籍準(zhǔn)入制度選擇性的挑選人口時，MP與MC垂直距離會由AB擴張到AB，有利于政府收益。endprint

以北京為例，根據(jù)北京2017居住證政策，申請積分落戶的基本條件包括在持有本市居住證，京連續(xù)繳納社會保險7年及以上，無刑事犯罪記錄，不超過法定退休年齡四項，具體積分標(biāo)準(zhǔn)中，研究生學(xué)歷并取得博士學(xué)位37分，每連續(xù)繳納社會保險滿一年記3分，連續(xù)3年納稅且個人所得稅平均每年10萬及以上可以積6分，從中可以明顯看出北京市對高素質(zhì)的高貢獻率人才的準(zhǔn)入傾向。

四、政府間博弈情況分析

在中央推行戶籍制度改革政策的過程中，政府間存在博弈，比如人口流入地與人口流出地之間的博弈，如長江三角洲地區(qū)安徽省等人口流出地與上海、蘇州等之間的博弈；人口流入地之間的博弈。現(xiàn)以省級地方政府為研究對象，就政府活動中的“囚徒困境”現(xiàn)象進行分析。

1.流入地與流出地政府間的博弈

流入地政府在接納流入人口時，會考慮福利保障的對接，也會考慮是否會獲得流出地的建設(shè)用地指標(biāo)。一方面，在當(dāng)前的政策體制下，跨省間的占補平衡并不被允許；另一方面，對人口輸出地政府而言，在守住18億畝耕地的底線之上，也要協(xié)調(diào)好自身的建設(shè)用地指標(biāo)。也就是說，流入地政府可以采取換取建設(shè)用地指標(biāo)的方法抵消戶籍對接的成本，但這樣可能會違反國家的土地政策，同樣的對與人口流出地政府來說，也可能因為建設(shè)用地指標(biāo)的匱乏觸碰到土地政策。因此，流入地政府與流出地政府對人口的對接可以采?。ńo予）索要建設(shè)用地指標(biāo)和不索要（不給予）建設(shè)用地指標(biāo)兩種策略。我們針對這樣的情況建立矩陣模型，通過尋找納什均衡我們發(fā)現(xiàn)最后的結(jié)果是流入地政府索要指標(biāo)承擔(dān)風(fēng)險，輸出地政府給予指標(biāo)承擔(dān)風(fēng)險。雙方的均衡點在集體決策來看并不是最優(yōu)的。

2.流入地政府與流入地政府之間的博弈

現(xiàn)今主要的人口流入地政府都有不同的戶籍準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，但是沒有哪種方式較好的解決了人口跨省流動的戶籍轉(zhuǎn)換問題。我們假定兩種政府在博弈的時候存在兩種政策，即完全放開戶籍準(zhǔn)入和選擇性的限制，根據(jù)博弈矩陣，雙方最后會選擇選擇性的遵從中央文件，適當(dāng)性的放低戶籍準(zhǔn)入的門檻。因為在他方選擇性的控制人口而己方全面取消的時候，會面臨巨大的財政壓力和土地建設(shè)指標(biāo)緊缺的情況，此時放開門檻政府的收益在矩陣中表現(xiàn)為負(fù)值。最后博弈的結(jié)果反映了人口流入地政府不能完全執(zhí)行中央政策的結(jié)果。

3.相鄰政府的福利供給博弈

戶籍制度的全面開放需要地方公共服務(wù)的均等化，自由流動的人口能夠根據(jù)相鄰政府的社會福利供給情況進行標(biāo)尺測評?，F(xiàn)基于戶籍不完全放開的情況，我們討論兩個相鄰的政府時候會采用同樣會福利供給，同樣的福利供給我們假定為雙方政府的平均水平。于是政府的兩種策略即為同意采用和不同意采用兩種方案。當(dāng)兩政府設(shè)定的福利待遇相同時，人們的選擇會偏向于轄區(qū)既往的經(jīng)濟積累和公共設(shè)施建設(shè)，因而原有經(jīng)濟建設(shè)差的政府在一定程度上會因為福利待遇失去競爭性難以吸引到高素質(zhì)人才，進而影響到該地的勞動力資本流入。經(jīng)過判斷，最后鄰區(qū)兩政府都會采用差異化的福利提供方式，而非合作式經(jīng)營，該結(jié)果實則違背了戶籍制度改革的公共服務(wù)均等化原則，提高了戶籍制度的改革難度。

綜合三個博弈模型來看，地方政府缺乏遵從于中央政府大力推進戶籍制度改革的動力，且在博弈過程中會出于對勞動力資本的競爭使福利制度差異化。

五、政策建議

1.改善財政競爭的總體思路：為發(fā)展而競爭

“為增長而競爭”的模式是中國成功調(diào)動地方政府的積極性并最終促成中國經(jīng)濟增長“奇跡”的根本原因，但在有利推動地區(qū)經(jīng)濟增長的同時，也造成了地方政府“效率優(yōu)先，兼顧公平”的政策執(zhí)行模式，這一定程度上造成了地方財政支出結(jié)構(gòu)偏向于經(jīng)濟建設(shè)，扭曲了公共支出結(jié)構(gòu)。考慮到當(dāng)前財政管理能力的狀況，“為和諧而競爭”模式雖然與政府構(gòu)建和諧社會的努力目標(biāo)相吻合，但是直接將治理模式轉(zhuǎn)向此目標(biāo)并不現(xiàn)實?？紤]到中國當(dāng)前面臨落入中等收入陷阱的風(fēng)險，為刺激經(jīng)濟走入低迷期，地方政府很難在短期內(nèi)走出追求GDP的怪圈，因而我們可以加入地方公共服務(wù)的考核，以“為發(fā)展而競爭”逐步轉(zhuǎn)向“為和諧而競爭”。中央通過進行考核制度的改革，深化財政分權(quán)制度改革，制定競爭法規(guī)等措施強化激勵約束機制；地方政府間建立橫向協(xié)作機制，重塑競爭合作理念，完善利益協(xié)調(diào)機制從而實現(xiàn)府際關(guān)系的協(xié)調(diào)；地方與民眾之間完善公共選擇機制，使公民部分參與公共事務(wù)，能夠通過用手投票、用腳投票的方式表達個人偏好。

2.構(gòu)建差異性地方稅體系

在增值稅“五五分成”政策下，發(fā)達地區(qū)的收入結(jié)構(gòu)穩(wěn)定多元，經(jīng)濟落后地區(qū)較為單一，地方政府在應(yīng)對“營改增”造成的減稅效應(yīng)造成的短期內(nèi)財政收入的大幅削減時的反映程度與回復(fù)程度也不同，且當(dāng)前財政收入再分配階段實現(xiàn)財政均等化的效果不佳，受到阻力大。在地方政府財政收入差異明顯，再分配政策作用是小的情況下，在此筆者認(rèn)為可以在初次分配時考慮地區(qū)間的“差異性”，在地方稅體系構(gòu)建過程中加入有利于地方財政分配均等化的規(guī)則設(shè)計。 當(dāng)各地的稅收負(fù)擔(dān)與福利制度相協(xié)調(diào)時，地方政府在公共支出上的競爭效應(yīng)便會減小。

比如培育地方因地制宜的特色主體稅種，發(fā)達地區(qū)以房產(chǎn)稅為主的財產(chǎn)稅更可能成為主體稅種，這需要結(jié)合地方的實際情況。再者，可以確立企業(yè)所得稅分區(qū)域的平衡共享比例，即建立各地財政收支情況、財政需求、財政能力和財政缺口等因素的指標(biāo)體系，在中央以及發(fā)達地區(qū)和經(jīng)濟落后地區(qū)間形成動態(tài)的共享稅分享模式，實現(xiàn)共享稅收入的財政衡平。

3.提高財政透明度，加強地方公共支出監(jiān)督endprint