2017年初，環(huán)保部與民政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強對環(huán)保社會組織引導發(fā)展和規(guī)范管理的指導意見》，這是首個具體領(lǐng)域針對社會組織出臺文件。

政府向誰采購需要保證社會組織的獨立性，避免以采購之名行撥款之實。

采購的內(nèi)容，則要注意哪些事項屬于公共事務(wù)，可以從社會組織采購，避免濫用“政府采購”的概念。

南方周末記者 劉佳

2017年10月26日，在相距近千公里的兩座省會城市，濟南和杭州撞了日子，不約而同舉辦了面向全省環(huán)保組織的培訓交流會。

這些環(huán)保組織大多數(shù)被稱為“草根”，它們盯著煙囪、測著水質(zhì)、舉著牌子，似乎總在給政府“找麻煩”。

不過，曝光問題、出解決方案、推動信息公開、參與政策倡議，被稱為“第三部門”的環(huán)保組織，是與政府、企業(yè)三圈互動中重要的一環(huán)。

2017年初，環(huán)保部與民政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強對環(huán)保社會組織引導發(fā)展和規(guī)范管理的指導意見》（以下簡稱指導意見），提出要充分利用在環(huán)保領(lǐng)域的資源和專業(yè)優(yōu)勢，開展對環(huán)保社會組織的業(yè)務(wù)指導、人員培訓、政策咨詢、智力引進、服務(wù)購買等工作。

這是首個具體領(lǐng)域針對社會組織出臺文件，環(huán)保組織和政府部門，曾經(jīng)被認為是兩個圓圈，互動正在加強。

“撞日子”的 環(huán)保組織培訓

在浙江省環(huán)保聯(lián)合會舉辦的會議上，10月26日，汪金玲帶著臨行前向同事們一起征集的問題，邊聽邊記，不一會兒工夫，在筆記本上記錄下好幾頁內(nèi)容。

汪金玲來自臺州市黃巖環(huán)保志愿者協(xié)會，和很多其他學員一樣，第一次跟省級政府官員面對面交流。為期兩天的培訓“干貨”頗多：浙江省社會組織管理局局長分享了省內(nèi)關(guān)于社會組織政策的新動態(tài)，環(huán)境監(jiān)測中心的高級工程師教大家如何識別常見的環(huán)境污染，資深律師分享了環(huán)境公益訴訟的實務(wù)。

培訓中，浙江省環(huán)保廳的一位副廳長對環(huán)境治理存在的短板直言不諱，提及工業(yè)廢氣排放等問題。

與此同時，在山東濟南，由山東省環(huán)境保護宣傳教育中心組織的培訓會上，環(huán)保組織無痕中國聯(lián)合創(chuàng)始人大麥（網(wǎng)名）分享完公眾參與環(huán)境行動的經(jīng)驗就被學員圍住，“怎么跟政府加強聯(lián)系”“想學習你們的方案”“機構(gòu)注冊手續(xù)怎么辦”，讓大麥應(yīng)接不暇。

在大麥的印象中，過去草根環(huán)保組織跟政府部門聯(lián)系不多，“不了解環(huán)境治理的政策，也很容易被忽略”。

一位環(huán)保部官員也對南方周末記者坦陳，早期的環(huán)保組織專業(yè)程度不高，以反映問題為主，不乏“舉著小旗找部委要簽字支持”的案例。

隨著環(huán)境治理力度的加大和環(huán)保組織的發(fā)展，環(huán)保組織與政府部門過去脫節(jié)的局面，已逐漸改善。

兩省辦培訓班“撞日子”并非偶然。南方周末記者獲悉，年初的指導意見發(fā)布后，各級環(huán)保部門都定期聯(lián)系環(huán)保組織，通過培訓和政府采購服務(wù)，有效提升環(huán)保組織的專業(yè)能力。

2016年9月1日正式施行的慈善法首次將環(huán)保納入，與科技、衛(wèi)生、教育等領(lǐng)域并列為慈善的范疇。

中國社科院社會政策研究中心副主任楊團認為，環(huán)保是上述領(lǐng)域中第一個針對社會組織出臺專門文件的部門，說明環(huán)保組織在決定環(huán)保政策中起到重要作用，這是其他領(lǐng)域難以做到的。

十九大報告中提出生態(tài)文明體制改革，統(tǒng)籌推進的內(nèi)容就包括社會組織協(xié)商?！斑@正是對社會組織與政府部門共治發(fā)出了明確的信號?！睏顖F說。

來自政府的訂單

2017年10月20日，黃巖環(huán)保志愿者協(xié)會志愿者王金熙在臺州當?shù)匚麽宓囊惶幒犹涟l(fā)現(xiàn)水體變綠，隨即將照片發(fā)給黃巖區(qū)城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治行動領(lǐng)導小組辦公室（以下簡稱黃巖區(qū)環(huán)境綜治辦），對方答復在5到7天內(nèi)整治。

7天后，王金熙發(fā)現(xiàn)，污染的河道已經(jīng)變清。原來，此前由于天氣悶熱導致水中的氧氣缺乏，刺激了池塘的藻類生長。

快速響應(yīng)背后，是政府與環(huán)保組織的合作。2017年7月起，黃巖區(qū)環(huán)境綜治辦與環(huán)保志愿者協(xié)會簽訂合同，從后者購買河道巡護的服務(wù)，也負責對志愿者的業(yè)務(wù)培訓。

“以前我們四五個人負責巡護整個區(qū)的河道，只能挑重點的查，一次督查發(fā)現(xiàn)問題在10個以內(nèi)。而志愿者協(xié)會發(fā)動近900人對黃巖各個地方督查，第一次巡護的頭一天就發(fā)現(xiàn)了一百多個問題。”黃巖區(qū)環(huán)境綜治辦工作人員蔡翔告訴南方周末記者。

地方政府資助民間社會組織的經(jīng)費正在加大。

福特汽車環(huán)保獎連續(xù)多年評選優(yōu)秀的環(huán)保項目以及環(huán)保組織，其組委會負責人趙坤寧通過對獎項申報組織的訪談和統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，在2017年，組委會收到的121家申請中，32家在資金來源上把政府放在第一位，占比近三分之一。“來自政府的資金持續(xù)在增長，”趙坤寧記得，他們在2014中國環(huán)保公益發(fā)展研究報告中所調(diào)查的104家環(huán)保組織，項目資金來源于政府購買或捐贈約占12%。

實際上，在指導意見頒布之前，無論是從環(huán)保部到市縣級環(huán)保部門的縱向，還是從環(huán)保到交通、能源、住建等部門的橫向，社會組織與政府部門的共治一直存在。

世界自然基金會、美國自然資源保護委員會、能源基金會、比爾及梅琳達·蓋茨基金會等國際非政府組織，很早就與中國智庫合作并提供智力和資金支持，而這些智庫多數(shù)隸屬工信部、發(fā)改委、住建部、工信部等國家部委。

2017年初，《境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》出臺，對境外非政府組織的合法性和規(guī)制提出了新的要求。清華大學公共管理學院副教授、清華NGO研究所副所長賈西津認為，如果能形成政府、國內(nèi)社會組織和境外非政府組織的良好合作，對國內(nèi)社會組織的職業(yè)化發(fā)展和國內(nèi)社會治理都將是有益的。

但和國際非政府組織不同，缺乏人力物力一直是民間環(huán)保組織的短板。

“有些社會組織的規(guī)模、體量很小，如果沒有資金支持，經(jīng)驗得不到傳承積累，機構(gòu)留不住人才、不能保有下去?！壁w坤寧說，政府希望民間組織參與到環(huán)境治理中，也是環(huán)保組織希望積極扮演的角色，他們不滿足于只是推動，希望在有情懷的同時也有“肌肉”，對環(huán)境議題提供自己的解決方案。

社會組織也被稱為獨立于“第一部門”政府和“第二部門”企業(yè)外的“第三部門”?！暗谌块T缺錢物，需要向政府、企業(yè)去勸募。政府通過購買‘第三部門的服務(wù)、企業(yè)通過捐贈，就使第三部門擁有了提供社會服務(wù)的條件?！鄙虾＝煌ù髮W國際與公共事務(wù)學院教授徐家良進一步解釋了政府、企業(yè)和社會組織三者的關(guān)系，“第三部門缺職能和空間，就需要政府把相關(guān)操作性的職能轉(zhuǎn)交給第三部門去行使，這樣可以減輕政府的行政管理壓力，提高行政效率。”

“第三部門”須 獨立于政府之外

其實，政府部門與社會組織的共治早已有之。但在趙坤寧訪談的草根環(huán)保組織中，真正受益政府采購的項目也不多。

賈西津認為，這與一些政府部門提高門檻，設(shè)立評級與其他資格限制有關(guān)，而門檻越多越不利于競爭。“合法的社會組織應(yīng)該開放進入，根據(jù)項目大小和優(yōu)勢來確定采購資格?！?/p>

流程限制也是過去阻礙雙方合作的原因之一。一家曾中標地方政府采購的民間社會組織提到，“有時是今天發(fā)布公告，明天要求提交申請，下個月就要寫報告，流程設(shè)計太緊張，實際不太可能把項目做好。”

兩部委還鼓勵支持地方出臺有關(guān)環(huán)保社會組織的地方性法規(guī)和政府規(guī)章。

地方性法規(guī)正對上述問題進行規(guī)范。南方周末記者獲悉，山東省一份關(guān)于政府部門購買社會組織服務(wù)的意見有望在近期出臺。

在公共政策專家看來，地方性法規(guī)中還需要厘清政府采購的基本要素，即向誰采購、采購什么。

向誰采購需要保證社會組織的獨立性，避免以采購之名行撥款之實?，F(xiàn)實中，有些部門把采購事項交給其直屬的事業(yè)單位，或者相關(guān)的社會組織來做，“其實是左口袋的錢進了右口袋。”賈西津說。

采購的內(nèi)容，則要注意哪些事項屬于公共事務(wù)，可以從社會組織采購，避免濫用“政府采購”的概念。

哪些事項屬于公共事務(wù)，哪些屬于政府本職？賈西津解釋說，“要區(qū)分這些事項是為政府而服務(wù)，解決了編制緊張和人力不足，還是為公共財政覆蓋的內(nèi)容服務(wù)?！?/p>

楊團給出的建議則是，涉及政府不可推卸的責任，就不能交給社會組織?！氨热缋幚恚S多地方廣泛從社會組織采購服務(wù)，但是政府在垃圾分類立法上的缺位，使得垃圾處理一直成效不明顯?！?/p>

徐家良則提出，有必要將政府權(quán)力和活動范圍“中等化”，放權(quán)于第三部門，改變第三部門是政府助手和發(fā)揮補充作用的狀況。

“在英美和一些西歐國家，社會治理的基礎(chǔ)是社會，很多治理工作由非政府組織來完成，政府則是幫助社會自治，進行更宏觀的協(xié)調(diào)?！辟Z西津認為，真正的第三部門須獨立于政府之外，“不是政研室，而是有獨立研究的智庫，很多公共政策對政府有益，政府作為資源匹配協(xié)調(diào)者，可以買這些智慧”。