張睿+楊海平+趙蕾

【摘 要】成人教育治理強(qiáng)調(diào)參與主體的多元化、公共利益的最大化、教育決策的科學(xué)化。文章從國(guó)際視角探究了成人教育治理的內(nèi)涵、模式、主體協(xié)作，提出通過(guò)政府分權(quán)和加強(qiáng)治理主體的能力建設(shè)來(lái)促使成人教育從“共治”達(dá)到“善治”，為推進(jìn)我國(guó)成人教育管理模式的變革和發(fā)展提供參考。

【關(guān)鍵詞】成人教育治理；成人教育治理模式；主體協(xié)作；政府分權(quán)；能力建設(shè)

【中圖分類(lèi)號(hào)】G720 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1001-8794（2017）10-0015-04

一、成人教育治理的內(nèi)涵

“治理”（governance）一詞最先源于1989年世界銀行用來(lái)概括當(dāng)時(shí)非洲出現(xiàn)的“治理危機(jī)”，此后“治理”逐漸成為西方政治學(xué)者研究的焦點(diǎn)。治理是指運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、行政管理的手段在各個(gè)層面管理國(guó)家事務(wù)。治理這一概念包含了公民、團(tuán)體表達(dá)利益訴求，行使合法權(quán)利，履行正當(dāng)義務(wù)，調(diào)解分歧的機(jī)制、過(guò)程和體制。[1]它描繪了這樣一幅圖像，即眾多利益相關(guān)者——政府、非政府組織和公民個(gè)人在政策執(zhí)行中是如何相互聯(lián)系、作用的。“治理”包含三個(gè)核心理念：（1）要建立一個(gè)體現(xiàn)公共利益的服務(wù)體系，政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)對(duì)公共生活進(jìn)行平等協(xié)商、合作管理，達(dá)成公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程——善治（good governance）。（2）社會(huì)系統(tǒng)諸要素要平等協(xié)商、對(duì)話(huà)和互動(dòng)，追求廣泛的共識(shí)和參與。（3）在社會(huì)管理過(guò)程中會(huì)發(fā)生權(quán)力運(yùn)行的向度變化。[2]而教育治理是指多元主體共同管理教育公共事務(wù)的過(guò)程，它呈現(xiàn)出一種新型的民主形態(tài)。[3]結(jié)合治理的核心理念、特征及教育治理的含義，可得出成人教育治理是指政府、社會(huì)組織、相關(guān)利益者和學(xué)習(xí)者等通過(guò)制度設(shè)計(jì)和制度機(jī)制相互合作，共同管理成人教育事務(wù)的過(guò)程。

成人教育領(lǐng)域作為一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的領(lǐng)域，盡管引入問(wèn)責(zé)原則，不同活動(dòng)主體共同行使權(quán)力仍然是一項(xiàng)巨大挑戰(zhàn)。《貝倫行動(dòng)框架》提出了成人教育“善治”的兩條原則：（1）“善治”要使教育政策的實(shí)施有效、透明、公平和權(quán)責(zé)明確。（2）為了滿(mǎn)足所有學(xué)習(xí)者，特別是處境不利人群的學(xué)習(xí)需求，所有利益相關(guān)者都應(yīng)參與到教育治理中。[4]為更好地將這些原則應(yīng)用到成人教育治理中，教科文組織終身學(xué)習(xí)研究所（UIL）提出了具體建議：（1）創(chuàng)建并維護(hù)一個(gè)用以執(zhí)行和評(píng)價(jià)成人學(xué)習(xí)和教育政策的機(jī)制。這一機(jī)制的參與者包括各級(jí)公共管理部門(mén)、公民社會(huì)組織、私營(yíng)部門(mén)、社區(qū)等。（2）采取有效的能力建設(shè)措施以便支持公民社會(huì)組織、社區(qū)和成人學(xué)習(xí)者能夠在知情的情況下，參與到政策的制定、實(shí)施和評(píng)價(jià)中來(lái)。（3）支持和促進(jìn)部門(mén)內(nèi)部之間、部門(mén)與部門(mén)之間的合作。[5]總之，成人教育治理追求的根本價(jià)值目標(biāo)在于“辦好成人教育”，實(shí)現(xiàn)成人教育領(lǐng)域公共利益的最大化。

二、成人教育治理的模式

成人教育治理模式也可以理解為成人教育治理體系，其主要涉及的問(wèn)題是治理的主體是誰(shuí)以及主體之間是什么關(guān)系。表1顯示了全球視域下，不同主體參與成人教育管理的情況。不同性質(zhì)的機(jī)構(gòu)或組織的不同排列組合可形成三種管理模式：（1）政府模式。僅由政府機(jī)構(gòu)參與成人教育政策的規(guī)劃、實(shí)施和評(píng)價(jià)。例如，全球大多數(shù)國(guó)家成人教育的管理由教育部承擔(dān)，但除教育部外，其他部級(jí)部門(mén)也會(huì)參與到成人教育的管理和服務(wù)中來(lái)（如衛(wèi)生部、勞動(dòng)部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)防部等）。（2）混合模式。政府和非政府機(jī)構(gòu)或組織共同參與成人教育事務(wù)。（3）非政府模式。僅由非政府組織參與。例如，每個(gè)成員國(guó)平均有四個(gè)非政府組織或機(jī)構(gòu)參與成人教育政策的規(guī)劃、實(shí)施和評(píng)價(jià)。

成人教育治理是以“共治”求“善治”的過(guò)程，“共治”強(qiáng)調(diào)成人教育治理參與主體的多樣性，“善治”強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。在成人教育的三種管理模式中，混合模式的參與主體最多，符合成人教育治理的特點(diǎn)，因此混合管理模式也屬于治理模式。如表1所示，在成人教育管理模式中，24個(gè)國(guó)家采用了政府模式，84個(gè)國(guó)家采用了混合模式，僅有6個(gè)國(guó)家采用了非政府模式。在采用混合模式的地區(qū)中，非洲國(guó)家的比例最高，阿拉伯地區(qū)的比例最低。因此，全球大多數(shù)國(guó)家采用混合模式，也從一個(gè)側(cè)面反映了全球成人教育管理模式的轉(zhuǎn)型。通過(guò)對(duì)國(guó)家進(jìn)步教育報(bào)告的分析，成人教育政策的規(guī)劃、實(shí)施和評(píng)價(jià)的總體趨勢(shì)是政府和非政府組織的混合模式（治理模式）?；旌夏Ｊ揭笾黧w之間高效的協(xié)商，有效的協(xié)調(diào)機(jī)制和協(xié)調(diào)活動(dòng)。鑒于混合模式占主流地位，那么成人教育主體在參與成人教育事務(wù)中是如何協(xié)作的？即主體之間的關(guān)系如何，對(duì)這一問(wèn)題的探討，具有重要借鑒意義。

三、成人教育治理的主體協(xié)作

各成員國(guó)極大地意識(shí)到不同利益相關(guān)者的參與，協(xié)作機(jī)制的建立對(duì)于成人教育的治理具有重大意義。成人教育治理參與主體的多樣性和參與程度的不同致使成人教育的“善治”面臨眾多挑戰(zhàn)。具體而言，治理主體根據(jù)成人教育管理活動(dòng)的因素，包括多主體、多層面、多因素和多環(huán)節(jié)。多主體包括政府、非政府組織、成人學(xué)習(xí)者、教育提供者等；多層面包括中央政府、地方政府、組織機(jī)構(gòu)等；多因素包括經(jīng)費(fèi)分配、預(yù)算、教育管理、評(píng)價(jià)督導(dǎo)等；多環(huán)節(jié)包括成人教育政策的規(guī)劃、實(shí)施、評(píng)價(jià)等。因此，成人教育的“善治”需要建立和完善以政策為主導(dǎo)的行動(dòng)機(jī)制，要求利益相關(guān)者廣泛參與，加強(qiáng)權(quán)利和資源的縱向流動(dòng)及不同利益相關(guān)者之間的有效支持協(xié)作。[6]第一份全球成人教育報(bào)告就呈現(xiàn)出一個(gè)趨勢(shì)，即公民社會(huì)組織將更多的和在更大程度上參與成人教育的政策和實(shí)踐。[7]各國(guó)已經(jīng)越來(lái)越多地認(rèn)識(shí)到不同利益相關(guān)者參與成人教育的重要價(jià)值和意義。目前，成人教育中的政府組織、非政府組織、私人部門(mén)、公民個(gè)人在內(nèi)的多元主體之間的協(xié)調(diào)、溝通、交流主要通過(guò)專(zhuān)門(mén)的協(xié)作機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行。研究表明全球86%的國(guó)家設(shè)立了專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)成人教育主體之間協(xié)作的機(jī)構(gòu)。[8]

協(xié)作機(jī)構(gòu)只有開(kāi)展各種活動(dòng)才能發(fā)揮協(xié)調(diào)、溝通、交流的作用。成人教育中政府和非政府主體之間責(zé)任的混合性發(fā)展趨勢(shì)要求有效的活動(dòng)機(jī)制與之相匹配，以保證不同利益相關(guān)者之間持續(xù)的協(xié)商和調(diào)節(jié)。報(bào)告顯示全球82%的國(guó)家開(kāi)展了成人教育協(xié)作活動(dòng)。協(xié)作活動(dòng)的主要形式是召開(kāi)定期會(huì)議。協(xié)作活動(dòng)的目的性很強(qiáng)，致力于提高相關(guān)利益者之間的協(xié)作水平、促進(jìn)政策的實(shí)施、提高政策的質(zhì)量、有效分配項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。協(xié)作活動(dòng)主要有兩個(gè)特點(diǎn)：（1）成人教育服務(wù)和成人教育政策的制定需要有效的管理架構(gòu)、持續(xù)的資金來(lái)源和主體的廣泛參與。（2）成人教育領(lǐng)域呈現(xiàn)出多樣化的發(fā)展趨勢(shì)。盡管，當(dāng)前各國(guó)基本上都設(shè)立了成人教育協(xié)作機(jī)構(gòu)，開(kāi)展了各種協(xié)作活動(dòng)，但卻不清楚這些協(xié)作機(jī)構(gòu)和協(xié)作活動(dòng)的效果如何，是否能帶來(lái)“善治”。那接下來(lái)需要關(guān)注的問(wèn)題就是如何使協(xié)作機(jī)構(gòu)、協(xié)作活動(dòng)更有效地發(fā)揮作用。endprint

四、成人教育達(dá)到“善治”的對(duì)策

“善治”作為一種理想的政治過(guò)程，它能夠有效地將人民的意志轉(zhuǎn)化為公共政策，并能建立向所有社會(huì)成員高效提供服務(wù)的社會(huì)規(guī)則。[9]“善治”作為一種權(quán)利管理模式，具有以下鮮明特點(diǎn)，即法治性、透明性、責(zé)任性、效率性、有效性、參與性和敏感性。[10]那么，如何促進(jìn)成人教育中不同主體的相互協(xié)作，如何提高治理的效果以致達(dá)到“善治”。其根本對(duì)策在于權(quán)力下放與能力建設(shè)兩個(gè)方面。[11]

1.促進(jìn)成人教育權(quán)利的分立和下放

只有分權(quán)才能讓多元主體參與到成人教育中來(lái)，成人教育權(quán)利的分立和下放主要是指政府權(quán)力的分立和下放。政府分權(quán)包括政府對(duì)內(nèi)的分權(quán)和政府對(duì)外的分權(quán)。對(duì)內(nèi)分權(quán)是指高一級(jí)政府向低一級(jí)政府的分權(quán)，即中央政府將權(quán)利下放到地方政府；對(duì)外分權(quán)是指政府向成人學(xué)習(xí)者、社區(qū)等的分權(quán)。社區(qū)在成人教育治理中發(fā)揮著重要功能，主要表現(xiàn)為參與功能，協(xié)調(diào)關(guān)系功能，正確價(jià)值觀引領(lǐng)功能，合理疏導(dǎo)功能，輿情收集和分析功能。[12]社區(qū)在成人教育項(xiàng)目、政策的規(guī)劃、實(shí)施和評(píng)價(jià)中扮演著重要角色。表2反映了全球各地社區(qū)參與成人教育政策制定、實(shí)施和評(píng)價(jià)的國(guó)家比例。其中，非洲國(guó)家的比例最高達(dá)到了92%，拉美和加勒比地區(qū)比例最低，達(dá)到了55%。政府對(duì)內(nèi)分權(quán)主要是將權(quán)利分配給下級(jí)政府，即成人教育地方自治。分配的權(quán)利主要有決策權(quán)和財(cái)政權(quán)、經(jīng)費(fèi)分配權(quán)等。政府分權(quán)具有重要意義：（1）縮短了成人教育的決策周期，降低了決策成本和政策實(shí)施成本。（2）權(quán)利與公民之間的距離縮短了，可以幫助國(guó)家敏銳地覺(jué)察到地方政府、公民和社區(qū)的迫切需求。（3）基層提供的教育服務(wù)的效率比中央更高效。[13]另外，研究還表明權(quán)力下放是達(dá)到成人教育“善治”的最有可能的方式，因?yàn)樗鼙ＷC政策實(shí)施的有效性和權(quán)責(zé)的明確性。[14]

政府分權(quán)猶如一把雙刃劍，既有益處的一面也有弊端的一面。政府由集權(quán)體制轉(zhuǎn)變?yōu)榉謾?quán)體制的過(guò)程是復(fù)雜的，有時(shí)會(huì)產(chǎn)生事與愿違的后果，其主要原因在于政府不同層次的決策缺乏問(wèn)責(zé)，執(zhí)行不力、政治經(jīng)濟(jì)矛盾、政策設(shè)計(jì)存在缺陷。[15]另外，地方政府缺乏教育的規(guī)劃能力，缺乏對(duì)經(jīng)費(fèi)的有效控制，分權(quán)就極有可能導(dǎo)致更多的不公平，擴(kuò)大差距。[16]如巴西在2006年的分權(quán)政策中明確規(guī)定了成人學(xué)習(xí)者經(jīng)費(fèi)的分配原則，但事實(shí)表明地方?jīng)Q策者在分配經(jīng)費(fèi)時(shí)，將大部分經(jīng)費(fèi)撥給了基礎(chǔ)教育，這種分權(quán)改革實(shí)際上削減了成人教育的經(jīng)費(fèi)。之所以會(huì)產(chǎn)生成人教育分權(quán)的弱化，主要原因在于中央和地方缺乏應(yīng)有的能力和素質(zhì)。成人教育的地方自治伴隨著獲得相應(yīng)的財(cái)政、預(yù)算、支出、招聘的權(quán)利，這樣就強(qiáng)有力地推動(dòng)了新的服務(wù)模式的形成，并促進(jìn)了管理方式方法的更新，因此需要地方政府、教育提供者及相關(guān)利益者加強(qiáng)能力建設(shè)。

2.加強(qiáng)成人教育治理主體的能力建設(shè)

盡管在正式教育中進(jìn)行“善治”的能力建設(shè)已經(jīng)過(guò)了廣泛的討論，但人們很少關(guān)注成人教育領(lǐng)域的能力建設(shè)問(wèn)題。加強(qiáng)能力建設(shè)是權(quán)力下放的基礎(chǔ)和前提，成人教育各治理主體只有具備過(guò)硬的素質(zhì)，較高的協(xié)調(diào)能力才能順利實(shí)現(xiàn)權(quán)利的有效分立。在分權(quán)化改革過(guò)程中，許多國(guó)家的治理機(jī)制需要進(jìn)一步優(yōu)化，這就要求既要加強(qiáng)國(guó)家層面的能力建設(shè)，也要加強(qiáng)地方層面、機(jī)構(gòu)項(xiàng)目等層面的能力建設(shè)。在成人教育所有層面上進(jìn)行持續(xù)的能力建設(shè)具有前所未有的重要性，因?yàn)樗鼙ＷC成人教育治理的“善治”，保證人們公平的接受高質(zhì)量的成人教育。

在國(guó)家層面，成人教育要真正實(shí)現(xiàn)“善治”，必須具有遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)的政治意愿，深刻的政治改革、持續(xù)的經(jīng)費(fèi)投入。某些國(guó)家如印度尼西亞、中國(guó)、泰國(guó)每年會(huì)組織研討會(huì)，用來(lái)提高和拓展利益相關(guān)者在成人教育中的治理能力。能力建設(shè)的積極成效只有經(jīng)過(guò)許多年之后才能顯現(xiàn)出來(lái)。但許多成員國(guó)仍然進(jìn)行短期的能力建設(shè)，這就導(dǎo)致了很難培養(yǎng)出大量受過(guò)良好訓(xùn)練的行政管理者和提供者，很難保證政策在不同層級(jí)上的有效實(shí)施。

在地區(qū)層面，增強(qiáng)地方能力建設(shè)是成人教育有效治理的先決條件，地方行政管理人員的能力素質(zhì)和組織能力對(duì)于成人教育政策的實(shí)施和落地至關(guān)重要。但許多國(guó)家對(duì)成人教育能力建設(shè)的重視程度呈現(xiàn)出“越往基層，越減少”的趨勢(shì)，導(dǎo)致了地方基層人員的素質(zhì)和能力水平較低，政策實(shí)施往往達(dá)不到要求。

在機(jī)構(gòu)項(xiàng)目層面，能力建設(shè)有利于保證良好的政策規(guī)劃，高效的管理和教育質(zhì)量的良好控制，因此需要加強(qiáng)機(jī)構(gòu)和人員兩方面的能力。[17]為實(shí)現(xiàn)成人教育的“善治”有必要提高相關(guān)機(jī)構(gòu)的治理能力，尤其是啟動(dòng)和保持對(duì)話(huà)的能力、動(dòng)員群眾的能力、應(yīng)用研究的能力和意識(shí)到成人教育重要性的能力。成人教育治理需要長(zhǎng)期的能力建設(shè)，需要政府持續(xù)的經(jīng)費(fèi)投入。

在所有層面上，權(quán)利的下放會(huì)導(dǎo)致不同主體的職責(zé)具有較大的分散性，所以，對(duì)協(xié)作能力的要求比較高。另外只有治理主體將獲得的能力運(yùn)用到實(shí)踐中去，才能產(chǎn)生實(shí)際效果。

總之，能力建設(shè)、政府分權(quán)和建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制是成人教育“善治”發(fā)展的早期階段，聯(lián)合國(guó)教科文組織可以作為一個(gè)信息交流中心，能夠促進(jìn)成員國(guó)之間在實(shí)踐上的交流，并為我國(guó)的成人教育治理提供有益借鑒。

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Study on the Governance of Adult Education in the International Perspective

ZHANG Rui1， YANG Hai-ping2， ZHAO Lei3

（1.Chongqing City Management College， Chongqing 401331；

2.Hunan University of Medicine， Huaihua 418000；

3.Technology Engineering and Technology College， Hubei University of Technology， Wuhan 430070， China）

【Abstract】Adult education governance emphasizes the diversification of the main body， the maximization of the public interest， and the scientific decision-making of education. This paper mainly explores the connotation， the model of adult education management and the coordination of actors and activities in adult education from the international perspective. We propose the decentralization and strengthen governance capacity building to promote adult education from “governance” to “good governance”， which provides a reference for the reform and development of the management mode of adult education in china.

【Key words】governance of Adult education； model of adult education governance； coordination of actors； decentralisation process； capacity developmentendprint