沈慧

摘要：我國積極推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，立足于打造服務(wù)型的新型政府，在政府定位改革和市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，如何強化對政府專項資金的使用，發(fā)揮政府服務(wù)功能，調(diào)動財政資金活力，完善專項監(jiān)督管理，提高財政專項資金的使用質(zhì)量和效益，是財政部門及相關(guān)行政事業(yè)單位必須予以關(guān)注的重點問題。本文結(jié)合當(dāng)前專項資金使用和監(jiān)管過程中存在的現(xiàn)實問題，分析造成使用低效和偏差的原因，并從制度層面、預(yù)算管理、管理過程及內(nèi)外監(jiān)督四個方面提出相應(yīng)的改進(jìn)建議，為落實專項資金的使用情況和體現(xiàn)政策導(dǎo)向提供保障。

關(guān)鍵詞：專項資金；監(jiān)督管理；使用效率

在我國《預(yù)算法》、《會計法》及行政事業(yè)單位工作規(guī)范、會計制度以及相關(guān)財經(jīng)法規(guī)的框架下，財政專項資金的審核、使用、核算等進(jìn)行全面規(guī)范和指導(dǎo)，各年財政專項資金的檢查作為例行監(jiān)督的工作之一，能夠獲取各專項資金管理單位對其管理水平和質(zhì)量的了解。外部市場環(huán)境變化和政府財政職能的轉(zhuǎn)變，對專項資金的使用和管理提出了新要求，專項資金規(guī)模大、社會影響大，如何提高專項資金使用質(zhì)量和效益，必須要結(jié)合制度、預(yù)算、管理和監(jiān)管等環(huán)節(jié)進(jìn)行持續(xù)改進(jìn)。目前，專項資金在管理和使用上存在一定的缺陷，必須糾正相應(yīng)偏差，提高專項資金使用質(zhì)量和效益，從而有效保障財政資金安全，發(fā)揮其最大的經(jīng)濟(jì)和社會效用。

一、當(dāng)前專項資金使用和管理過程中存在的問題

（一）財政專項資金制度規(guī)范不全面

雖然相關(guān)法律、規(guī)章制度均對財政專項資金進(jìn)行明確規(guī)范，但落實到各行政事業(yè)單位內(nèi)部，在制度方面還存在諸多提升空間。在制度內(nèi)容上，除了相關(guān)專項資金授權(quán)審批、使用、記錄等內(nèi)容，還缺乏對其配套監(jiān)管制度的制定，尤其是專項資金多用于投資非經(jīng)營性資產(chǎn)，使用周期長、成本高，在預(yù)算控制、會計監(jiān)督層面缺乏對專項資金監(jiān)督管理的有效落實，導(dǎo)致資產(chǎn)閑置，降低專項資金使用效率；在制度權(quán)威性上，由于行政事業(yè)單位存在行政化管理思維過重的管理弊病，以權(quán)力為導(dǎo)向的管理方式削弱了制度權(quán)威，易于滋生腐敗行為，導(dǎo)致管理制度未能有效落實、單位財政資金易受侵占，同時，迫于上級領(lǐng)導(dǎo)壓力或私利驅(qū)使，導(dǎo)致舞弊或轉(zhuǎn)移專項資金等違反相關(guān)管理制度等行為，會破壞整體的管理文化和制度剛性，削弱制度執(zhí)行力，難以形成有力的規(guī)范和指導(dǎo)作用。

（二）財政專項資金預(yù)算編制不科學(xué)

預(yù)算編制關(guān)系到資金的調(diào)度和分配，與專項資金的使用效率息息相關(guān)，也影響著專項資金的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)。首先專項資金預(yù)算編制不科學(xué)，全面預(yù)算實施不到位，各部門和業(yè)務(wù)單位對預(yù)算編制工作重視程度不夠，缺乏高效溝通和交流，導(dǎo)致后期對預(yù)算調(diào)整較多，預(yù)算執(zhí)行力度和剛性下降，使得預(yù)算管理流于形式；其次，專項資金項目編制不夠細(xì)化，分類方式粗放，缺乏具體明細(xì)和對應(yīng)科目，未結(jié)合實際用途和項目進(jìn)行分類編制，導(dǎo)致后期使用出現(xiàn)混亂，同時對性質(zhì)相同、功能相似的專項資金整合不夠，不當(dāng)?shù)脑黾宇A(yù)算編制工作量，導(dǎo)致預(yù)算編制效率和質(zhì)量下降；最后，專項支出預(yù)算與經(jīng)常性項目支出預(yù)算出現(xiàn)混亂，對工資、職工福利費、公務(wù)費、業(yè)務(wù)費、修繕費、設(shè)備購置費等各項費用資金來源未進(jìn)行有效界定，導(dǎo)致后期專項資金易被挪用，降低專項資金的管理水平。

（三）財政專項資金管理過程不規(guī)范

專項資金應(yīng)指定專人管理、專戶存儲、轉(zhuǎn)賬核算、專項使用，以此來提高專項資金的使用效率和管理水平。但專項資金在實際管理中，還存在一些問題。首先，在人員分配上，專項管理人員缺乏責(zé)任感，對專項資金管理重視程度不夠，對政策解讀能力欠佳，導(dǎo)致專項資金管理人員素質(zhì)無法適應(yīng)管理需要；其次，在科目設(shè)置上，由于專項資金賬務(wù)核算精細(xì)化要求更高，需要區(qū)分性質(zhì)、功能等進(jìn)行細(xì)化，同時采用電子記賬，明細(xì)科目可以從一級到五級、六級，但實際工作中，能夠達(dá)到這種核算程度的單位不多；最后，在使用過程上，對專項資金使用與預(yù)算存在較大出入，同時使用透明度低，監(jiān)督不到位導(dǎo)致專項資金被挪用、侵占、閑置，無法實現(xiàn)其專項補貼和體現(xiàn)政策扶持的目的。

（四）財政專項資金監(jiān)管力度不足

由于財政專項資金一般由上級政府財政部門或上級單位下?lián)芙o行政事業(yè)單位，實際執(zhí)行中，扣除經(jīng)常性經(jīng)費其余都為專項經(jīng)費，因此專項資金規(guī)模大、性質(zhì)復(fù)雜，給其監(jiān)管工作的實施也帶來一定的難度。實際行政事業(yè)單位專項資金的監(jiān)管過程中，上級財政部門或單位對專項資金的審批和核查流于形式，未有效結(jié)合申請單位實際需求分析專項資金規(guī)模、用途的合理性，導(dǎo)致財政資金不當(dāng)流出，威脅財政資金安全，同時，財政專項資金的審計不到位，審計人員專業(yè)性和客觀性受到被審計單位影響，無法發(fā)揮識別風(fēng)險和舞弊的效用，對審計結(jié)果的反饋和溝通不足也影響了上級部門對專項資金的核查。許多涉及醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等公共基礎(chǔ)設(shè)施項目由上級部門統(tǒng)一落實，申請單位本身不涉及項目建設(shè)等工作，導(dǎo)致專項資金申請單位和使用單位相脫節(jié)，不能有序的參與資金使用過程的監(jiān)督和管理。此外，在行政事業(yè)單位內(nèi)部，缺乏對資金使用效率的持續(xù)評價和管理，導(dǎo)致資金濫用，無法發(fā)揮財政專項資金服務(wù)基層、改善民生的作用。

二、強化專項資金監(jiān)管提高使用質(zhì)量和效益的改進(jìn)措施

（一）完善制度設(shè)計，規(guī)范專項資金管理

專項資金的管理和使用必須首先從制度完善的角度出發(fā)，確保專項資金管理和使用有法可依、有章可循。首先，從宏觀角度，政府財政部門應(yīng)針對專項資金不同用途細(xì)化對其管理和使用的指導(dǎo)，以法律法規(guī)或部門規(guī)章的形式樹立制度權(quán)威，并結(jié)合不同地區(qū)、不同單位及資金用途建立系統(tǒng)完善的專項資金管理架構(gòu)；其次，從微觀角度，行政事業(yè)單位內(nèi)部應(yīng)改善管理文化和管理思維，堅持制度導(dǎo)向，制定專項資金從申請、使用、保管等資金流管控制度，不斷細(xì)化對專項資金管理的制度內(nèi)容，尤其是完善對財政專項資金的監(jiān)管制度，結(jié)合內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)，由上至下推崇對資金管控的重視程度，同時結(jié)合內(nèi)控基本規(guī)范和執(zhí)行要求，豐富專項資金監(jiān)管，同時，應(yīng)結(jié)合預(yù)算、授權(quán)、審批、報告等信息流反饋制度，確保始終將專項資金把握在行政事業(yè)單位的控制范圍內(nèi)。endprint

（二）科學(xué)編制預(yù)算，強化專項資金管控

各行政事業(yè)單位應(yīng)嚴(yán)格按照預(yù)算法及財政預(yù)算管理的有關(guān)規(guī)定從預(yù)算環(huán)節(jié)開始強化對專項資金的管理。首先，在專項資金用途預(yù)算上，上級財政部門及上級單位應(yīng)將專項資金轉(zhuǎn)到提高地區(qū)或單位創(chuàng)新能力、科技發(fā)展等未來發(fā)展力的投資項目上，體現(xiàn)政策導(dǎo)向，同時結(jié)合申請單位性質(zhì)和資金用途，將專項資金切實落實到輔助基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等便民利民服務(wù)事業(yè)上；其次，在專項資金規(guī)模預(yù)算上，在財務(wù)人員、業(yè)務(wù)人員等單位全員參與的基礎(chǔ)上，廣泛收集市場資源價格水平等基礎(chǔ)資料，合理分析市場變動及需求狀況，憑借專業(yè)人員的專業(yè)技能對專項資金規(guī)模的需求做出合理、準(zhǔn)確性的預(yù)測，為專項資金申請?zhí)峁┕_公平的市場信息和數(shù)據(jù)支撐，避免后期的不當(dāng)調(diào)整；最后，在專項資金預(yù)算調(diào)整上，必須結(jié)合實際，提供真實有效的原始憑證和規(guī)范的申請表，在規(guī)定的審核權(quán)限和范圍內(nèi)，對預(yù)算調(diào)整進(jìn)行嚴(yán)格審批和核查，警惕不當(dāng)申請是否有不當(dāng)使用資金的意圖和行為，將預(yù)算調(diào)整控制在合理范圍之內(nèi)。

（三）加強流程控制，提高資金使用質(zhì)量

專項資金的管理應(yīng)嚴(yán)格按照使用過程進(jìn)行合理規(guī)范。首先，在人員分配上，選任專業(yè)知識水平高、工作經(jīng)驗豐富和職業(yè)道德素質(zhì)過關(guān)的人員負(fù)責(zé)專項資金申請、保管和投放，結(jié)合崗位設(shè)置和人員分工，在符合單位內(nèi)部控制環(huán)境和控制活動要求下，合理設(shè)置專項資金管理部門和人員分配，保證相互牽制和制約，從組織機構(gòu)和人力資源上防止舞弊和侵占專項資金行為的發(fā)生；其次，在科目設(shè)置上，通過對單位內(nèi)部各項專項資金的性質(zhì)、功能進(jìn)行梳理，在合理區(qū)分人員經(jīng)費、正常公用經(jīng)費、專項項目經(jīng)費等基礎(chǔ)上明確各項經(jīng)費性質(zhì)，具體設(shè)置能全面反映專項資金使用動向的明細(xì)科目，保證脈絡(luò)清晰、設(shè)置科學(xué)；最后，在使用過程中，必須結(jié)合預(yù)算，定期對專項資金的使用進(jìn)度進(jìn)行考核，結(jié)合對應(yīng)賬務(wù)處理數(shù)據(jù)，盤點和檢查資產(chǎn)購置使用情況，確保專項資金使用形態(tài)的科學(xué)轉(zhuǎn)化，保證實物流、資金流和信息流三者統(tǒng)一。

（四）完善監(jiān)管方式，強化專項監(jiān)管力度

強化對專項資金的監(jiān)管需要結(jié)合內(nèi)外部監(jiān)管體系的改進(jìn)來推進(jìn)。在外部監(jiān)管體系上，首先，上級財政部門或單位應(yīng)從資金審批環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，在保證政策導(dǎo)向和財政扶持的總體目標(biāo)下，提高專項資金使用效率，結(jié)合預(yù)算、單位性質(zhì)和地區(qū)發(fā)展情況，降低信息不對稱導(dǎo)致的專項資金投放失誤發(fā)生情形，同時定期巡查抽查，及時發(fā)現(xiàn)錯誤并更正；其次，通過政府政務(wù)公開信息平臺引進(jìn)公眾監(jiān)督，及時公開對專項資金的審計情況和監(jiān)管過程，提高專項資金使用的透明度；最后，完善審計對專項資金使用過程和結(jié)果的風(fēng)險控制，打造專業(yè)審計隊伍，科學(xué)選任審計人員，保證對財政專項資金審計的客觀性和獨立性。同時引進(jìn)會計師事務(wù)所第三方監(jiān)管方式，從而形成外部壓力規(guī)范專項資金的使用，避免監(jiān)管缺失導(dǎo)致行政事業(yè)單位專項資金使用的流失和效率低下。在內(nèi)部監(jiān)管體系上，行政事業(yè)單位應(yīng)定期召開專項會議，對專項資金使用及投資建設(shè)情況進(jìn)行跟蹤報告，結(jié)合預(yù)算執(zhí)行、專項資金賬務(wù)核算和資金結(jié)存情況，做到對專項資金的動態(tài)監(jiān)管，確保專項資金的使用、保管和核算符合內(nèi)在制度要求。

三、結(jié)語

當(dāng)前行政事業(yè)單位會計制度和財務(wù)制度強調(diào)了對專項資金的管理制度和方法，在構(gòu)建服務(wù)型政府、發(fā)揮財政資金改善民生的改革背景下，國家財政部門及地方財政部門應(yīng)積極結(jié)合發(fā)展趨勢出臺相關(guān)規(guī)章制度，規(guī)范財政專項資金的管理過程。同時行政事業(yè)單位應(yīng)在管理制度框架和財政監(jiān)管體系下，從單位內(nèi)部改善與專項資金有關(guān)的制度規(guī)定、預(yù)算編制、管理流程和動態(tài)監(jiān)督，從而有效提高資金使用質(zhì)量和效益，發(fā)揮專項資金在促發(fā)展、保民生上的服務(wù)性功能。

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（作者單位：宿遷瑞元會計師事務(wù)所（普通合伙））endprint