何星

基于規(guī)劃管理的控制性詳細(xì)規(guī)劃編制研究

何星

控制性詳細(xì)規(guī)劃這種規(guī)劃技術(shù)手段具有強(qiáng)化城市管理和控制城市土地利用的功能，在我國(guó)已經(jīng)應(yīng)用了三十多年，并經(jīng)過(guò)不斷地改革和完善廣泛應(yīng)用于城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)踐中，在我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)和管理過(guò)程中起著重要作用。為保證控制性詳細(xì)規(guī)劃編制工作的順利進(jìn)行，本文從規(guī)劃管理的角度出發(fā)，通過(guò)對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題進(jìn)行分析探討，進(jìn)而提出一系列具有針對(duì)性的創(chuàng)新優(yōu)化措施，以期加快我國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作。

一、現(xiàn)階段控制性詳細(xì)規(guī)劃編制中存在的問(wèn)題分析

控制性詳細(xì)規(guī)劃編制在我國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用方面起著承上啟下的作用，向上承接城市的整體規(guī)劃，向下銜接修建性詳細(xì)規(guī)劃和土地利用的控制。但是在具體實(shí)施過(guò)程中卻沒(méi)有達(dá)到理想期望值，近年來(lái)城鄉(xiāng)發(fā)展迅速，導(dǎo)致城市擴(kuò)張問(wèn)題層出不窮，下面將對(duì)現(xiàn)階段控制性詳細(xì)規(guī)劃編制中存在的問(wèn)題作出具體分析。

1.與相關(guān)總規(guī)和專規(guī)銜接脫節(jié)

其一，與相關(guān)總體規(guī)劃的銜接脫節(jié)：控制性詳細(xì)規(guī)劃編制作為一種承上啟下的規(guī)劃技術(shù)手段，應(yīng)該同時(shí)兼顧城市總體規(guī)劃的宏觀要求和具體地塊位置以及大小劃分的微觀要求。但是在實(shí)際實(shí)踐過(guò)程中，控制性詳細(xì)規(guī)劃往往只針對(duì)具體相關(guān)項(xiàng)目對(duì)具體地塊的交通要求、地塊大小、用地布局和用地性質(zhì)進(jìn)行規(guī)劃，偏重于滿足小區(qū)域的地塊規(guī)劃要求，但是一旦將規(guī)劃方案放在城市總體規(guī)劃的整體布局上，其規(guī)劃原理往往不合理甚至?xí)茐某鞘姓w宏觀布局，偏于對(duì)具體地塊的微觀研究必然造成整體大格局規(guī)劃的混亂、無(wú)序。

其二，與相關(guān)專業(yè)規(guī)劃布局銜接脫節(jié)：很多控制性詳細(xì)規(guī)劃對(duì)地塊的大小、性質(zhì)等特點(diǎn)進(jìn)行充分規(guī)劃編制，但是對(duì)其他專項(xiàng)規(guī)劃的考慮不夠充分，例如很多控制性詳細(xì)規(guī)劃中缺乏對(duì)地塊加油站點(diǎn)規(guī)劃、電力、私家車停車點(diǎn)以及人防設(shè)施的規(guī)劃考慮，阻礙了日后地塊的其他專業(yè)規(guī)劃。這種規(guī)劃控制方式無(wú)疑與城鄉(xiāng)發(fā)展定位缺少銜接性，缺少其本身應(yīng)該具有的科學(xué)性、整體性和嚴(yán)謹(jǐn)性。

2.缺少對(duì)土地使用的靈活性和兼容性的考慮

在城市用地的詳細(xì)規(guī)劃編制過(guò)程中，往往偏重于對(duì)城市空間、用地性質(zhì)、用地布局等城市物質(zhì)環(huán)境設(shè)計(jì)，但是缺乏對(duì)用地實(shí)際經(jīng)濟(jì)效益的考慮。在后期城市修建性詳細(xì)規(guī)劃或建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案編制中設(shè)計(jì)師會(huì)按照控制性詳細(xì)規(guī)劃中確定的用地空間、高度、土地容積率等硬性指標(biāo)進(jìn)行設(shè)計(jì)，這種過(guò)分強(qiáng)調(diào)城市用地空間、高度的設(shè)計(jì)方式缺少靈活性，在豐富城市形態(tài)的過(guò)程中忽略了城市用地本身存在的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，造成城鄉(xiāng)用地浪費(fèi)，出現(xiàn)部分建設(shè)項(xiàng)目無(wú)地可用、沿街商業(yè)區(qū)的容積率低等經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，久而久之就會(huì)制約該城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這些問(wèn)題可能在規(guī)劃初期不明顯，但是隨著城市的發(fā)展會(huì)逐漸暴露出來(lái)，如果后期再對(duì)城市地塊進(jìn)行重新規(guī)劃又會(huì)產(chǎn)生一系列繁瑣的詳細(xì)規(guī)劃編制程序，并且對(duì)城市用地的重新規(guī)劃、改造又會(huì)增加一系列巨大的測(cè)量、規(guī)劃等經(jīng)濟(jì)成本。這種規(guī)劃編制方式缺乏靈活性，無(wú)法將城市物質(zhì)環(huán)境和用地潛在經(jīng)濟(jì)價(jià)值兼容起來(lái)，額外增加了城市用地規(guī)劃的時(shí)間和成本。

3.控制性詳規(guī)編制過(guò)程中的數(shù)據(jù)研究依據(jù)不足

控制性詳細(xì)規(guī)劃編制作為城市布局總體規(guī)劃和城市用地建設(shè)的中間環(huán)節(jié)，必須做到有著嚴(yán)格的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性才能實(shí)現(xiàn)城市總體規(guī)劃的宏觀目標(biāo)和建設(shè)項(xiàng)目的微觀目標(biāo)。而規(guī)劃前期對(duì)大量的各項(xiàng)數(shù)據(jù)進(jìn)行的研究是保證其科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)性的重要前提，這正是現(xiàn)階段我國(guó)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制工作面臨的重要問(wèn)題?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃編制過(guò)程中人口、土地容積率、綠地率、土地歸屬權(quán)、各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等數(shù)據(jù)的采集方式各不相同會(huì)導(dǎo)致同一項(xiàng)數(shù)據(jù)通過(guò)不同的部門采集出的結(jié)果五花八門，對(duì)后期規(guī)劃編制造成了極大的阻礙。前期數(shù)據(jù)采集不準(zhǔn)確使規(guī)劃編制缺少準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支撐，導(dǎo)致很多規(guī)劃項(xiàng)目擱淺無(wú)法落地實(shí)施。

二、規(guī)劃管理角度下的控制性詳規(guī)編制創(chuàng)新方案

1.建設(shè)全局性規(guī)劃體制，加強(qiáng)與相關(guān)規(guī)劃的銜接

其一，做好與上位規(guī)劃的銜接工作

在控制性詳細(xì)規(guī)劃編制工作前做好與上位規(guī)劃的溝通，并主動(dòng)積極和當(dāng)?shù)氐囊?guī)劃編制部門協(xié)調(diào)溝通，梳理好各項(xiàng)功能區(qū)、主要道路、主要河流等地塊的位置并進(jìn)行分單元規(guī)劃，并且在全局的基礎(chǔ)上將全局層層劃分，從城市細(xì)化到街區(qū)進(jìn)而細(xì)化到用地地塊，從規(guī)劃管理的角度將整個(gè)系統(tǒng)細(xì)化做到分級(jí)規(guī)劃?？刂茋?yán)格落實(shí)各個(gè)城市功能區(qū)的開(kāi)敞空間，避免微觀地塊編制與宏觀用地布局相沖突的現(xiàn)象發(fā)生，保證規(guī)劃工作的整體性和協(xié)調(diào)性發(fā)展。

其二，加強(qiáng)與專業(yè)規(guī)劃的銜接

通過(guò)以上提出的分級(jí)的措施細(xì)化到地塊，充分了解用地附近的加油站點(diǎn)、停車點(diǎn)、電力布局以及各種人防設(shè)施等的位置，使其在整體的角度上做到系統(tǒng)規(guī)劃。

通過(guò)以上這種全局性分級(jí)劃分的規(guī)劃管理方式能夠精確地塊的具體情況，做好與上位規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃的銜接工作。

2.提高土地規(guī)劃靈活性，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)效益

提高土地規(guī)劃靈活性的一個(gè)重要內(nèi)容之一就是正確判斷用地地塊性質(zhì)，一般來(lái)說(shuō)用地性質(zhì)有四個(gè)適建級(jí)別：規(guī)劃建議用地性質(zhì)、替代用地性質(zhì)、特批用地性質(zhì)和禁止用地性質(zhì)。一般情況下做好規(guī)劃建議用地和替代用地的規(guī)劃管理能夠有效地增強(qiáng)城市的經(jīng)濟(jì)效益，下面將對(duì)規(guī)劃管理兩項(xiàng)用地的措施展開(kāi)具體研究。

其一，做好規(guī)劃建議用地的規(guī)劃管理

開(kāi)發(fā)商等土地使用者在拿到土地使用權(quán)后相關(guān)部門要做好審批工作，為充分開(kāi)發(fā)建設(shè)用地的潛在價(jià)值、活躍用地周圍的商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，相關(guān)部門在嚴(yán)格審批流程的同時(shí)要加快審批進(jìn)度，保證土地使用者能夠盡快通過(guò)審批程序順利進(jìn)行到下一步的建設(shè)工作。

其二，做好替代用地的規(guī)劃管理

在城市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制過(guò)程中有些用地可以更改使用性質(zhì)，在城市建設(shè)過(guò)程中有些設(shè)計(jì)師為了強(qiáng)化美觀城市形象會(huì)造成一些土地空間的浪費(fèi)，而往往在城市以后的發(fā)展過(guò)程中會(huì)逐漸意識(shí)到這部分地塊的土地性質(zhì)的使用價(jià)值不高或難以滿足使用者的需求。當(dāng)土地使用者對(duì)這部分地塊提出更改土地性質(zhì)申請(qǐng)時(shí)相關(guān)規(guī)劃管理部門要立即做好審查工作，并深入研究是否符合替代用地的條件，如果符合實(shí)際情況就要及時(shí)批準(zhǔn)使用者的申請(qǐng)。

3.完善數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)支撐

其一，完善自上而下的數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)

一般的數(shù)據(jù)采集首先會(huì)對(duì)具體人口數(shù)量指標(biāo)、土地容積率、具體地塊歸屬情況等數(shù)據(jù)展開(kāi)采集，往往忽略了對(duì)人口總量、經(jīng)濟(jì)總量和土地權(quán)屬等整體數(shù)據(jù)的采集。其中通過(guò)對(duì)城市建筑總量的整體把握能夠大致把握城市人口總量；通過(guò)對(duì)土地歸屬的整體把握能夠及時(shí)了解開(kāi)發(fā)商的土地使用意愿；做好經(jīng)濟(jì)總量的整體了解利于對(duì)城市未來(lái)發(fā)展方向做出規(guī)劃。在數(shù)據(jù)采集過(guò)程中可以將城市土地分為地區(qū)和行政兩個(gè)層面，地區(qū)層面由省、市、縣層面逐步細(xì)化到地塊、街道、社區(qū)層面；而行政層面自上而下可以分為國(guó)土統(tǒng)計(jì)部門、派出所和街道辦事處、居委會(huì)，這種層層分明、自上而下的數(shù)據(jù)采集過(guò)程能夠在整體把握的基礎(chǔ)上細(xì)化其他具體數(shù)據(jù)采集，提高數(shù)據(jù)的有效性和準(zhǔn)確性，從而有利于控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的順利進(jìn)行。

其二，統(tǒng)一數(shù)據(jù)采集指標(biāo)

一是統(tǒng)一容積率的確定：首先要對(duì)舊城區(qū)和新城區(qū)進(jìn)行劃分，對(duì)于舊城區(qū)要對(duì)其地塊各項(xiàng)屬性作出具體分析以確定其開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，在保護(hù)部分建筑的基礎(chǔ)上合理確定容積率；二是確定綠地率，舊城區(qū)的綠地率和新城區(qū)的綠地率也要通過(guò)深入分析后合理確定，同時(shí)要考慮到人均綠地、建筑面積、服務(wù)半徑等各項(xiàng)指標(biāo)。

三、結(jié)語(yǔ)

控制性詳細(xì)規(guī)劃編制過(guò)程要緊隨城市建設(shè)的發(fā)展，本文通過(guò)對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制現(xiàn)狀進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)其有著與總規(guī)和專業(yè)規(guī)劃脫節(jié)、靈活性和兼容性差以及數(shù)據(jù)依據(jù)不足等主要問(wèn)題，并從規(guī)劃管理的角度提出了建設(shè)全局性規(guī)劃體制、靈活土地規(guī)劃、建立自上而下的數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)和統(tǒng)一數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)的完善措施，以期通過(guò)本次研究對(duì)我國(guó)的控制性詳細(xì)規(guī)劃編制工作有所幫助。

（作者單位：甘肅省隴南市成縣規(guī)劃局）