摘要：

改革開放以來，我國城市土地經歷了從無償劃撥到有償使用的管理轉變，土地資源配置市場化機制逐步建立，但城鎮(zhèn)化的成本支付和土地待遇的公平分配等方面還有待完善，需要更好地發(fā)揮城市土地的效用?；仡欔P于土地征收、儲備、出讓改革的研究成果，土地征收制度尚存在公共利益界定不明和征地補償偏低等問題，土地儲備制度尚存在運行缺乏統(tǒng)一規(guī)范、資金短缺、制度不健全、管理不科學等問題，土地出讓制度在方式方法、用途管制及出讓金的使用分配等方面有待完善。要解決上述問題，必須深化城市土地管理改革，并應強化統(tǒng)籌協(xié)調，努力實現(xiàn)各項改革的聯(lián)動及與其他領域改革的協(xié)同。應適應經濟發(fā)展新常態(tài)，進一步深化對城市土地管理改革的理論研究和實踐總結，尤其要重視和強化對相關改革聯(lián)動的研究和探索。

關鍵詞：

城市土地管理；土地征收制度；土地儲備制度；土地出讓制度；征地補償；土地儲備融資；土地出讓金使用；土地用途管制；改革聯(lián)動

中圖分類號：F299.23

文獻標識碼：A文章編號：16748131（2017）05005410

一、引言

在城鎮(zhèn)化推進過程中，我國城市土地管理制度改革不斷深化，土地征收制度、土地儲備制度、土地出讓制度等一系列制度建設在創(chuàng)新和探索中都取得了巨大進展。新中國成立后的計劃經濟時期城市土地是無償劃撥使用的（徐金禮，2006），改革開放后，城市土地管理制度經歷了土地有償使用的初期探索（1978—1987年）、土地有償使用制度正式建立（1988—1997年）、加強土地出讓收入用途管理（1998—2006年）、規(guī)范土地出讓收支管理（2007年至今）等四個階段。中國社會科學院2014年發(fā)布的《法治藍皮書》指出，土地征收與強制拆遷是引發(fā)群眾性事件的主要原因之一。破解土地征收、強制拆遷的難題，關鍵在于確保土地收益分配公平、公開、公正，一方面要為解決新型城鎮(zhèn)化成本支付問題提供必要的支持，另一方面要保障市民、農民的土地權益。新型城鎮(zhèn)化的成本支付問題即“錢從哪里來”的問題，核心環(huán)節(jié)也在于做好土地的文章，最大限度挖掘土地效用。土地是各級政府手中最大的國有資產，而土地的高效、集約、節(jié)約利用及其生產、生活、生態(tài)三大效益的統(tǒng)一，有賴于土地征收制度、土地儲備制度、土地出讓制度和土地出讓金使用管理制度“四改聯(lián)動”的統(tǒng)籌推進（王國平，2009）。城鎮(zhèn)化需要重點解決增量人口來源及其福利保障、存量土地的挖潛利用及未來發(fā)展的資源保障、農業(yè)轉移人口市民化的成本支付及持續(xù)發(fā)展、城市運行效率提升及降低行政成本等四大系統(tǒng)性問題，因此城市土地管理改革不但應堅持“四改聯(lián)動”的路徑，還應與相關領域的改革聯(lián)動。然而，已有研究大多分別從征收、儲備、出讓三個維度研究城市土地管理改革，少有探討其改革的聯(lián)動性，對與其他領域改革的關聯(lián)也缺乏深入研究。有鑒于此，本文在對關于城市土地征收、儲備及出讓改革的文獻進行梳理和總結的基礎上，分析我國城市土地管理存在的問題，并探討城市土地管理改革聯(lián)動研究的基本方向及趨勢。

二、關于城市土地征收改革的研究

土地征收是各級政府部門為公共利益而強制將非國有土地收歸國有并給予相應補償?shù)囊豁椃芍贫?。?004年《憲法》和《土地管理法》修正之前，我國各級管理部門將其與土地征用混用，其實二者存在顯著區(qū)別。土地征用是國家因公共項目需要對土地使用權的臨時占用，它只涉及土地使用權的變更，而并不改變土地的所有權（周海華，2008）。因此，通過土地征收將土地所有權由非國有的集體所有轉變?yōu)閲?，是城市土地增量的主要來源。在土地征收過程中，政府（征地主體）與被征地人是一對基本矛盾，形成了政府所代表的公共利益與被征地人個人利益的沖突（高志宏，2014）。土地征收中的公共利益界定以及與被征收者個人利益相關的土地征收補償制度是近年來土地征收制度改革的研究重點，其中征地補償方式與補償標準是土地征收補償制度研究的熱點（李明超，2017）。

1.土地征收的公共利益界定

公共利益是土地征收的基本前提，也是長期以來被有意或無意忽視的領域。1991年6月國務院發(fā)布的《城市房屋拆遷管理條例》較少涉及公共利益和非公共利益的區(qū)別，2001年6月修改后的《拆遷條例》仍未區(qū)分公益與商業(yè)拆遷。2004年以后，憲法、物權法、房地產管理法、土地管理法等都增加了“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或征用”的類似規(guī)定，但現(xiàn)行立法對何為公共利益沒有明確界定（劉國臻，2010）。公共利益在征地實踐中存在被泛化、虛化和絕對化的問題，這被認為是中國土地征收領域失范和無序的根源。歐美發(fā)達國家經驗表明，嚴格界定公共利益內涵不僅是限制政府濫用征地公權和保護私產的關鍵，在一定程度上還可以有效遏制農用地的過度轉用（李增剛 等，2014）。面對伴隨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化而來的龐大的非公益用地需求，公共利益被異化濫用是農村集體土地產權流通與公共利益界定悖論下的現(xiàn)實選擇（劉宗勁，2009）。為此，有學者提出解決我國的征地困境，要堅持“公益”是土地征收的唯一合法目的，厘清公共利益的邊界，明確界定土地征收公共目的范圍，平衡與制約土地征收權，構建民主參與的公共利益認定程序，引入公共目的異議司法救濟制度，另外也要推進并行于公益征收的非公益建設用地供給制度（歐陽君君，2014）。

由于長期以來各地普遍存在農地非公益過度征收及低價補償?shù)默F(xiàn)象，對我國經濟社會發(fā)展造成了嚴重的負面影響。厘清公共利益邊界有助于限制濫用征地公權和防止征地失范，當前研究已認識到明確公共利益邊界的重要意義，但關于如何嚴格細化土地征收中的公共利益范疇、公共利益認定程序以及相關法律配套制度等方面的研究較少。《國有土地上房屋征收與補償條例》認定的公共利益范疇是相當寬泛的，在政策實施過程中會存在模糊地帶，可借鑒浙江省推行政府權力清單、企業(yè)投資負面清單、政府責任清單、省級部門專項資金管理清單和政務服務網“四張清單一張網”的改革經驗，明確城市土地征收管理的權力清單和負面清單。endprint

2.土地征收補償?shù)亩嘣绞?/p>

我國征地補償方式經歷了從貨幣化一次性補償方式到多元化補償?shù)难葸M過程（徐濟益 等，2014）。貨幣補償雖能滿足失地農民最基本的生活需求，但無法為其提供長遠的經濟保障。為探索建立失地農民生活保障的長效機制，杭州等城市創(chuàng)造性地推出征地留用地政策，地方政府將征收土地的10%留給村集體，由村集體經濟合作組織作對地塊進行除房地產外的商業(yè)開發(fā)，開發(fā)收益每年作為分紅發(fā)放給村集體成員。設立村集體留用地的實質是在貨幣化補償之外增加部分實物補償，確保農民分享一部分土地增值收益（唐健 等，2014）。實踐證明，留用地制度在安置失地農民、保障農民生活收入、引導失地農民創(chuàng)業(yè)等方面發(fā)揮了一定的作用（何紅霞，2011）；征地后失地農民依托于村集體的留用地開發(fā)，生活水平較征地前都有所提高，但各地在實踐過程中也暴露出了留用地制度缺乏統(tǒng)一規(guī)范、操作混亂、落實開發(fā)難等一系列問題（周文良 等，2013）。明確留用地權屬、發(fā)揮集體經濟組織能動性、增強政府在留用地制度中的作用是改進與完善留用地制度的主要措施，同時應積極探索允許失地農民將拆遷安置房轉為商品房，提高農民的不動產收入。此外，還有學者提出應釋放留用地潛能，使留用地與國有土地同權同價，提高立法層級，設立區(qū)別于土地使用權、承包權的土地留地權制度（謝理 等，2015）。雖然留用地安置在實施中存在一些問題，但改革的大方向正確，應進一步從細節(jié)入手解決弊端，因地因時探索留用地多種實現(xiàn)方式。

城鎮(zhèn)化是土地征收補償制度改革的根本動因，決定著征地補償制度改革的進程和方向。地方政府為失地農民提供的一次性貨幣補償主要依據(jù)《土地管理法》《土地管理法實施條例》《物權法》，補償金額不超過土地被征收前三年年均產值的30倍。受物價上漲等因素制約，貨幣化補償存在較多弊端。當前各級政府正在推行土地征收以貨幣化為主的多元化補償方式，試圖從體制機制上盡可能地保障失地農民的合法權益。需要引起重視的是，雖然征地留用地政策在實施過程中暴露出部分公正性與程序性問題，但與傳統(tǒng)的補償方式相比，征地留用地制度具有其優(yōu)越性。此外還需要在住房保障方面積極探索拆遷安置房轉商品房等土地征收補償方式。關鍵在于確保土地征收補償分配的公正公平，需修訂征地補償政策，構建多元化的土地征收社會賠償政策體系，并建立和完善“公示—反饋—公告”的民主決策機制以及“農民—政府—開發(fā)商”合作的平等協(xié)商機制（王華華，2017）。

3.土地征收補償?shù)脑瓌t及標準

各國的征地補償主要遵循完全補償、公正補償和適當補償三種原則，大多數(shù)國家實行公正補償，而我國當前征地補償制度屬適當補償。針對征地引起的利益沖突和群體性事件頻發(fā)的社會問題，我國部分發(fā)達地區(qū)地方政府不斷做出變通和讓步，但土地征收引發(fā)的矛盾紛爭依舊不斷。國內學界對這一現(xiàn)象的研究具有不同的側重點和傾向性，在補償?shù)脑瓌t和標準方面同樣存在分歧。有學者認為我國征地實行完全補償?shù)臈l件已經成熟，未來的征地補償應以完全補償為標準（范輝，2009），而當前征地補償標準太低（李增剛；2013），應遵循平等保護物權的原則，按照公開透明的市場交易規(guī)則，按征地時的土地市場價格確定補償標準（鄭振源，2012）。同時，也有學者提出產值倍數(shù)法測算出的補償水平并不低（季長龍 等，2010），而且當前正處于城市規(guī)劃建設加速期，土地征收的補償標準不宜過高，否則會影響地方政府征收土地的積極性，不利于地方公共事業(yè)發(fā)展和公共服務供給（胡瓷紅，2011）。進而有學者提出應在以土地原用途核定被征收人的所失與以土地出讓金為代表的征收人所得之間尋求一個平衡點進行“公正補償”（朱寶麗，2012）。征地公正補償離不開制度化保障，需要在立法方面規(guī)定農地征收補償?shù)南喈敚ü剑┭a償原則，以農地未來收益為依據(jù)，兼顧失地農民技能培訓與社會保障等問題（靳相木 等，2014）。

關于土地征收補償原則和標準的問題，由于研究視角不同，存在“完全補償”和“公正補償”以及補償水平“合理”和“偏低”的意見分歧。政府在征地中居于主導地位，而公平公正補償?shù)年P鍵在于政府與農戶之間的權益分配，為此需要加強對基于農戶意愿以及政府與農戶雙方利益博弈的補償方案的研究。在土地征收矛盾日益尖銳和激化的背景下，開展城市土地征收制度改革，尤其是征地補償改革顯得尤為迫切，該領域的研究還有很大的提升空間。

三、關于城市土地儲備改革的研究

土地儲備是地方政府按照市場化運行機制，在土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃框架體系內，通過依法收購土地所有權或使用權實現(xiàn)對土地的前期開發(fā)整理與儲備，以調節(jié)城市建設用地市場供求關系的城市土地管理制度和運行機制。土地儲備制度是我國城市土地管理制度改革的重要創(chuàng)新成果，是在地方政府針對工業(yè)化和城市化進程中土地市場失靈而采取的積極干預手段，其實質是對政府壟斷城市土地一級供地市場地位的確認與強化（趙成勝 等，2011）。自1996年上海市率先開始推行土地儲備制度以來，我國城市土地儲備改革逐步深入，對于提高土地市場調控能力、促進土地節(jié)約集約利用、推進城市發(fā)展和房地產市場平穩(wěn)運行等方面都產生了深刻影響（王宏新 等，2011）。由于存在土地儲備融資機制不健全、土地儲備與出讓銜接時機不準、土地收益分配矛盾等相關問題，城市土地儲備制度改革引起了社會各界廣泛關注與討論，相關研究成果主要集中在城市土地儲備的主體、融資和管理三個方面。

1.城市土地儲備主體

我國城市土地儲備運作模式主要包括市場主導型的上海模式、政府主導型的杭州模式、市場政府混合型的武漢模式（黃凌翔 等，2009）。所謂市場主導型，是指土地儲備機構根據(jù)政府擬定的收購計劃，先對擬收購地塊進行評估，然后與原土地使用者談判商定土地收購價格，或者約定土地收益分成，由土地儲備機構支付費用后按規(guī)定辦理過戶手續(xù)，取得土地使用權，并負責對地塊附著物進行拆遷平整并配套相關基礎設施，由土地交易管理部門適時將地塊出讓給新的土地使用者。所謂政府主導型，是指由政府依法確定土地收購范圍，委托土地儲備機構對范圍內的土地按計劃進行收購、儲備、開發(fā)，土地管理部門根據(jù)土地市場需求采用招標、拍賣、掛牌等方式對儲備土地統(tǒng)一出讓。所謂市場政府混合型，主要是針對國有企業(yè)改革中原劃撥土地的收購儲備，對于經政府批準可公開交易并已補繳土地出讓金且用途調整符合城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的原劃撥土地，可由政府委托土地收儲機構進行收購儲備，也可在土地市場公開進行使用權交易?？傮w而言，在國家還沒有制定全國通用的土地收購儲備法律法規(guī)的背景下，各地土地收購儲備運行管理缺乏統(tǒng)一性（濮勵杰 等，2010）。endprint

在這種情況下，我國城市土地儲備主體存在明顯的地區(qū)差異性，如從決策與領導體制上可分為四類：一是土地儲備機構屬于國土部門直屬單位，二是由國土部門與專門委員會（領導小組）雙重管理，三是由政府或領導小組直接主管，四是有土地儲備職能的城市建設投資公司或其他政府投融資平臺機構等（高啟龍，2009）。由于土地儲備機構扮演著執(zhí)行政府決策和從事經營活動的雙重角色，很難在二者之間實現(xiàn)平衡，逐漸從行政管理部門所屬的事業(yè)單位淪為土地市場的經營參與者和利益分配者。所以，在某些城市出現(xiàn)了不顧用地結構、生態(tài)效益和可持續(xù)發(fā)展，大量囤積城市存量土地導致國家土地資源嚴重浪費的現(xiàn)象（呂炳毅，2014）。城市土地儲備機構無論以何種形式出現(xiàn)，實際上都是政府經營城市土地的代理，在目前體制下只有將土地收購儲備機構轉化為經濟實體，才能實現(xiàn)規(guī)范有效的治理（陳曉軍，2010）。土地的儲備經營是專業(yè)性和技術性很強的土地市場化經營，應設立土地儲備公司來代表政府實施土地儲備。為提高城市土地資源配置效率和城市土地的公平交易，土地儲備交易行為必須借助市場的機制來運作，設置的土地儲備機構也應該滿足這種要求（李宏志，2011）。

由于存在市場主導、政府主導和市場政府混合三種土地儲備模式，我國城市土地儲備制度缺乏統(tǒng)一性，這使得土地儲備主體存在地區(qū)差異性。城市土地儲備，一方面需要進行市場化運作以提高城市土地資源配置效率，另一方面應避免淪為政府謀取經濟利益的工具以及地方政府過度依賴土地收益。城市土地儲備主體改革涉及政府職能轉變和行政體制改革，在土地公有制的背景下，政府壟斷土地一級市場的局面不會改變，因此土地儲備主體必須是政府主導，至于是直接介入還是委托管理，需要各地通過試點探索確定適合的模式，尤其是如何在確保公共利益最大化的基礎上盡可能減少政府干預，還需要進一步的深入研究。

2.城市土地儲備融資

土地與資金是城市土地儲備管理最重要的兩個因素，但我國土地儲備尚未形成穩(wěn)定、可持續(xù)的資金來源渠道和成熟的商業(yè)化運作機制，土地儲備呈高負債的資本結構，資金短缺已成為土地儲備中的突出問題，土地債務成為影響地方政府信譽的重要因素（陳友香 等，2013）。針對當前土地儲備資金嚴重不足的問題，許多學者對土地融資問題進行了研究，主要包括土地資產證券化、土地債券、土地基金、土地信托等融資方式（于芳 等，2011）。要解決土地儲備面臨的資金短缺問題，既要“開源”也要“節(jié)流”，在拓寬融資渠道的同時優(yōu)化土地儲備管理職能。要綜合各種融資工具，尤其是要以土地信托、土地債券等證券化融資手段進行“開源”，要通過建立完善合理的土地儲備利益分配機制進行“節(jié)流”，并將兩者結合起來。應當對經營性與公益性的土地儲備實行分類管理，引入社會權益資本，如采用土地預出讓、合作開發(fā)和土地證券化等方式，從相對單一的融資渠道向多元化復合型融資平臺拓展，降低資產負債率以實現(xiàn)資本結構最優(yōu)化。與信托機構合作創(chuàng)新土地融資模式，依托信托媒介的渠道和資源，為項目開發(fā)募集充足的資金，以投資回報來償還本金（鮑海君 等，2013）。土地基金也是解決城市土地儲備融資問題的重要手段。市場化運作的土地基金一方面可為城市土地儲備、整理和開發(fā)提供資金保障，另一方面可在成熟的土地市場支撐下實現(xiàn)基金的保值增值，推動城市土地儲備融資的可持續(xù)性。財政部財政科學研究所和北京大學林肯中心“中國土地財政研究”課題組（2014）借鑒香港經驗，對建立健全土地基金制度提出建議。與此同時，拓展土地儲備融資渠道仍存在許多問題，如土地儲備機構的性質和地位模糊不清，以土地收益權質抵押融資也無法在《物權法》中找到其相應的位置，由此引發(fā)了業(yè)界對以儲備土地為擔保物的土地儲備融資擔保制度的質疑（劉璐，2012）。

市場化機制改革需要相應的商業(yè)模式給予支撐。與實踐領域面臨的緊迫性問題相比，學術界對城市土地儲備融資的關注程度還不夠，對土地儲備商業(yè)化模式、土地資產證券化管理、土地基金融資方式創(chuàng)新等議題缺乏必要的積累，不利于對土地儲備融資方式的深入研究。目前，城市土地儲備融資的新模式尚未形成完善體系，土地信托、土地基金等融資渠道的科學合理性有待進一步論證。此外，針對土地儲備制度的公益性有所弱化問題，應在城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃等多規(guī)融合的基礎上加強土地儲備與城市規(guī)劃之間的銜接，而該領域的研究較為薄弱。

3.城市土地儲備管理

城市土地儲備制度的正當性在于公共利益所需，但受土地儲備監(jiān)督管理缺位、地方自利性較強、土地儲備范圍界定不清等因素影響，城市土地儲備制度的公益性目標發(fā)生了偏離，因此有必要讓土地儲備回歸其本質職能——為公共利益所需而儲備、為彌補市場失靈而運行（沈?？?，2010）。由于我國城市土地儲備制度長時期處于“邊運作、邊探索，邊總結、邊推進”的發(fā)展階段，城市土地供應機制尚不完善，缺乏足夠的理論來指導土地儲備部門決策，因而暴露出了土地儲備機構的許多管理問題（王媛 等，2012）。有學者提出將土地供應權視為基于房產的實物期權，認為依據(jù)實物期權模型做出的土地儲備供應決策更能有效地把握市場形勢，應采用政府主導型的多目標土地儲備決策模型預測城市主城區(qū)合理的土地儲備規(guī)模（范宇 等，2010）。土地儲備與規(guī)劃關系也是研究的重點方向，城市規(guī)劃和土地儲備是兩個重要手段，前者為土地資產變現(xiàn)奠定基礎和創(chuàng)造條件，后者為土地資產變現(xiàn)提供平臺和提升價值，兩者之間存在一定的互動基礎，應當以土地儲備規(guī)劃為紐帶構建土地儲備與城市規(guī)劃良性互動的機制（范宇 等，2009）。

目前城市土地儲備管理理論體系還不夠成熟，城市土地儲備規(guī)劃的編制缺乏相對統(tǒng)一的規(guī)范方法，且與規(guī)劃、發(fā)改委、環(huán)保等相關部門的溝通銜接不足，因此基于多規(guī)融合的城市土地儲備管理研究有待加強。迫切需要制定相對統(tǒng)一的土地儲備規(guī)劃編制規(guī)程，以指導各地的規(guī)劃編制工作；要加強對土地儲備機構主體性質的研究，并探索地方政府在統(tǒng)一的土地儲備規(guī)范下如何根據(jù)地域特色構建因地制宜的城市土地儲備管理體制。endprint

四、關于城市土地出讓改革的研究

城市土地出讓制度，即城市土地使用權的有償使用制度，是改革開放后我國為適應由計劃經濟向市場經濟轉型而探索建立的土地管理制度。土地使用逐步由無償、無期限轉為有償、有期限的改革，是當代中國大改革、大開放和大發(fā)展過程中的土地管理制度創(chuàng)新之舉（靳相木 等，2010）。從封閉的土地劃撥和無償使用到開放的土地出讓和價高者得，我國土地出讓制度的改革與有效運行極大地促進了城市經濟發(fā)展，激發(fā)了地方政府推進城鎮(zhèn)化、規(guī)劃建設新城新區(qū)的動力，但也逐漸引發(fā)了諸如“侵占耕地”“土地財政”“地王頻現(xiàn)”“房價暴漲”“房地產依賴”等威脅到地方經濟社會健康可持續(xù)發(fā)展的負面效應（孫克競，2014），因此社會各界關于城市土地出讓制度改革的呼聲不斷。相關研究側重于土地出讓的方式方法、用途管制以及土地出讓金的使用分配三個方面。

1.城市土地出讓的方式方法

我國城市土地的出讓方式主要有協(xié)議、招標、拍賣、掛牌四種類型，并經歷了以協(xié)議出讓為主到以招拍掛為主的轉變，其實質是以市場機制代替計劃體制（秦波 等，2010）。從2004年8月31日起，根據(jù)國土資源部、監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)的文件規(guī)定，所有經營性土地一律要公開競價出讓，招拍掛成為經營性用地最主要的出讓方式；同時，由于過度市場化的影響，各地的土地招拍掛逐步偏離了其制度設計的初衷，出現(xiàn)了地方政府出讓土地以追求短期經濟利益的苗頭（王宏新，等，2012）。針對招拍掛出讓方式的爭議，有學者認為土地協(xié)議出讓中政府的短期回報較低，但可創(chuàng)造長期穩(wěn)定的稅收收益，并帶動該區(qū)域內其他相關產業(yè)的發(fā)展；而招拍掛出讓土地可為政府帶來較高的短期收益，但長期回報率較低（劉乃銘 等，2014）。掛牌方式既可作為政府調控土地市場的手段，又在房地產市場信息公開的作用下推高了房價和地價，能夠為地方財政帶來較高的土地收益，所以受到地方政府的青睞。面對新時期出現(xiàn)的新問題，土地招拍掛出讓進入了改進、完善與提升階段，需要逐步由單一的“市場配置、價格引導”向實現(xiàn)多重目標的資源配置轉型，在理論研究與實踐探索中謀劃新的出讓方式（李孟然 等，2011）。有學者提出融合現(xiàn)行出讓方式優(yōu)點的“多要素拍賣”方式，可與其他出讓方式組成“無懈可擊的球狀出讓體系”，并在一定程度上能夠有效抑制高房價（張占錄 等，2011）；有學者提出建立在物權基礎上的土地使用長約租賃制——五年租制，并論證了其可行性（林憶南 等，2012）；有學者通過研究土地市場中新興的“限地價、競配建”掛牌方式，并與“定配建、競地價”招標方式相對比發(fā)現(xiàn)，掛牌方式能夠落實保障房建設，招標方式能夠降低地價（趙婭，2012）。針對部分城市采取“限房價、競地價”招拍掛方式，有學者認為這種模式只適用于保障性住房開發(fā)用地的供應，若普通商品住房用地供應也采取這種方式，會引起商業(yè)尋租等行為，乃至引起市場混亂等現(xiàn)象（朱道林，2010）。

土地出讓招拍掛制度因與地方政府存在密切的利益關系而飽受爭議，面臨著極大的改革壓力。部分學者在對現(xiàn)行招拍掛制度研究的基礎上提出了各種新的土地出讓方式，但各種新型出讓方式的實際效用與存在的利弊尚有待于實踐檢驗，在相關政策的銜接性和改革的系統(tǒng)性方面還有待于進一步探討。面對當前高地價與高房價并存的房地產市場，鑒于公開透明的市場化機制在配置資源方面具有高度的靈敏性，土地出讓方式改革應在堅持招拍掛的前提下進行調整優(yōu)化和改革提升，諸如設定地價上限、提高開發(fā)門檻、設定預售時間等，以降低地價助推房價的市場預期。

2.城市土地出讓的用途管制

在城市土地出讓過程中，針對土地類型的不同，政府會采用差別化的出讓方式。最優(yōu)的土地出讓策略是低價出讓工業(yè)用地、高價出讓商住用地，以降低企業(yè)成本并增加地方財政收入和公共支出，進而達到吸引企業(yè)、促進生產并推動城鎮(zhèn)化的目的，這種策略差異也是地方政府對土地財政追求的結果（雷瀟雨 等，2014）。學界普遍認為地方政府在工業(yè)用地出讓中采取低價策略的原因是工業(yè)項目能為其帶來的長期的綜合收益（劉揚，2010）。但也有研究指出，地方政府在土地引資的競爭中不僅存在著競相增加土地出讓面積和降低地價的底線競爭行為，還存在著競相降低引資質量的底線競爭行為，因而協(xié)議出讓工業(yè)用地所引來的項目質量較差（楊其靜 等，2014）。在新型城鎮(zhèn)化過程中，隨著城市“退二進三”的產業(yè)結構調整和城市新城開發(fā)建設后出現(xiàn)的空間結構調整，城市土地的性質、用途在不斷發(fā)生變化，由此產生了種種管理問題。一方面，城市存量土地性質變更制度缺失導致存量土地違法變更、國有資產流失和城市用地混亂；另一方面，土地利用制度僵化導致城市存量土地難以變更盤活。因此要立足于制度規(guī)范和制度創(chuàng)新構建城市存量土地利用變更制度，完善我國土地使用管理制度體系（何芳 等，2011）。有學者提出建立土地用途變更調控機制，以土地利用現(xiàn)狀為基礎，將土地出讓金收取與規(guī)劃用地性質變更脫鉤，在土地用途變更前進行土壤環(huán)境預評價以防變更造成土壤污染（楊建鋒 等，2013）。應圍繞產業(yè)升級、產城融合、城市更新等工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展目標，科學劃定城市開發(fā)邊界，遏制城市建設向周邊攤大餅式蔓延的趨勢；在合理控制增量的前提下，創(chuàng)新存量用地利用和管理制度，促進舊城區(qū)、舊廠礦、舊村鎮(zhèn)等低效用地再開發(fā)，在建成區(qū)范圍內增加建設用地供給。

針對土地出讓用途管制方面由于政府差別化出讓、土地性質變更等而引發(fā)的各類問題，相關研究對政府差別化出讓土地造成的后果進行了批判，但未提出有效的解決方案；而對于土地用途變更所產生的負面影響，相關研究較為分散。同時，關于城市土地綜合收益核算的研究數(shù)量偏少，研究的層次和深度也不足。

3.城市土地出讓金的使用分配

土地出讓金對地方政府推動城市建設和發(fā)展經濟有著顯著的作用，關于土地出讓金的使用分配問題一直是學術界研究的熱點（張昕，2011）。作為土地增值收益，土地出讓金產生于出讓環(huán)節(jié)，表現(xiàn)為土地出讓價款扣除征地補償和土地前期開發(fā)費用以及稅費之后的費用，這部分費用主要由地方政府獲得。城市土地出讓金的分配分為集體（農民）與政府間的分配、政府內部的分配兩類（林瑞瑞 等，2013）。當前我國土地出讓金使用分配存在支出結構不明晰、安排缺乏合理性等一系列問題（陳多長 等，2012）。土地出讓金的支出結構分布比例與現(xiàn)行政策支出范圍，特別是重點支出要求存在較大差距，對此有學者指出，我國對土地出讓金的使用分配有明確規(guī)范制度，其順序依次為失地農民補償與保障、“三農”建設、農田水利建設和廉租住房開發(fā)等專項支出、城市建設等其他支出，但實際上絕大部分的土地出讓收益被用于城市建設（唐卓，2013）。還有學者提出土地出讓金使用分配應明確支出使用方向與切塊比例，尤其要制定公益性支出項目名錄及其比例，合理提高“三農”在土地出讓收入分配中的比重，提高用于民生和農村支出的份額，強化土地出讓金的待遇分配功能，確保土地出讓收支管理彰顯公共性質（譚術魁 等，2012）。endprint