■文／林閩鋼

社會(huì)保障如何在精準(zhǔn)扶貧中發(fā)力

■文／林閩鋼

在“十三五”期間，圍繞2020年全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，農(nóng)村反貧困進(jìn)入攻堅(jiān)階段。由于貧困人口貧困程度較深，自身發(fā)展能力較弱，國(guó)家為此全面調(diào)整扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，由“大水漫灌”變?yōu)椤熬珳?zhǔn)滴灌”，精準(zhǔn)扶貧把農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略從區(qū)域扶貧，推進(jìn)到縣，推進(jìn)到鄉(xiāng)村，近年更是全面推進(jìn)到貧困家庭，在農(nóng)村貧困地區(qū)形成了精準(zhǔn)扶貧新格局和“靶向治理”新機(jī)制。因此，在舉國(guó)政治動(dòng)員的背景下，需要從共享發(fā)展理念，聚焦社會(huì)保障在保障和改善民生中的“兜底”能力建設(shè)；更需要從整體性貧困治理戰(zhàn)略的視角，重新審視社會(huì)保障在精準(zhǔn)扶貧中的積極作用。

發(fā)力的基點(diǎn)

其一，緊扣制度優(yōu)化和政策融合，強(qiáng)化各種資源整合，打出政策組合拳。

改革開(kāi)放近40年，中國(guó)社會(huì)保障通過(guò)補(bǔ)制度短板、提保障水平，建立健全了以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點(diǎn)，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充，具有中國(guó)特色的社會(huì)保障體系。城鄉(xiāng)社會(huì)保障基本框架已搭建起來(lái)，實(shí)現(xiàn)了全覆蓋、?；镜闹饕繕?biāo)，在保障和改善民生中發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用。

但我國(guó)社會(huì)保障正處在定型和優(yōu)化發(fā)展階段，體系不完善，制度不融合，政策不銜接的問(wèn)題仍明顯存在。一方面在社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利三者中，社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助的制度建設(shè)得到前所未有的重視，相對(duì)應(yīng)的是社會(huì)福利發(fā)展滯后，遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的水平，社會(huì)福利是目前社會(huì)保障體系的短板；另一方面各項(xiàng)制度自成一體，獨(dú)立運(yùn)行，特別是在農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧中，基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障三項(xiàng)制度之間，社會(huì)保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)慈善之間還缺乏有效銜接，碎片化造成社會(huì)保障“兜底”能力不強(qiáng)。因此，以精準(zhǔn)扶貧為社會(huì)保障發(fā)展契機(jī)，推動(dòng)我國(guó)社會(huì)保障制度進(jìn)入優(yōu)化整合新階段，著力改變社會(huì)保障體系中多種制度各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，通過(guò)打破制度限制和政策壁壘，注重多部門的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，以制度政策銜接和融通為手段，打出政策組合拳，發(fā)揮出政策的合力。

其二，以問(wèn)題為導(dǎo)向，圍繞重點(diǎn)貧困人群，打通政策“梗阻”，形成系統(tǒng)治理。

在農(nóng)村貧困地區(qū)開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧，其實(shí)質(zhì)是政策執(zhí)行問(wèn)題，為此在農(nóng)村貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧中，社會(huì)保障要善于運(yùn)用各種綜合性手段，從源頭上主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和及時(shí)回應(yīng)貧困群體的需求，敢于面對(duì)精準(zhǔn)扶貧中出現(xiàn)的問(wèn)題，這是社會(huì)保障在農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中有效發(fā)力的前提。

目前，農(nóng)村貧困地區(qū)普遍有“因病致貧返貧”“因殘致貧致困”“因教致貧致困”三大群體，貧困老年人、貧困兒童兩大弱勢(shì)對(duì)象。因此，要以貧困群體的關(guān)鍵問(wèn)題和主要需求，把各種政策資源都能落實(shí)到貧困人群上，來(lái)倒逼社會(huì)保障體系的優(yōu)化，這是打通各項(xiàng)涉及貧困政策執(zhí)行“梗阻”問(wèn)題的有效手段，是社會(huì)保障在農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中全面發(fā)力的關(guān)鍵。特別在農(nóng)村基層，貧困治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不僅涉及諸多部門，還涉及社會(huì)各方面，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府各部門和社會(huì)各方面反貧困的職責(zé)和資源，形成“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)促進(jìn)”的貧困治理新格局，才能使貧困治理的效果更好，更可持續(xù)。

發(fā)力的路徑

路徑一：在精準(zhǔn)扶貧中構(gòu)建“因病致貧返貧”治理體系

國(guó)務(wù)院扶貧辦調(diào)查顯示，因病致貧的農(nóng)村居民占到42%。目前，“因病致貧返貧”已成為農(nóng)村貧困地區(qū)比較突出的社會(huì)問(wèn)題，疾病導(dǎo)致貧窮，貧窮加劇疾病，形成疾病和貧窮的惡性循環(huán)，嚴(yán)重影響著農(nóng)民脫貧自立和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在大部分農(nóng)村貧困地區(qū)，“因病致貧返貧”已成為頑疾，解決“因病致貧返貧”是農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵所在。

經(jīng)過(guò)近十年的努力，在我國(guó)農(nóng)村，以社會(huì)保障制度為主干，逐步形成了多層次“因病致貧返貧”治理體系。其中，醫(yī)保制度（包括城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和大病保險(xiǎn)）、醫(yī)療救助制度是基礎(chǔ)，商業(yè)保險(xiǎn)和慈善救助為補(bǔ)充。

針對(duì)目前農(nóng)村貧困地區(qū)“因病致貧返貧”的2000多萬(wàn)人群，建立積極和有效的“因病致貧返貧”治理體系主要有兩個(gè)突破點(diǎn)：一是從政策整合來(lái)看，加強(qiáng)醫(yī)療救助與城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)在對(duì)象范圍、支付政策、經(jīng)辦服務(wù)、監(jiān)督管理等方面的有效銜接。城鄉(xiāng)大病保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)向農(nóng)村貧困地區(qū)低保對(duì)象、特困人員、建檔立卡貧困人口、低收入重度殘疾人等困難群體傾斜，采取降低大病保險(xiǎn)起付線、提高報(bào)銷比例、擴(kuò)大合規(guī)醫(yī)藥費(fèi)用報(bào)銷范圍，對(duì)貧困對(duì)象實(shí)施精準(zhǔn)支付等措施。經(jīng)過(guò)城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和大病保險(xiǎn)報(bào)銷后仍有困難的農(nóng)村貧困群體，還可以獲得重特大疾病醫(yī)療救助，同時(shí)還要積極引入慈善救助。二是從政策優(yōu)化來(lái)看，通過(guò)對(duì)“因病致貧返貧”對(duì)象的分類瞄準(zhǔn)和管理，建立早發(fā)現(xiàn)、早干預(yù)機(jī)制；通過(guò)確立農(nóng)村分級(jí)診療模式，發(fā)揮基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)作用，從而有效減輕農(nóng)村貧困家庭的就醫(yī)負(fù)擔(dān)。

路徑二：在精準(zhǔn)扶貧中構(gòu)建“因殘致貧致困”治理體系

目前，農(nóng)村“因殘致貧致困” 群體是國(guó)家脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。我國(guó)6500萬(wàn)農(nóng)村殘疾人中，低于國(guó)家貧困標(biāo)準(zhǔn)的有近1000萬(wàn)人，農(nóng)村殘疾人貧困發(fā)生率較一般人口貧困發(fā)生率高出2倍以上。在建檔立卡的貧困人口中，許多地方農(nóng)村貧困殘疾人超過(guò)1/10，在一些已經(jīng)整體脫貧的鄉(xiāng)村，“因殘致貧”具有普遍性，沒(méi)有脫貧的基本是殘疾人家庭。

農(nóng)村貧困殘疾人，由于身心障礙、勞動(dòng)能力受限、受教育程度低等原因，是貧困人口中貧困程度最深、扶貧難度最大、返貧率最高的特殊困難群體。近年，國(guó)家實(shí)施重點(diǎn)康復(fù)項(xiàng)目，為農(nóng)村貧困殘疾人、重度殘疾人提供基本康復(fù)服務(wù)，將殘疾人社區(qū)醫(yī)療康復(fù)納入農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)考核內(nèi)容。國(guó)家不僅對(duì)符合農(nóng)村最低生活保障條件的殘疾人家庭應(yīng)保盡保，落實(shí)貧困和重度殘疾人參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)資助政策，還建立了困難殘疾人生活補(bǔ)貼制度和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度，目前多項(xiàng)政策得到推進(jìn)和落實(shí)。

但從實(shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村殘疾人生產(chǎn)增收困難，由于存在藥品、護(hù)理用品、康復(fù)訓(xùn)練、輔助器具等特殊困難和需求，殘疾人支出負(fù)擔(dān)重于普通人群。一方面，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)貧困對(duì)象的瞄準(zhǔn)和政策設(shè)計(jì)，側(cè)重于基本生活“窘困”問(wèn)題的解決，即“生存型”貧困的解決。由于自身發(fā)展能力不足，農(nóng)村殘疾人對(duì)外部因素的依賴性較大，這導(dǎo)致他們不僅脫貧困難，脫貧以后仍然十分脆弱，一旦遭遇變故，如果不能及時(shí)得到外部支持，很容易再次陷入貧困之中。另一方面，農(nóng)村殘疾人在溫飽得到初步解決的同時(shí)，由于基本生活“窘困”的解決并沒(méi)有帶來(lái)“致貧”因素的解決，即由于貧困者自身的因素和社會(huì)條件的限制，導(dǎo)致這部分貧困群體沒(méi)有發(fā)展能力和發(fā)展機(jī)會(huì)。近年，還出現(xiàn)了孤寡殘疾人、重度殘疾人與其他群體的收入差距繼續(xù)擴(kuò)大的嚴(yán)重問(wèn)題。在這個(gè)意義上，解決“因殘致貧致困”比解決一般生存型貧困更困難，持續(xù)的時(shí)間會(huì)更長(zhǎng)。

農(nóng)村貧困殘疾人致貧的原因，既有因缺少資金、生產(chǎn)資料等要素的經(jīng)濟(jì)貧乏，還有因殘疾而不得不承擔(dān)超出健全人幾倍的醫(yī)療康復(fù)支出的壓力，更有因身心障礙、缺少康復(fù)機(jī)會(huì)、普遍受教育水平低、受歧視等社會(huì)文化因素導(dǎo)致的特殊困難，一般性的扶貧手段和措施往往很難奏效，因此，需要不斷提高農(nóng)村社會(huì)保障對(duì)殘疾人的保障水平，在養(yǎng)老、醫(yī)療和救助普惠基礎(chǔ)上實(shí)行特惠政策。

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，相當(dāng)一部分農(nóng)村殘疾人通過(guò)康復(fù)和輔助器具的使用，可以恢復(fù)部分勞動(dòng)能力，因此，需要特別重視對(duì)農(nóng)村貧困殘疾人提供基本康復(fù)保障，不僅需要通過(guò)實(shí)施重點(diǎn)康復(fù)項(xiàng)目，使納入建檔立卡的農(nóng)村殘疾人貧困戶優(yōu)先得到基本康復(fù)服務(wù)，還應(yīng)當(dāng)通過(guò)為其提供輔助器具適配補(bǔ)貼和必需的護(hù)理產(chǎn)品，幫助其獲得合適的輔助器具以及適宜的康復(fù)訓(xùn)練服務(wù)，為促進(jìn)其就業(yè)、融入社會(huì)打下基礎(chǔ)。

在面對(duì)“因殘致貧致困”的群體時(shí)，需要進(jìn)一步提高農(nóng)村貧困殘疾人扶貧的針對(duì)性，一戶一策，確保實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困殘疾人的精準(zhǔn)脫貧。積極做好殘疾人專項(xiàng)扶貧，通過(guò)實(shí)用技能培訓(xùn)，讓殘疾人掌握一技之長(zhǎng)，通過(guò)免抵押免利息小額貸款扶持，讓殘疾人真正解決生產(chǎn)資金瓶頸問(wèn)題，通過(guò)農(nóng)村殘疾人扶貧基地建設(shè)，發(fā)揮輻射帶動(dòng)貧困殘疾人發(fā)展生產(chǎn)、增加收入的作用。讓殘疾人實(shí)現(xiàn)持續(xù)增收，通過(guò)財(cái)政扶貧項(xiàng)目收益量化折股配股，使喪失勞動(dòng)能力的殘疾人獲得穩(wěn)定收益。此外，還要持續(xù)激勵(lì)廣大貧困殘疾人及其家庭自強(qiáng)自立，在社會(huì)力量的參與下積極勞動(dòng)致富。

在農(nóng)村殘疾人教育、就業(yè)等方面，還需要出臺(tái)更多的扶持政策，如對(duì)各教育階段的殘疾學(xué)生給予相應(yīng)的補(bǔ)貼與資助，幫助其順利完成學(xué)業(yè)；通過(guò)產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧政策和項(xiàng)目，鼓勵(lì)、引導(dǎo)多種經(jīng)濟(jì)實(shí)體和能人大戶安置帶動(dòng)貧困殘疾人生產(chǎn)增收等。

因此，打破農(nóng)村貧困殘疾人的固化狀態(tài)，只有在解決貧困殘疾人基本生活困難的同時(shí)，增強(qiáng)他們的發(fā)展能力和發(fā)展機(jī)會(huì)，才能起到根本作用。在有條件的地方，還需要促進(jìn)貧困殘疾人的社會(huì)參與，拓展有助于提高他們社會(huì)參與和社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)能力的服務(wù)項(xiàng)目，挖掘其發(fā)展?jié)摿?，由“他助”轉(zhuǎn)換成“自助”。只有“因殘致貧致困”群體依靠自己的力量解決基本生活問(wèn)題，最終融入社會(huì)的發(fā)展之中，這樣的脫貧才是有效和可持續(xù)的。

路徑三：在精準(zhǔn)扶貧中構(gòu)建貧困老年人和兒童社會(huì)福利體系

在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)，貧困老年人是一個(gè)非常脆弱的群體，他們的溫飽缺乏保障、健康狀況差、居住條件簡(jiǎn)陋、無(wú)人照料問(wèn)題突出、經(jīng)濟(jì)上依賴性強(qiáng)，還存在心理和精神壓力大等問(wèn)題，同時(shí)，農(nóng)村老年人的社會(huì)保障整體水平還較低，嚴(yán)重影響了農(nóng)村老年人的晚年生活。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口流動(dòng)速度的加快，農(nóng)村還出現(xiàn)了很多留守老人，他們也會(huì)時(shí)常陷入生活窘境之中。

農(nóng)村人口主要從事體力勞動(dòng)，只要身體狀況允許，即使進(jìn)入高齡群體，許多農(nóng)民仍然堅(jiān)持體力勞動(dòng)，以獲得一定的收入，勞動(dòng)收入是農(nóng)村老年人的主要生活來(lái)源。但多數(shù)農(nóng)村貧困老人的勞動(dòng)收入都很低，基本生活狀況不穩(wěn)定，生活質(zhì)量不高。為此，針對(duì)農(nóng)村貧困老人，需要建立相對(duì)應(yīng)的社會(huì)福利津貼制度。即65歲以上老年人基本生活低于農(nóng)村居民低保標(biāo)準(zhǔn)，不再納入農(nóng)村低保制度范圍，而是通過(guò)發(fā)放高于農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的老年人福利津貼，來(lái)確保農(nóng)村貧困老年人過(guò)上有一定質(zhì)量的老年生活。同時(shí)，農(nóng)村老人福利津貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)隨著老年人年齡段按年份調(diào)整，并隨著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生活水平提高和低保標(biāo)準(zhǔn)變動(dòng)適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。農(nóng)村老年人福利津貼制度的實(shí)施，將有助于解決農(nóng)村貧困老年人的基本生活，從而減輕農(nóng)村最低生活保障制度的壓力，從根本上助力精準(zhǔn)扶貧，提高精準(zhǔn)扶貧的效果。

在我國(guó)，由于貧困主要發(fā)生于農(nóng)村，貧困地區(qū)兒童比成人更易陷入貧困狀態(tài)；女童相較于男童更容易陷入貧困。近年，在消除兒童貧困政策方面，我國(guó)直接把兒童發(fā)展和減貧戰(zhàn)略相結(jié)合，并實(shí)施了如“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃”“國(guó)家貧困地區(qū)兒童營(yíng)養(yǎng)改善項(xiàng)目”等，取得了較顯著的實(shí)施效果。但兒童貧困問(wèn)題，在我國(guó)貧困治理體系及其政策的整體框架中處于邊緣化的地位，沒(méi)有得到應(yīng)有的重視，到目前尚未形成一套目標(biāo)明確、資源整合、手段統(tǒng)籌的國(guó)家戰(zhàn)略，而這實(shí)際上也會(huì)削弱精準(zhǔn)扶貧政策的長(zhǎng)期效果。

貧困兒童干預(yù)的重點(diǎn)是貧困家庭，重點(diǎn)通過(guò)提升家庭的經(jīng)濟(jì)和撫養(yǎng)能力來(lái)幫助兒童擺脫貧困的風(fēng)險(xiǎn)，保障兒童的成長(zhǎng)與發(fā)展，避免陷入貧困代際傳遞。為此，在我國(guó)農(nóng)村貧困地區(qū)，一方面需要采取有針對(duì)性的“貧困兒童發(fā)展計(jì)劃”和“貧困婦女教育計(jì)劃”，從加強(qiáng)母親教育和加強(qiáng)女童教育入手，著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)和未來(lái)開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧，尤為迫切和重要。另一方面，針對(duì)貧困家庭可以實(shí)施有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付。要求受益家庭必須遵從一系列條件，包括保證子女上學(xué)和接受醫(yī)療保健和其他社會(huì)服務(wù)，這將有助于貧困家庭改善低水平的營(yíng)養(yǎng)、健康和教育，有助于打破貧困的代際傳遞。有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付的優(yōu)勢(shì)在于靈活性強(qiáng)，既可以是采用綜合減貧方式的項(xiàng)目，也可以是針對(duì)某一具體領(lǐng)域的項(xiàng)目，如提供就業(yè)機(jī)會(huì)和培訓(xùn)等，其實(shí)施中所體現(xiàn)出的針對(duì)性和有效性已得到國(guó)際社會(huì)的普遍認(rèn)同。

總之，社會(huì)保障在精準(zhǔn)扶貧中全面發(fā)力，是在“社會(huì)保障兜底一批”的基礎(chǔ)上，通過(guò)積極優(yōu)化社會(huì)保障體系，推動(dòng)社會(huì)保障轉(zhuǎn)型升級(jí)，立足于全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)，整合政府和社會(huì)各方面的力量，加快形成政策合力的過(guò)程。因此，充分考慮到社會(huì)保障在精準(zhǔn)扶貧中的全面性特征，要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和改革。缺乏頂層設(shè)計(jì)和自上而下的推動(dòng)，結(jié)果將是各地方探索淺嘗輒止、此起彼消。只有整體推進(jìn)，在實(shí)踐中且行且完善，社會(huì)保障才能以更系統(tǒng)、更開(kāi)放和更有力的態(tài)勢(shì)，來(lái)實(shí)現(xiàn)中國(guó)反貧困的歷史使命。■

作者單位：南京大學(xué)社會(huì)保障研究中心

PHOTO NEWS

3月8日至11日，人社部社保中心組織第三屆社會(huì)保險(xiǎn)精算工作骨干團(tuán)隊(duì)在北京開(kāi)展了集中研討活動(dòng)。這次活動(dòng)集中討論了社會(huì)保險(xiǎn)精算工作面臨的形勢(shì)與任務(wù)，研究了下一步精算工作重點(diǎn)和發(fā)展方向；根據(jù)當(dāng)前社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的熱點(diǎn)問(wèn)題，研究確定了今年全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)精算分析重點(diǎn)專題；在全面梳理第三屆骨干團(tuán)隊(duì)取得各項(xiàng)工作成果的基礎(chǔ)上，制定了骨干團(tuán)隊(duì)工作計(jì)劃并明確了分工，為今年進(jìn)一步推進(jìn)社保精算工作做好開(kāi)局安排。(胡爽)