張珵

【摘要】為了解決發(fā)展過程中凸現(xiàn)出的各類“城市病”，通過從規(guī)劃上逐步推行街區(qū)制，開放封閉小區(qū)、打開單位大門等方式促進城市內(nèi)部資源在不同主體間達成共享，并對小區(qū)內(nèi)的公共綠地、道路等進行整合，以滿足城市發(fā)展和市民民生的需要。在此過程中，業(yè)主的居住權(quán)會與城市發(fā)展權(quán)、市民民生權(quán)產(chǎn)生沖突。對于這些權(quán)利之間的沖突關(guān)系，現(xiàn)有法律體系中并沒有提供行之有效的解決方案。因此，可以在借鑒域外有關(guān)規(guī)則的基礎(chǔ)上，引入公共地役權(quán)制度，通過協(xié)商的方式，在不改變財產(chǎn)權(quán)屬的前提下，協(xié)調(diào)城市發(fā)展、市民民生與業(yè)主現(xiàn)有居住權(quán)之間的沖突。

【關(guān)鍵詞】街區(qū)制 新型權(quán)利 權(quán)利沖突 公共地役權(quán)制度

【中圖分類號】C91 【文獻標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.17.012

2016年2月，國務(wù)院頒布實施了有關(guān)加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的意見，其中第十六條關(guān)于“原則上不再建設(shè)封閉小區(qū)”的這一議題始終備受各界關(guān)注。①在逐步推行街區(qū)制度的過程中，通過對各項權(quán)利之間關(guān)系的分析，借助合法合理的方式協(xié)調(diào)權(quán)利之間的矛盾，是該項政策長久執(zhí)行的根本保障。

街區(qū)制的實施現(xiàn)狀

自《若干意見》頒布實施一年以來，盡管存在爭論，但一些城市已經(jīng)開始逐步推廣街區(qū)制，主要有三種方式：第一，在新建地塊上設(shè)立街區(qū)制試點。以山東省壽光市和廣東省佛山市為例，壽光市公開發(fā)布街區(qū)制試點改造的招標(biāo)文件，②佛山市在新建樓盤中分別采用“田”字布局、開放式管理、開放街區(qū)的模式嘗試改變傳統(tǒng)的封閉式小區(qū)。③第二，選擇相對老舊的封閉式小區(qū)進行改造，升級老城區(qū)的整體風(fēng)貌。比如河南省和吉林省。④第三，建造街區(qū)模式的公租房。北京市豐臺區(qū)郭公莊路建造的公租房項目是典型樣板。⑤

街區(qū)制推行中產(chǎn)生的權(quán)利沖突

如前所述，在推行街區(qū)制過程中，會涉及到小區(qū)業(yè)主、業(yè)主委員會、物業(yè)管理機構(gòu)、市民、單位、公權(quán)力機關(guān)等多個主體的利益。這些不同的利益主張會引起各個主體所享有的權(quán)利發(fā)生沖突。推行街區(qū)制主要涉及到住宅小區(qū)和單位大院現(xiàn)有規(guī)劃布局的改變，主要有兩種權(quán)利沖突類型：第一，業(yè)主居住權(quán)和城市發(fā)展權(quán)之間的沖突；第二，業(yè)主或單位的個體權(quán)利與市民享有的民生權(quán)利之間的沖突。上述兩種沖突體現(xiàn)了城市發(fā)展過程中公益和私益之間的矛盾。這些權(quán)利并非純粹的私權(quán)或公權(quán)，而是混合了多種利益形態(tài)的權(quán)利，權(quán)利所產(chǎn)生的沖突可概括為排斥型和并存型。

就第一類沖突而言，在街區(qū)制推行過程中，業(yè)主居住權(quán)與城市發(fā)展權(quán)之間的沖突體現(xiàn)在文化傳統(tǒng)、居住保障、公共資源供給等方面。我國與英美、歐洲、東南亞等國家不同，封閉小區(qū)的普及性極高，自然人作為小區(qū)業(yè)主，依照我國現(xiàn)行《物權(quán)法》的有關(guān)規(guī)定，對房屋、綠地、車位、道路等小區(qū)內(nèi)的物分別享有專有權(quán)或共有權(quán)，這些權(quán)利所對應(yīng)的是業(yè)主的個人利益，是為了滿足居住要求而享有的權(quán)利。居住在封閉小區(qū)中，符合人們從心理上對空間概念的認同，能夠提供居住的安全性和相對獨立性，管理服務(wù)的職責(zé)也由專門的物業(yè)來承擔(dān)。然而，隨著社會的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的推進，城市可用地面積越來越小，圈地圍墻蓋樓的規(guī)劃影響了道路網(wǎng)絡(luò)的布局，限制了城市的發(fā)展。因此，在這個龐大的網(wǎng)絡(luò)運營中，城市的發(fā)展權(quán)主要是對空間的再分配和再利用。在這個過程中，不可避免地會與業(yè)主已經(jīng)享有的居住權(quán)發(fā)生沖突。從心理上需要突破對“圍墻”的依賴，居住的私密性降低、安全性有所影響，社區(qū)將要承擔(dān)更多的管理職責(zé)。這些都是為了滿足城市發(fā)展而給居民現(xiàn)有利益帶來的影響。

就第二類沖突而言，在推行街區(qū)制的過程中，業(yè)主或單位的個體權(quán)利與市民享有的民生權(quán)利之間存在沖突。在我國不僅住宅小區(qū)采用封閉式建造模式，政府機關(guān)、事業(yè)單位等也采用封閉模式，單位通過劃撥或出讓取得土地，集生產(chǎn)、辦公、管理、服務(wù)于一體，成為一個獨立空間。不論是住宅小區(qū)還是單位大院，這個空間直接與業(yè)主和單位工作人員所享有的權(quán)利掛鉤，體現(xiàn)為個體權(quán)利。然而相對于這個空間之外生活的市民也同樣享有生存發(fā)展的權(quán)利，這種利益是公眾性的，體現(xiàn)為民生權(quán)。民生本身涉及的問題就是多維度的，它關(guān)系到人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，有學(xué)者將這些利益概括為是“在收入分配、社會保障、擴大就業(yè)、教育公平、醫(yī)療衛(wèi)生、住房問題、安全生產(chǎn)、社會治安、資源環(huán)境、財產(chǎn)權(quán)保障等諸多方面的需求與滿足狀況的矛盾中凸顯出來”。⑥無論其中何種利益，都不是由特定個人或集體享有的，而是從社會成員整體需求的角度提煉概括出的。與市民生活息息相關(guān)的通行利益、生存環(huán)境利益等都是民生保護的重要內(nèi)容。推行街區(qū)制能夠讓市民享受到更多的道路資源、基礎(chǔ)設(shè)施資源，給生活提供便捷，滿足民生需要，但這都是以剝奪或限制“空間內(nèi)”主體的權(quán)利為前提的。因此，推行街區(qū)制時需要協(xié)調(diào)業(yè)主或單位的個人利益與市民民生利益之間的關(guān)系。

街區(qū)制推行中新型權(quán)利沖突解決路徑探究

街區(qū)制的推行并非私人之間的利益協(xié)調(diào)，推行過程中會涉及到小區(qū)業(yè)主、單位等私權(quán)主體、不特定公眾以及政府三方。政府作為公眾利益的代表，介入到私人不動產(chǎn)權(quán)利體系中，一方面是為了提高不動產(chǎn)資源的使用效益，另一方面還作為公眾利益的代表向私人提出請求。這種對土地利用的供求關(guān)系是基于公共利益而生的，屬于地役權(quán)的范疇但不同于傳統(tǒng)地役權(quán)，在外國法中被表述為“公共地役權(quán)”“行政地役權(quán)”等，目前，我國立法中并未明確該種地役權(quán)形態(tài)。⑦公共地役權(quán)制度在其他國家和地區(qū)的實踐中常用于解決道路使用問題。例如，在俄羅斯的土地法典中，有關(guān)于公共地役權(quán)的明確規(guī)定。日本通過司法判例的方式認可公共地役權(quán)在解決道路通行問題中的適用。此外，在美國和我國臺灣地區(qū)，也通過判例的方式肯定了為不特定主體利益的滿足設(shè)定公共地役權(quán)的情形。⑧

相較于一般地役權(quán)而言，公共地役權(quán)中的供需關(guān)系并不是存在于兩個地塊之間，而是公共利益與地塊利用之間的關(guān)系。政府作為公共利益的代表，與私人就地塊使用訂立合同。⑨公共地役權(quán)不僅具有傳統(tǒng)地役權(quán)自愿公平有償?shù)幕咎卣?，還能夠保證在不改變財產(chǎn)權(quán)屬的前提下，在同一地塊上同時滿足公共利益和個人利益的需要。在推行街區(qū)制時，政府和業(yè)主之間可以采用設(shè)定公共地役權(quán)的方式來解決對道路、公共綠地等地塊的使用問題，與征收和傳統(tǒng)地役權(quán)相較，公共地役權(quán)在調(diào)節(jié)當(dāng)事人權(quán)利沖突上更具有針對性，同時避免了對財產(chǎn)權(quán)人利益的侵犯。endprint

公共地役權(quán)：作為權(quán)利沖突的解決方式

國務(wù)院頒布有關(guān)加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見后，部分城市已經(jīng)逐步開始嘗試推行街區(qū)制。盡管有些地區(qū)已展開試點工作，但實踐中仍然需要解決業(yè)主權(quán)利保護、明確道路使用權(quán)等問題?；谇拔牡姆治觯诮謪^(qū)制推行過程中采用公共地役權(quán)設(shè)定的方式可以降低對業(yè)主等私權(quán)人利益的侵犯。在適用過程中，具體包括權(quán)利設(shè)定、權(quán)利行使以及權(quán)利救濟三方面。

權(quán)利設(shè)定。首先，各地方在推行街區(qū)制時，依照我國《物權(quán)法》第76條的有關(guān)規(guī)定，關(guān)于共有和共同管理權(quán)利的重大事項由業(yè)主共同決定。因此，設(shè)定公共地役權(quán)必須要經(jīng)過業(yè)主的共同商議，之后通過業(yè)主委員會將決議與政府進一步溝通協(xié)商。由業(yè)主委員會和政府作為雙方當(dāng)事人簽訂關(guān)于內(nèi)部道路、設(shè)施外部化的協(xié)議。

其次，政府在與業(yè)主或單位負責(zé)人設(shè)訂公共地役權(quán)的目的是為了保證城市發(fā)展權(quán)和市民的民生利益，故而，作為封閉小區(qū)的業(yè)主或單位所享有的權(quán)利受到相對嚴格的限制。將內(nèi)部道路和其他資源作為公用物提供時，私人需要負擔(dān)更重的容忍義務(wù)。因此，為了能夠更加有效地保護業(yè)主或其他私權(quán)利人的利益不受過度侵犯，公共地役權(quán)的生效應(yīng)當(dāng)以登記為要件，同時在公共地役關(guān)系存續(xù)期間，政府不能將自己獲得的權(quán)利擅自轉(zhuǎn)讓給第三人。通過上述限制避免政府利用公權(quán)的便利，使其作為變相獲取私有財產(chǎn)的方式；從另一方面而言，業(yè)主和其他私權(quán)利人作為義務(wù)方，如果因買賣、贈與或其他非基于法律行為的原因出現(xiàn)主體的變更，應(yīng)當(dāng)將公共地役權(quán)的相關(guān)內(nèi)容明確告知相對人。

權(quán)利讓渡的范圍和方式。首先，權(quán)利讓渡的范圍就是開放的范圍。這一范圍的劃定一方面應(yīng)當(dāng)依據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，另一方面要結(jié)合具體地塊的特征。就專有部分而言，屬于業(yè)主的私人財產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)明確排除在約定范圍之外，并且原則上不應(yīng)受到權(quán)利行使的限制；就共有部分而言，由于涉及到全體業(yè)主共同的權(quán)利，在開放過程中應(yīng)當(dāng)更加謹慎，保證程序和實體的合法性。具體分為兩個步驟：其一，審查開放必要性，按照地塊的特征結(jié)合需求進行審查。⑩第二，明確開放必要性后，通過專業(yè)技術(shù)手段，明確可測量范圍，作為設(shè)定公共地役權(quán)時權(quán)利人讓渡范圍的界限。

其次，關(guān)于權(quán)利讓渡的方式應(yīng)當(dāng)在公共地役合同中通過約定的方式加以明確。為了解決封閉小區(qū)帶來的道路封堵問題，采用拆除圍墻的方式，將一些小社區(qū)合并成了大社區(qū)，杭州市采用過此方式；?還可以通過頒布規(guī)范性文件的方式，來限定小區(qū)路面、組團路面、宅間路面的寬度，如廣州市和成都市。?除了上述已經(jīng)采用的方式外，在日后各地推進開放街區(qū)的過程中，都應(yīng)結(jié)合小區(qū)特征和當(dāng)?shù)匾?guī)劃、與周圍地塊關(guān)系等因素，綜合考慮來制定開放協(xié)議。

雙方當(dāng)事人權(quán)利的救濟。通過設(shè)定公共地役權(quán)的方式，政府獲得了小區(qū)或單位內(nèi)部道路、綠地、基礎(chǔ)設(shè)施的使用權(quán)，市民可以享受到更大的活動空間，城市總體發(fā)展規(guī)劃的潛力能夠得到進一步挖掘。若當(dāng)事人基于公共地役關(guān)系獲得的權(quán)利受到侵犯時，應(yīng)當(dāng)建立有效通暢的救濟途徑。

有關(guān)于救濟方式，最主要的方式是訴訟。由于公共地役合同的當(dāng)事人和內(nèi)容兼具公法和私法性質(zhì)，因此究竟選用民事訴訟抑或行政訴訟要根據(jù)具體訴求。由于公共地役關(guān)系具有行政性，除了訴訟外，還可以采用復(fù)議的方式。此外，還可以通過仲裁的方式解決有關(guān)爭議。?

關(guān)于救濟內(nèi)容，一方面，以小區(qū)業(yè)主為代表的義務(wù)方享有補償請求權(quán)和損害賠償請求權(quán)。另一方面，政府作為公共利益的代表，為了滿足城市發(fā)展規(guī)劃的需要和市民民生利益的要求，當(dāng)小區(qū)業(yè)主或其他私人違反公共地役權(quán)的有關(guān)約定，拒絕履行或不適當(dāng)履行自身義務(wù)時，政府有權(quán)要求義務(wù)人繼續(xù)履行或承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任。

注釋

資料來源：http：//news.gmw.cn/2016-02/22/content_18972496.htm。

政府采購信息網(wǎng)，http：//www.caigou2003.com/tender/notice/2424972.html。

資料來源：http：//www.jiwu.com/news/2600519.html。

資料來源：http：//www.jiwu.com/news/2601921.html。

資料來源：http：//news.xinhuanet.com/finance/2016-06/23/c_129083771.htm。

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責(zé)編∕樊保玲endprint