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工業(yè)園區(qū)土地利用中的問題及對策分析

2017-10-21 05:33廖喜生
人民論壇·學(xué)術(shù)前沿 2017年17期
關(guān)鍵詞:工業(yè)園區(qū)

廖喜生

【摘要】工業(yè)園區(qū)建設(shè)適應(yīng)并推進(jìn)了我國的城市化建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級,為區(qū)域發(fā)展帶來了客觀的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益,但由于諸多原因,工業(yè)園區(qū)的發(fā)展給我國現(xiàn)有的土地資源帶來了巨大壓力。因此,應(yīng)當(dāng)高度重視工業(yè)園區(qū)用地問題,通過科學(xué)規(guī)劃和有力措施來進(jìn)一步促進(jìn)我國工業(yè)園區(qū)和城市化建設(shè)的健康發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】工業(yè)園區(qū) 土地編制 集約用地

【中圖分類號】 F301 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】 10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.17.011

我國工業(yè)園區(qū)建設(shè)的興起與發(fā)展

20世紀(jì)初,工業(yè)園區(qū)在國外作為一種新的規(guī)劃思路被提出,其最初設(shè)想是把工業(yè)企業(yè)集中到一起發(fā)展。到了20世紀(jì)50年代,為了實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)后工業(yè)重建,一些發(fā)達(dá)國家將建設(shè)工業(yè)園區(qū)作為戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略,旨在通過進(jìn)一步發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善城市布局結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。隨著第三次科技革命的日趨深入,世界上許多國家進(jìn)入了高新工業(yè)園區(qū)的建設(shè)階段。

1979年,我國第一個工業(yè)園區(qū)在深圳蛇口建立。隨著改革開放的發(fā)展,到了20世紀(jì)末期,我國在世界新技術(shù)革命的影響下也開始了對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)的探索與實(shí)踐,以電子、信息技術(shù)為主要標(biāo)志的高新技術(shù)工業(yè)園蓬勃興起,并成為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要“增長極”??傮w來講,我國工業(yè)園區(qū)的發(fā)展經(jīng)歷了創(chuàng)建與探索、高速推進(jìn)和新發(fā)展時期三個歷史階段。目前,我國在工業(yè)園區(qū)建設(shè)方面積累的經(jīng)驗相對豐富,工業(yè)園區(qū)的發(fā)展也相對完善。

當(dāng)前,工業(yè)園區(qū)仍然沒有一個完全統(tǒng)一的概念??傮w來講,工業(yè)園區(qū)具有獨(dú)立性、密集型和綜合性等特征。工業(yè)園區(qū)作為政府制定的區(qū)域經(jīng)濟(jì)邊界通常具有相對獨(dú)立的地域單元組織,并且占據(jù)較大土地面積。此外,工業(yè)園區(qū)還具有產(chǎn)業(yè)集群的特質(zhì),基于政策上的優(yōu)惠,工業(yè)園區(qū)在產(chǎn)業(yè)項目的招商選擇上會為進(jìn)入園區(qū)的項目、企業(yè)提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施和投資、發(fā)展環(huán)境。除此之外,工業(yè)園區(qū)還具有生產(chǎn)和生活功能的綜合性,園區(qū)內(nèi)既包括各種工業(yè)建筑、設(shè)備,也包括與之相配套的服務(wù)設(shè)施,除工業(yè)生產(chǎn)區(qū)、生產(chǎn)服務(wù)區(qū),還有廣大的生產(chǎn)生活綜合區(qū)域。

由于缺乏統(tǒng)一的概念,因此根據(jù)不同分類標(biāo)準(zhǔn),工業(yè)園區(qū)也類型多樣。比如按照園區(qū)本身的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)可以分為經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)、旅游度假區(qū)、綜合開發(fā)區(qū)等,根據(jù)園區(qū)主體活動經(jīng)營性質(zhì)和經(jīng)濟(jì)性質(zhì),又可以分為工貿(mào)結(jié)合型、貿(mào)易型、開放型等;按照園區(qū)的開發(fā)主體,又有政府為主的管委會模式和企業(yè)托管模式等。但結(jié)合我國的園區(qū)發(fā)展實(shí)際,總體來講,當(dāng)前國內(nèi)外以基于工業(yè)產(chǎn)業(yè)集群理論建設(shè)的生態(tài)工業(yè)園區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園為主導(dǎo)趨勢,工業(yè)園區(qū)也已經(jīng)成為發(fā)展現(xiàn)代工業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的重要基礎(chǔ)。

工業(yè)園區(qū)作為產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展的空間載體能夠直觀地帶來區(qū)域工業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大,通過重點(diǎn)培育形成新的區(qū)域產(chǎn)業(yè)支柱,此外還能強(qiáng)化區(qū)域?qū)χ苓叺挠绊懥臀?,進(jìn)一步釋放城市經(jīng)濟(jì)潛力和市場潛力。此外,工業(yè)園區(qū)不但能引導(dǎo)區(qū)域趨勢,而且還能進(jìn)一步促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級。工業(yè)園區(qū)通過行政手段在相對獨(dú)立的區(qū)域內(nèi)聚集起各種生產(chǎn)要素,一般包含了若干不同性質(zhì)的工業(yè)企業(yè),并且在該區(qū)域內(nèi)由一個主要行政單位或公司對進(jìn)入園區(qū)的企業(yè)提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)和管理。通過共同的管理和服務(wù),有利于隱性知識的外溢和交易成本的降低,為園區(qū)各項目、各企業(yè)提供多重便利。合理的園區(qū)規(guī)劃能夠促進(jìn)企業(yè)更加經(jīng)濟(jì)地使用各種基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施,降低生產(chǎn)生活對居民生活和生態(tài)環(huán)境的外部性,不斷擴(kuò)大園區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益以及生態(tài)效益。因此,在許多地方,建設(shè)工業(yè)園區(qū)已經(jīng)成為加快新型工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化的重要途徑。

我國工業(yè)園區(qū)用地存在的主要問題

當(dāng)前,我國工業(yè)園區(qū)的發(fā)展趨勢總體向好,但是這其中也出現(xiàn)了諸多問題。

土地供需矛盾尖銳。土地作為人類生產(chǎn)生活十分重要的物質(zhì)承擔(dān)者,是一種不可再生的稀缺資源,在數(shù)量上十分有限。我國地形多種多樣,但是以山地為主,山區(qū)面積占據(jù)全國總面積的三分之二。根據(jù)國務(wù)院印發(fā)的第三版《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006~2020年)》,我國必須要守住18億畝耕地紅線。隨著我國城市化進(jìn)程的不斷加快,城市在迅速擴(kuò)張并且占用了大量的土地。因此,工業(yè)園區(qū)后備土地資源和發(fā)展空間存在先天的不足。

山地丘陵城市相比其他平原地區(qū)的土地開發(fā)難度和成本較大,加之我國許多城市早期因為缺乏長遠(yuǎn)的遠(yuǎn)景規(guī)劃,城區(qū)土地利用率低、土地規(guī)模小、土地的連片開發(fā)度差而且土地的權(quán)屬較為復(fù)雜,這些導(dǎo)致舊城區(qū)的改造成本大大增加。由此許多工業(yè)園區(qū)都獨(dú)立于舊城區(qū)進(jìn)行選址開發(fā)。由于距母城較遠(yuǎn),原來的各種市政設(shè)施及配套都不能直接運(yùn)用,需要更多的土地用以建設(shè)相關(guān)的市政和生活配套設(shè)施,隨著園區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展,還要新增更多的工業(yè)用地、商業(yè)用地、住房用地和生態(tài)用地等,因此,一個園區(qū)的興建和發(fā)展往往要以大量的需求用地做支撐。

我國早期的工業(yè)園區(qū)建設(shè)缺乏集約用地的理念。由于部分地方政府熱衷于追求政績,從而將工業(yè)園區(qū)作為一項“政績工程”甚至是“形象工程”,于是利用國家重視高科技園區(qū)發(fā)展建設(shè)的政策優(yōu)惠而盲目擴(kuò)張用地。脫離了國家土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃控制的“攤大餅”園區(qū)發(fā)展模式帶來的是空間效益低下,土地資源嚴(yán)重浪費(fèi),這就進(jìn)一步加劇了土地供需矛盾。為了擴(kuò)大工業(yè)園區(qū)建設(shè)用地,許多地方政府常常會大片征地,并且“低征高賣”的現(xiàn)象屢見不鮮。由于沒有妥善解決好農(nóng)民的土地補(bǔ)償和居民安置問題,往往會因征地而引發(fā)沖突,不利于社會穩(wěn)定。

工業(yè)園區(qū)土地利用粗放低效。我國的許多工業(yè)園區(qū),尤其是高科技園區(qū)土地利用的經(jīng)濟(jì)效益相對較低。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計,我國的城鎮(zhèn)以及獨(dú)立工礦區(qū)用地每公頃平均產(chǎn)出約為100萬元,但是相關(guān)部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,自1999年以來我國新建的76家開發(fā)區(qū)每公頃產(chǎn)值不到13萬元。尤其是一些傳統(tǒng)的工業(yè)園區(qū),園區(qū)工業(yè)開發(fā)政策的同一性和連續(xù)性方面存在欠缺,在土地成本的約束機(jī)制、土地管理制度上尚不完善,許多地方的開發(fā)區(qū)為了能夠吸引商家,往往將提供大量土地作為重要籌碼,缺乏完善的土地管理機(jī)制。在招商引資中看重項目、企業(yè)的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn),而忽略了項目本身是否與園區(qū)規(guī)劃中的產(chǎn)業(yè)集聚的類型和規(guī)模相適應(yīng),導(dǎo)致出現(xiàn)園區(qū)無限擴(kuò)張、項目貪大求全、企業(yè)同質(zhì)化嚴(yán)重等問題,使得重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重,不利于提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)層次、優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。endprint

部分工業(yè)園區(qū)還存在圈地現(xiàn)象,并且占而不用,等待土地溢價。此外,在當(dāng)前較為尖銳的土地供需矛盾下,仍有相當(dāng)一部分被閑置的工業(yè)用地。并且由于土地閑置“認(rèn)定難”,部分用地企業(yè)打政策的“擦邊球”導(dǎo)致回收這部分閑置土地阻力較大,一些企業(yè)善于鉆政策的“空子”,將工業(yè)用地悄然轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)房產(chǎn)開發(fā),通過房地產(chǎn)高額利潤來變相應(yīng)付政府的用地巡查,浪費(fèi)了寶貴的工業(yè)土地資源。

工業(yè)園區(qū)土地污染嚴(yán)重。環(huán)境保護(hù)部和國土資源部發(fā)布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》顯示,我國的土壤污染狀況總體不容樂觀,耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂,工礦業(yè)廢棄地土壤污染問題尤為突出。在調(diào)查的146家工業(yè)園區(qū)的2523個土壤點(diǎn)位中,超標(biāo)點(diǎn)位占29.4%。工業(yè)園區(qū)是城市高強(qiáng)度的工業(yè)化基地,尤其是早期的一些傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)往往以重工、化工為主,這些企業(yè)在生產(chǎn)過程中會產(chǎn)生廢水、廢氣、廢渣,這些工業(yè)三廢會直接造成土壤的污染,甚至進(jìn)一步危害人體健康。工業(yè)三廢本來已經(jīng)是我國城市化發(fā)展的老問題,但是由于缺乏足夠完善的土地污染防治體系,我國的工業(yè)園區(qū)三廢問題仍然突出。

工業(yè)園區(qū)在一定程度上具有外部依賴性,因為在沒有足夠充裕的土地條件下,缺少第一性生產(chǎn)者,工業(yè)園區(qū)需要外部輸入能源和物質(zhì)。工業(yè)園區(qū)具有人工主導(dǎo)性,園區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)屬于人工生態(tài)系統(tǒng),由于缺少分解者,工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)中所產(chǎn)生的大量廢棄物需要大量的人工處理設(shè)施,由于缺少合理的生態(tài)規(guī)劃,三廢問題直接增加了園區(qū)土地負(fù)擔(dān)和經(jīng)濟(jì)成本,影響土地利用的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會效益。

工業(yè)園區(qū)發(fā)展用地的對策建議

轉(zhuǎn)變理念,堅持科學(xué)編制。工業(yè)園區(qū)規(guī)劃是統(tǒng)籌工業(yè)建設(shè)用地管理、促進(jìn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總開關(guān)。科學(xué)合理的規(guī)劃是促進(jìn)工業(yè)園區(qū)土地利用的重要基礎(chǔ)和前提。從園區(qū)建設(shè)的一開始就應(yīng)充分做好土地利用的技術(shù)理念體系、法規(guī)制度體系和組織作用體系,先規(guī)劃后建設(shè),充分突出園區(qū)規(guī)劃的前瞻性。工業(yè)園區(qū)的用地規(guī)劃,應(yīng)當(dāng)充分結(jié)合該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、資源優(yōu)勢、交通條件以及工業(yè)發(fā)展方向等要素加以綜合分析,合理布局。

合理制訂供地計劃,在用地規(guī)劃上要善于抓重點(diǎn),園區(qū)的開發(fā)之初要先做好園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施用地建設(shè),然后是工業(yè)用地、商業(yè)地產(chǎn)開發(fā),在不破壞園區(qū)整體規(guī)劃的框架下根據(jù)引進(jìn)項目的商業(yè)、金融、辦公、住房等現(xiàn)實(shí)需要適時合理地調(diào)整用地指南。在供地規(guī)模上,要嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)用地定額指標(biāo),對部分園區(qū)為招商引資而過量供地和企業(yè)的超額用地要求加以約束。

此外,要充分維護(hù)政策的權(quán)威性,在園區(qū)的選址、用地等審批權(quán)方面,不得逾越總體規(guī)劃的紅線??茖W(xué)調(diào)整土地利用布局和結(jié)構(gòu),選擇園區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),并對各個地塊的用途加以強(qiáng)制性規(guī)定,防止用地類型被隨意更改。

嚴(yán)格準(zhǔn)入,促進(jìn)集約用地。嚴(yán)格論證園區(qū)所能承載的產(chǎn)業(yè)集群類型和規(guī)模,提高對企業(yè)準(zhǔn)入和土地利用問題的重視。工業(yè)園區(qū)是城市經(jīng)濟(jì)集群發(fā)展的有效載體,天然地具有地理空間的有限性和集中性,并且基于特定區(qū)域進(jìn)行產(chǎn)業(yè)鏈的分工協(xié)作。工業(yè)園區(qū)不能演變?yōu)槠髽I(yè)簡單地“扎堆”,而要注重產(chǎn)業(yè)集群過程中的協(xié)同演化。要通過土地規(guī)劃來篩選項目進(jìn)園、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局。

進(jìn)一步完善工業(yè)園區(qū)的企業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制。無論什么性質(zhì)、規(guī)模的工業(yè)項目原則上都應(yīng)納入準(zhǔn)入評價體系中。首先,要對項目的合理性進(jìn)行科學(xué)論證,嚴(yán)格審核企業(yè)資質(zhì),尤其是對于那些用地需求較大的項目進(jìn)行縝密論證,更要嚴(yán)格控制項目企業(yè)的新增用地需求,并根據(jù)項目的實(shí)際進(jìn)展情況合理調(diào)整供地。并且在園區(qū)產(chǎn)業(yè)布局上,應(yīng)轉(zhuǎn)變發(fā)展思路,從土地依賴、廉價勞動力依賴和政策依賴向獨(dú)立高效高端的產(chǎn)業(yè)鏈體系升級轉(zhuǎn)變。

增強(qiáng)對節(jié)地指標(biāo)的約束力,在土地出讓前要認(rèn)真研究園區(qū)的現(xiàn)狀和遠(yuǎn)景,對企業(yè)的用地需求進(jìn)行實(shí)際調(diào)研,在土地出讓過程中,要嚴(yán)格“硬執(zhí)行”單位土地投資、產(chǎn)出強(qiáng)度、容積率等土地集約利用指標(biāo),在充分滿足土地權(quán)利清晰、安置補(bǔ)償落實(shí)到位、地塊位置和使用性質(zhì)明確等條件后,才把土地出讓給企業(yè)用于開發(fā)建設(shè),以提高土地供應(yīng)的針對性和有效性。

另外,還要加強(qiáng)園區(qū)用地的供后監(jiān)管。工業(yè)用地監(jiān)管要跳出“不敢管、不能管、不愿管”的怪圈,對企業(yè)用地情況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)督,及時對用地情況進(jìn)行評估,按照相關(guān)指標(biāo)嚴(yán)格核查,對于不符合規(guī)劃要求的項目、企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)肅的責(zé)任追究并賠償損害和淘汰清除,防止土地的低效利用。

深度開發(fā),加強(qiáng)融合發(fā)展。建設(shè)完整的工業(yè)園區(qū)需要考慮到包括工業(yè)用地、商業(yè)用地、居住用地以及綠地等多種用地類型。在園區(qū)的規(guī)劃編制中,應(yīng)對園區(qū)內(nèi)部的各類用地加以結(jié)構(gòu)細(xì)化和嚴(yán)格比選。要樹立園區(qū)生態(tài)發(fā)展理念,把園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展積累的資金積極用于園區(qū)生態(tài)系統(tǒng)建設(shè),加強(qiáng)工業(yè)園區(qū)的內(nèi)生性。

針對我國當(dāng)前工業(yè)園區(qū)后備土地資源不足問題,還可以對園區(qū)土地資源進(jìn)行深入挖掘,通過二次開發(fā),盤活存量土地,以盡可能地提高土地利用效率。比如,可以根據(jù)區(qū)域地質(zhì)地勢特征,合理進(jìn)行地上地下空間的雙重開發(fā),增加可利用的立體空間。對地上地下空間在立體建筑、人防工程、停車場以及倉儲方面進(jìn)行合理的空間配置,從而節(jié)約建設(shè)用地。

工業(yè)園區(qū)是政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展而設(shè)立的特殊邊界,但這并不意味著園區(qū)的發(fā)展只能圈定在特殊的地理空間范圍,相反地,工業(yè)園區(qū)應(yīng)該不斷創(chuàng)新發(fā)展方式,進(jìn)行跨產(chǎn)業(yè)跨平臺甚至是跨區(qū)域跨園區(qū)融合發(fā)展。

(本文系國家社科基金項目“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中的土地沖突解決機(jī)制研究”的階段性成果,批準(zhǔn)號:13BGL149)

參考文獻(xiàn)

高冉,2012,《城市工業(yè)用地集約利用評價及研究》,河北師范大學(xué)。

陳文華、關(guān)小燕、胡大立,2010,《工業(yè)園區(qū)建設(shè)中的集群戰(zhàn)略探討》,《江西社會科學(xué)》,第2期。

責(zé) 編/馬冰瑩endprint

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