趙偉平 孟德慧 王光明

摘要：內(nèi)部控制工作是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科研院所科學(xué)管理機制的重要組成部分。文章結(jié)合國內(nèi)行政事業(yè)內(nèi)部控制研究現(xiàn)狀和農(nóng)業(yè)科研院所工作實際，對當(dāng)前農(nóng)業(yè)科研院所內(nèi)部控制管理存在的問題加以分析，并從強化內(nèi)部控制認識、風(fēng)險管理、預(yù)算管理、資產(chǎn)管理以及信息化建設(shè)等方面提出解決之道。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)科研院所；內(nèi)部控制；風(fēng)險管理

一、研究背景

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制發(fā)展脈絡(luò)。內(nèi)部控制理論在上世紀(jì)八十年代末九十年代初引人我國，起初主要為理論研究，應(yīng)用方面主要應(yīng)用于經(jīng)營性企業(yè)，由此導(dǎo)致有關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部控制的實踐與理論研究均較晚。2008年由中國內(nèi)部審計協(xié)會牽頭發(fā)表了《公共財政視角下的政府內(nèi)部審計研究》，該文對我國政府內(nèi)部控制體系構(gòu)建過程中面臨的困難與解決方法進行了研究。在2010年財政部的工作報告上，將事業(yè)單位內(nèi)部控制放在重要位置。2012年末，財政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》。該規(guī)范對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系進行了系統(tǒng)的說明，并于2014年實施。

（二）我國農(nóng)業(yè)科研院所與一般事業(yè)單位的區(qū)別。我國目前設(shè)有1100多所不同級別的農(nóng)業(yè)科研院所，每所農(nóng)業(yè)科研院所均有各自的研究側(cè)重點，承擔(dān)著農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)研究或地區(qū)特色農(nóng)業(yè)研究的任務(wù)。我國目前正在大力推進科技體制改革，其中就包括農(nóng)業(yè)科技體制改革。將傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)科研院所轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代科研院所，實現(xiàn)從人治到法治的轉(zhuǎn)變是我國農(nóng)業(yè)科技體制改革的重要目標(biāo)之一。因此，農(nóng)業(yè)科研院所內(nèi)部控制體系的建立健全對農(nóng)業(yè)科研體系的現(xiàn)代化顯得尤為重要。相較于一般事業(yè)單位，農(nóng)業(yè)科研院所有許多特殊之處，如：科研活動周期長、風(fēng)險因素較多、失敗可能性較大；科研成果大多具備公共物品屬性；科研成果效益具有不可分割性。因此，農(nóng)業(yè)科研院所內(nèi)部控制體系也不應(yīng)與一般科研院所完全相同。

二、當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)科研院所內(nèi)部控制存在的問題

（一）對單位內(nèi)部控制認識不足。不論對于盈利性企業(yè)，還是一般事業(yè)單位，內(nèi)部控制均具有全員性的特征，即內(nèi)部控制需要主體內(nèi)部的每個成員均參與進來，發(fā)揮主體內(nèi)部每個成員的主觀能動性。在這一過程中，單位負責(zé)人應(yīng)起到積極的帶頭作用。由于農(nóng)業(yè)科研院所的負責(zé)人大多出身于科研人員而非財務(wù)人員或?qū)徲嬋藛T，對內(nèi)部控制的了解相對較少，往往無法全面認識到內(nèi)部控制的重要性。由于認識不足，有些負責(zé)人甚至將內(nèi)部控制視作一種人力物力的浪費，是一件影響效率的多余的工作，對內(nèi)部控制工作的展開存在嚴(yán)重的抵觸情緒。由此導(dǎo)致我國農(nóng)業(yè)科研院所由于缺乏對單位負責(zé)人的有效監(jiān)督，“一言堂”的現(xiàn)象還普遍存在，由于不落實三重一大事項集體決策機制，極容易發(fā)生決策的失誤或舞弊。

（二）內(nèi)部控制架構(gòu)不合理。2015年內(nèi)部控制評價工作開展以后，雖然一些農(nóng)業(yè)科研院所已經(jīng)設(shè)立了內(nèi)部控制部門，但往往是由單位的財務(wù)部門牽頭負責(zé)，人員也是由單位的財務(wù)人員兼任，執(zhí)行力度并不強。同時，由財務(wù)部門負責(zé)內(nèi)部控制事宜，還直接導(dǎo)致了單位內(nèi)部缺乏獨立的內(nèi)部控制評價機構(gòu)。在農(nóng)業(yè)部的要求下，2016年我所已經(jīng)建立內(nèi)部控制制度，但大家沒有充分意識到內(nèi)部控制在日常工作中的作用，將內(nèi)部控制視作僅僅是財務(wù)部門的事情。在實際工作中，大家還沒有形成將制度深深嵌人日?？蒲泄ぷ鞯膬?nèi)部控制意識。

（三）內(nèi)部控制制度不健全。雖然大多數(shù)部屬農(nóng)業(yè)科研院所均印發(fā)了自己單位的《內(nèi)部控制制度》，但其中不少僅是通過對單位原先的財務(wù)會計制度或者廉潔自律制度的簡單修訂后重新命名，內(nèi)容也往往僅僅涉及現(xiàn)金出納的管理、報銷制度的規(guī)范、資金收支的范圍等，并未對農(nóng)業(yè)科研院所內(nèi)部的每個風(fēng)險控制點明確職責(zé)。有的農(nóng)業(yè)科研院所借鑒其他兄弟單位的內(nèi)部控制制度制定了本單位的內(nèi)部控制制度，但由于缺乏對細節(jié)的研讀，導(dǎo)致制定的內(nèi)部控制制度往往不完全適合于本單位。即使有的農(nóng)業(yè)科研院所已經(jīng)制定了內(nèi)部控制制度，但往往由于未能充分意識到內(nèi)部控制在日常工作中的作用而僅僅成為一種擺設(shè)。

（四）缺乏風(fēng)險管理意識。由于農(nóng)業(yè)科研院所的主要任務(wù)是進行農(nóng)業(yè)科研研究，導(dǎo)致很多農(nóng)業(yè)科研院所的管理缺乏風(fēng)險管理的意識，在工作過程中很少對單位所面臨的風(fēng)險進行風(fēng)險評估。實際上，農(nóng)業(yè)科研院所在運行過程中面臨著科研項目管理風(fēng)險、建設(shè)項目運營風(fēng)險、科研成果保密風(fēng)險、工資津貼獎金補貼等職工薪酬核算與發(fā)放風(fēng)險等諸多風(fēng)險。如果不對這些風(fēng)險進行有效的防范、識別與控制，將會對農(nóng)業(yè)科研院所造成不可估量的損失。

（五）預(yù)算管理管理亟待加強。預(yù)算管理是內(nèi)部控制的重要內(nèi)容，當(dāng)前農(nóng)業(yè)科研院所的預(yù)算編制一般還是由財務(wù)部門負責(zé)，而在預(yù)算編制過程中，由于財務(wù)部門往往與其他部門缺乏溝通與交流，經(jīng)常導(dǎo)致預(yù)算編制不合理。同時由于財務(wù)部門在編制預(yù)算過程中采用增量滾動預(yù)算法（一般三年為一個滾動周期）而非零基預(yù)算法，只是在原來支出的基礎(chǔ)上小修小改，導(dǎo)致不合理的費用支出一直得不到修正。由于財務(wù)預(yù)算的不合理，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)科研院所經(jīng)常會出現(xiàn)一年省著花，年末突擊花錢的現(xiàn)象。

（六）固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)管理存在漏洞。農(nóng)業(yè)科研院所的科研項目組在進行科學(xué)研究過程中，需要使用到一些科研儀器，也需要參考一些國內(nèi)外其他組織、學(xué)者的科研成果，這就涉及到了固定資產(chǎn)與無形資產(chǎn)的購置。由于固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)管理制度的不完善，當(dāng)前我國很多農(nóng)業(yè)科院院所對于固定資產(chǎn)與無形資產(chǎn)均存在“重購置、輕計劃，輕管理”的現(xiàn)象。對于一項大型固定資產(chǎn)的采購，往往并未經(jīng)過必要的專家討論與負責(zé)人審批流程。在采購過程中，一些單位為節(jié)省人力，采購申請、詢價、采購、運輸、人庫、保管也往往僅由一人負責(zé)，容易發(fā)生貪污舞弊。對于會計記錄，經(jīng)常存在記錄不及時，折舊、攤銷方法不準(zhǔn)確的情況。

（七）信息溝通系統(tǒng)缺失，交流不暢。隨著我國財政體制改革的推進，農(nóng)業(yè)科研院所也需要進行決算公開、編制綜合財務(wù)報告、重大事項信息公開。但目前我國大部分農(nóng)業(yè)科研院所并未建立一套完善的信息與溝通機制，信息系統(tǒng)也不健全，缺乏先進的信息化溝通手段，造成信息溝通系統(tǒng)建設(shè)缺失。這就導(dǎo)致農(nóng)業(yè)科研院所對內(nèi)對外溝通的不暢，對內(nèi)方面，由于不同部門間、上下級間溝通不暢，導(dǎo)致工作效率低下，很多信息得不到及時傳達；對外方面，由于與兄弟單位、當(dāng)?shù)卣块T、學(xué)術(shù)機構(gòu)的溝通不暢，造成最近的政府政策得不到實施，最新的科研成果無法獲取。

三、農(nóng)業(yè)科研院所內(nèi)部控制問題的解決之道

（一）強化對內(nèi)部控制的認識，創(chuàng)設(shè)良好的控制環(huán)境。當(dāng)前我國已有很多事業(yè)單位建立了完善的內(nèi)部控制制度，且已經(jīng)進行了多年的實踐，形成了一套較為完整的適合本單位的內(nèi)部控制實施經(jīng)驗。農(nóng)業(yè)科研院所可以對這些內(nèi)部控制體系較為健全的單位進行借鑒，整合財務(wù)、內(nèi)部審計、紀(jì)檢監(jiān)察等部門的力量，制定出一套較為健全的、適合于本單位的內(nèi)部控制制度。在內(nèi)部控制制度制定完畢后，應(yīng)通過會議、培訓(xùn)等形式對單位內(nèi)部的全體人員進行培訓(xùn)，使每個人都能充分認識到內(nèi)部控制制度制定與執(zhí)行的重要作用。還應(yīng)特別重視對單位負責(zé)人及各負責(zé)人的培訓(xùn)，引導(dǎo)其帶領(lǐng)本單位、本部門全體成員嚴(yán)格遵守內(nèi)部控制制度，并對本單位、本部門全體成員內(nèi)部控制質(zhì)量進行監(jiān)督與評價，從而使整個單位形成一種良好的內(nèi)部控制環(huán)境。

（二）強化風(fēng)險管理，合理構(gòu)建風(fēng)險評估機制。防范、識別與控制風(fēng)險是農(nóng)業(yè)科研院所建立與執(zhí)行內(nèi)部控制制度的重要原因之一。針對農(nóng)業(yè)科研院所在運行過程中所涉及到的風(fēng)險包括科研項目管理風(fēng)險、建設(shè)項目運營風(fēng)險、科研成果保密風(fēng)險、工資津貼獎金補貼等職工薪酬核算與發(fā)放風(fēng)險等，可以從以下幾個步驟著手：首先是單位內(nèi)部全員樹立風(fēng)險意識，明確本單位的內(nèi)部控制目標(biāo)，并設(shè)立專門的風(fēng)險管理崗位；其次是構(gòu)建一套完整的，適合于本單位的風(fēng)險評估體系；最后是制定出風(fēng)險評估體系中每樣風(fēng)險發(fā)生后的防范方法與應(yīng)對策略。

（三）建立健全全面預(yù)算管理制度。自2016年起，我國農(nóng)業(yè)科研院所已經(jīng)實施了三年滾動預(yù)算管理制度，但普遍存在第一年的預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格，后兩年的預(yù)算不科學(xué)，甚至后兩年預(yù)算的意義不大的情況。農(nóng)業(yè)科研院所為強化預(yù)算管理，應(yīng)從以下幾個方面進行改進：首先，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，應(yīng)成立專門預(yù)算編制委員會，對預(yù)算編制工作進行專項負責(zé)；其次，在進行預(yù)算編制時，應(yīng)采取零基預(yù)算的方式，才能徹底地摒除單位各部門不合理的開支；再次，應(yīng)做好授權(quán)與審批體系的建設(shè)，對每個崗位職責(zé)的審批權(quán)限進行明確，完善管理審批決策，防止權(quán)力的濫用；最后，建議財政部將三年規(guī)劃中的第一年預(yù)算的編制責(zé)任落實到預(yù)算基層單位，將三年規(guī)劃中后兩年規(guī)劃的權(quán)限落實到業(yè)務(wù)口編制，這樣就會使三年規(guī)劃的預(yù)算更有現(xiàn)實意義。

（四）強化資產(chǎn)管理，提高資源使用效率。不論對于經(jīng)營性企業(yè)，還是政府事業(yè)單位，資產(chǎn)的管理均是內(nèi)部控制的重要任務(wù)，因此，農(nóng)業(yè)科研院所必須加強對資產(chǎn)管理的認識，完善對貨幣收支的管理，提高資金使用的安全性；對于銀行賬款賬戶，應(yīng)對每個以單位名義開設(shè)的銀行賬戶進行核實，避免發(fā)生小金庫現(xiàn)象，同時，對于銀行存款中的大額賬目的進出也應(yīng)進行核查，嚴(yán)防發(fā)生貪污舞弊、資金流失。對于單位的報銷制度，在非例外的情況下應(yīng)嚴(yán)格使用公務(wù)卡結(jié)算。對于固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等資本性支出的項目，應(yīng)做好計劃和預(yù)算，其采購、驗收、使用、費用的歸集均應(yīng)做好會計記錄，嚴(yán)防資產(chǎn)的流失。

（五）加強內(nèi)部控制信息化建設(shè)。快速、便捷的信息溝通機制有利于提高組織內(nèi)部的工作效率與管理的透明度。農(nóng)業(yè)科研院所為推進內(nèi)部控制的有效執(zhí)行，必須強化組織內(nèi)部的信息化建設(shè)。首先，應(yīng)對單位內(nèi)的信息系統(tǒng)進行整合，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的集成與共享，提高各個部門溝通的效率；其次，應(yīng)根據(jù)崗位職責(zé)的不同在信息系統(tǒng)中設(shè)置審批權(quán)限，注意不相容崗位相分離，實現(xiàn)以信息化手段對人為權(quán)利的剛性約束，減少人為因素對制度執(zhí)行的干擾。同時，農(nóng)業(yè)科研院所不僅應(yīng)加強內(nèi)部溝通的效率，還應(yīng)重視外部溝通，不斷創(chuàng)新信息對外公開方式，提高覆蓋面，為內(nèi)部控制機制的建立健全提供堅強的后盾。

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