黃婷婷

我國(guó)當(dāng)前大學(xué)章程是具有中國(guó)特色的章程，國(guó)家要求高校貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展理念，大力開展素質(zhì)教育、完成人才培養(yǎng)方案以及向更高學(xué)府水平進(jìn)化下，高校章程出現(xiàn)。高校章程屬于高校自我管理和依法管理學(xué)校的主要手段和方式，出現(xiàn)后對(duì)我國(guó)高校整體形象建立有重要作用。盡管如此，我國(guó)與國(guó)際高校章程制定上還存在一定差距。本文就將以中國(guó)大學(xué)憲章背景為切入點(diǎn)，分析中外大學(xué)章程并進(jìn)行比較。

大學(xué)章程也是我國(guó)當(dāng)前高校的一種管理體制，不同于學(xué)校單方面對(duì)學(xué)生進(jìn)行的管理，章程在某種程度上體現(xiàn)了高校與社會(huì)與政府之間的一種特殊的約定關(guān)系，且這種約定關(guān)系具有明確的法律規(guī)定和限制，我國(guó)大學(xué)章程制定的基礎(chǔ)同樣也是依托法律進(jìn)行的。章程制定能夠拉近中國(guó)高校與國(guó)外高校之間在教育管理模式上的差距，推動(dòng)我國(guó)高校整體早日向先進(jìn)高校邁進(jìn)。當(dāng)然，對(duì)于大學(xué)章程而言，其不僅是單純的制度建立，也包括決策機(jī)構(gòu)建立和規(guī)范化管理，進(jìn)而保障大學(xué)章程的建立科學(xué)。

作為當(dāng)代高校內(nèi)部的規(guī)范文件，大學(xué)章程存在的主要目的在于調(diào)節(jié)學(xué)校內(nèi)學(xué)生與校方的教育利益。大學(xué)章程盡管屬于學(xué)校自我管理的一部分，但卻是國(guó)家法律法規(guī)的重要體現(xiàn)。我國(guó)法律規(guī)定，大學(xué)自身需要再法律基礎(chǔ)上進(jìn)行章程制定。章程制定看似理論過程，實(shí)際承載力現(xiàn)代大學(xué)管理制度、現(xiàn)代高等學(xué)府發(fā)展方向等重要因素，受到社會(huì)各方的重視。我國(guó)正處于大學(xué)章程制定的初期階段，制定內(nèi)容、主體和結(jié)構(gòu)上還存在不足，為加快大學(xué)章程制定合理性，選擇具有代表性的高校與國(guó)外高校在大學(xué)章程方面進(jìn)行比較研究，分析我國(guó)高校章程制定上的不足有利于早日解決這些問題。本文將選擇吉林大學(xué)和美國(guó)耶魯大學(xué)兩所國(guó)內(nèi)外高校進(jìn)行章程比較。

一、我國(guó)大學(xué)章程制定的基本情況

（一）大學(xué)章程制定的數(shù)量

我國(guó)大學(xué)章程以規(guī)章制度或是真正進(jìn)行建立發(fā)展的研究應(yīng)當(dāng)是在21世紀(jì)初期，我國(guó)進(jìn)入新時(shí)期后經(jīng)濟(jì)、文化等各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)均得到不同程度的發(fā)展，為教育開展和完善奠定基礎(chǔ)，并提供保障，在這種背景下，教育部在2007年向社會(huì)中500余所高校收集了章程或是關(guān)于高校制定章程的草案，盡管收集的學(xué)校數(shù)量較多，但僅占到我國(guó)當(dāng)時(shí)高校數(shù)量的20%，證明了我國(guó)大學(xué)在章程制定的不足和缺失，而這也是我國(guó)與其他國(guó)家大學(xué)章程制定上的差距。從1999年我國(guó)教育部出臺(tái)的《高等教育法》中規(guī)定，高校要進(jìn)行章程制定或是申請(qǐng)，一定要想有關(guān)機(jī)關(guān)提交相關(guān)的草案，通過教育部門制定審核章程草案，最終決定高校章程是否合乎規(guī)定。發(fā)展近20年時(shí)間，我國(guó)高?？倲?shù)量達(dá)到千余所，但依然在大學(xué)章程制定上沒有全部制定和實(shí)現(xiàn)。

（二）大學(xué)章程制定的類型

根據(jù)我國(guó)高校的特點(diǎn)而言，我國(guó)大學(xué)的類型分為公立和私立兩種，所以，在《高等教育法》中，主要針對(duì)我國(guó)公立大學(xué)進(jìn)行章程制定草案的相關(guān)規(guī)定。如，高校的名稱、地址、辦學(xué)原則、學(xué)校規(guī)模、人數(shù)、學(xué)科開展情況、教育類型、內(nèi)部體制、財(cái)務(wù)和資金狀況、舉辦者和學(xué)校之間關(guān)系等等進(jìn)行章程制定的框架要求。私立學(xué)校章程制定則主要通過《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》完成，其中針對(duì)私立學(xué)校性質(zhì)，對(duì)其以企業(yè)方式進(jìn)行管理，地址、宗旨、規(guī)模、管理模式、罷免刑事、資金狀況、資產(chǎn)的處理等進(jìn)行那個(gè)規(guī)定和要求。當(dāng)然，對(duì)于私立和公立高校而言，內(nèi)容上沒有明顯的差別，只是稱謂上略有不同，相比西方國(guó)家高校章程的嚴(yán)格規(guī)定，其規(guī)范性也存在明顯的不足。

（三）我國(guó)大學(xué)章程的質(zhì)量

我國(guó)大學(xué)章程的質(zhì)量研究，其根本是對(duì)大學(xué)章程的內(nèi)容結(jié)構(gòu)進(jìn)行研究的，正如上文分析的一樣，我國(guó)大學(xué)章程的制定時(shí)間晚、發(fā)展進(jìn)程慢，這些都在某些程度上決定了我國(guó)當(dāng)前大學(xué)章程制定的質(zhì)量并不高?？v觀我國(guó)當(dāng)前擁有章程的高?？?，多數(shù)為985大學(xué)，且還在國(guó)內(nèi)高校的排名中名列前茅，其他高校，二本，甚至是民辦高校并沒有制定屬于本校的章程，章程在高校普及中存在明顯的斷檔。其次，根據(jù)我國(guó)大學(xué)章程與其他國(guó)外知名高校的對(duì)比和成型的文獻(xiàn)研究看，我國(guó)大學(xué)章程更加注重理論化，缺少實(shí)踐價(jià)值，且對(duì)大學(xué)章程的監(jiān)管制度建立也存在不足。高校章程形同虛設(shè)，甚至部分學(xué)校和師生對(duì)章程存在的意義并不了解，這也會(huì)影響大學(xué)章程的完善和健全，最終影響我國(guó)大學(xué)章程的質(zhì)量。因此，本文對(duì)我國(guó)大學(xué)章程與國(guó)外大學(xué)章程比較研究中，將重點(diǎn)針對(duì)我國(guó)當(dāng)前章程質(zhì)量問題進(jìn)行研究，希望對(duì)未來我國(guó)大學(xué)章程結(jié)構(gòu)優(yōu)化有一定的參考價(jià)值。

二、中國(guó)大學(xué)憲章制定的歷程

（一）《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》頒布

2013年我國(guó)教育部門針對(duì)東南大學(xué)等6所國(guó)內(nèi)高校頒發(fā)高等學(xué)校章程核準(zhǔn)書。這是我國(guó)《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》頒布以后國(guó)內(nèi)第一批經(jīng)過核準(zhǔn)的高校。根據(jù)最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，國(guó)內(nèi)千余所高校中擁有大學(xué)章程的高校不足40所。這與我國(guó)早日向現(xiàn)代一流學(xué)府方向發(fā)展的目標(biāo)是嚴(yán)重背離的。在這種背景下，有關(guān)部門規(guī)定“985”高校和“211”高校需要分別在2014年6月底以及2015年年底完成高校章程起草工作。

（二）高校教育改革深化的要求

高校教育結(jié)構(gòu)和改革不斷深化下，章程制定成為關(guān)鍵環(huán)節(jié)。嚴(yán)格來說，我國(guó)高校章程制定實(shí)現(xiàn)有限，即便部分高校已經(jīng)制定好章程但依然處于發(fā)展初期，實(shí)踐性不高，因此，需要制定章程，在實(shí)踐中不斷檢驗(yàn)并加以完善，這也是我國(guó)高校教育改革深化的主要表現(xiàn)。

（三）與西方國(guó)家高等教育發(fā)展進(jìn)程拉進(jìn)目標(biāo)

相比我國(guó)近幾年才開始大力重視高校章程制定來說，西方發(fā)達(dá)國(guó)家高校章程制定可以最早開始于中世紀(jì)。國(guó)王或教皇通過頒布法令要求大學(xué)開展相應(yīng)的課程，并制定教育教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。13世紀(jì)中期，教皇格利高利九世以法律方式基于大學(xué)自我管理能力，大學(xué)章程早期模型開始出現(xiàn)，這也是當(dāng)前大學(xué)章程的來源和基本結(jié)構(gòu)。因發(fā)展時(shí)間和經(jīng)驗(yàn)等，發(fā)達(dá)國(guó)家大學(xué)章程較之我國(guó)更為合理、結(jié)構(gòu)也更為完整，可以為我國(guó)所借鑒。我國(guó)通過大學(xué)章程制定和玩哈三也能縮短與西方國(guó)家高等教育上存在的差距，推動(dòng)高校發(fā)展進(jìn)程。

三、中外大學(xué)章程比較分析——以吉林大學(xué)與耶魯大學(xué)為例

（一）章程文本對(duì)比

耶魯大學(xué)的章程12章，內(nèi)容包含67條。相比其他條款內(nèi)容，其內(nèi)部的章程緒論較為簡(jiǎn)潔，主要是對(duì)學(xué)校最高管理機(jī)構(gòu)的認(rèn)定，即策事會(huì)。章程中在學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)、委員華、具體章程制定和修改的規(guī)定上給位細(xì)致?？梢钥闯鲆敶髮W(xué)章程制定上更加看重人員的責(zé)任分工和權(quán)力認(rèn)定。

吉林大學(xué)的章程工有8章，70條規(guī)定構(gòu)成。其中針對(duì)序言、總則、學(xué)校方向、結(jié)構(gòu)、教育、校友、附則等進(jìn)行規(guī)定。吉林大學(xué)作為我國(guó)北方的高等學(xué)府，注重學(xué)校管理規(guī)章制度的建立，其中針對(duì)學(xué)校的結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)等規(guī)定更為詳細(xì)。

就耶魯大學(xué)和吉林大學(xué)的對(duì)比看，其章程中針對(duì)的文本內(nèi)容有所不同。耶魯大學(xué)傾向于對(duì)學(xué)校權(quán)力認(rèn)定以及學(xué)生、學(xué)校、管理者和部門的責(zé)任劃分。吉林大學(xué)則以學(xué)校的管理制度以及學(xué)校資產(chǎn)規(guī)定更為細(xì)化。

（二）章程制定主體對(duì)比

耶魯大學(xué)章程主要基于“特許狀”進(jìn)行建立，制定章程的主體為學(xué)校委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)和州的政府管理、校行政管理者、校友、學(xué)生代表等，形成策事會(huì)后這些主體會(huì)根據(jù)關(guān)于學(xué)校和學(xué)生的重大事物進(jìn)行討論，直到達(dá)成一致意見在章程中體現(xiàn)出來。策事會(huì)根據(jù)耶魯大學(xué)章程制 定了與之匹配的八部管理制度，充分證明策事會(huì)的作用。

吉林大學(xué)章程主體主要為學(xué)校黨組織委員會(huì)組織的章程起草委員會(huì)，章程制定工作重要在黨委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)校負(fù)責(zé)人、學(xué)?？蒲腥藛T、學(xué)生代表等，通過校務(wù)委員會(huì)教代會(huì)常設(shè)委員會(huì)的正式審議形成正式草案，且起草會(huì)還要經(jīng)過相關(guān)部分審核，學(xué)校代表大會(huì)通過，報(bào)告上級(jí)等待審核等。

從耶魯大學(xué)和吉林大學(xué)在章程主體的對(duì)比中看，我國(guó)大學(xué)的章程主題主要是學(xué)校的黨委會(huì)。

（三）章程制定與修訂程序?qū)Ρ?/p>

耶魯大學(xué)對(duì)章程制定和修改有極為明確的要求，在策事會(huì)成員2/3的表決下，學(xué)校章程可以研究制定，2/3的表決通過下可以變更。同時(shí)只要涉及到章程修訂、制定或變更的情況，要在策事會(huì)前至少交由30名成員進(jìn)行了解，并在修改后即時(shí)生效。耶魯大學(xué)章程制定和修改采取透明制度，即每名成員都會(huì)在策事會(huì)之前收到完備的報(bào)告，報(bào)告采取電子郵件方式。

吉林大學(xué)方面制定和修改同樣由校黨委負(fù)責(zé)，要求起草、制定和修訂都需要通過學(xué)校相關(guān)利益者共同研究，通過審核后報(bào)告上級(jí)備案。

受修改主體影響，耶魯大學(xué)的章程制定與修訂程序同樣以策事會(huì)成員為主，包含內(nèi)容詳細(xì)，責(zé)任透明，反觀吉林大學(xué)章程則依然以校黨委為主。

（四）章程的內(nèi)部治理情況對(duì)比

耶魯大學(xué)章程中寫明策事會(huì)的管理者是校長(zhǎng)，而校長(zhǎng)以責(zé)任制任免，作為學(xué)校內(nèi)的最高權(quán)力部門，策事會(huì)的內(nèi)部管理同樣以權(quán)力分工為主，各部門和成員各司其職，遵守章程內(nèi)容。

吉林大學(xué)黨委的負(fù)責(zé)人同樣為校長(zhǎng)，同樣采取責(zé)任制。但不同的是，吉林大學(xué)校長(zhǎng)只要在法律允許范圍內(nèi)工作，就享有獨(dú)立行使的權(quán)利，保障余下工作順利開展。

從耶魯大學(xué)和吉林大學(xué)內(nèi)部治理情況看，盡管最高管理者都是校長(zhǎng)，且采取責(zé)任制。但耶魯大學(xué)本身是最大的權(quán)力機(jī)構(gòu)，且構(gòu)成人員復(fù)雜，人數(shù)多。吉林大學(xué)則在法律范圍內(nèi)校長(zhǎng)擁有較大的獨(dú)立權(quán)力。

（五）章程的外部治理情況對(duì)比

耶魯大學(xué)章程規(guī)定，除校長(zhǎng)外，學(xué)校內(nèi)還有專門負(fù)責(zé)與州政府和學(xué)校外部發(fā)展聯(lián)系的副校長(zhǎng)，其責(zé)任就是通過自身職責(zé)處理與政府之間的關(guān)系，順利開展學(xué)校之外的外部環(huán)境，維護(hù)發(fā)展。

吉林大學(xué)章程制定中除需要審核和報(bào)備外，沒有明確的大學(xué)與政府關(guān)系處理和相關(guān)責(zé)任人在此方面的工作。

這方面看，耶魯大學(xué)通過大學(xué)與政府的關(guān)系處理，自主辦學(xué)的權(quán)利獲得率更高，也更為和諧。

四、中外大學(xué)章程建立比較后的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

（一）優(yōu)化文本結(jié)構(gòu)

優(yōu)化本文接受方面建議可以參考耶魯大學(xué)的成果，通過相關(guān)法律法規(guī)明確來制定大學(xué)規(guī)章，保障在憲章制定背景下我國(guó)大學(xué)章程更好的建立。通過文本優(yōu)化基于高校更多章程完善可能，有利于優(yōu)化我國(guó)大學(xué)章程的整體結(jié)構(gòu)。

（二）明確章程制定主體

主體方面為保障獲得支持、避免質(zhì)疑，公開性和透明性就顯得極為重要。大學(xué)章程并不單純是大學(xué)的管理制度，更是一種法律文件，應(yīng)當(dāng)讓學(xué)校內(nèi)成員，甚至是公眾了解與其生活相關(guān)的具體事宜。學(xué)校章程制定經(jīng)過審核通過后，應(yīng)當(dāng)在權(quán)威機(jī)構(gòu)刊登公開，接受更多人的監(jiān)督。

阿德徐章程的制定主體不明，責(zé)任不清是我國(guó)高校制定章程中面臨的問題，那么在明確章程主體問題上就應(yīng)當(dāng)更加果斷和科學(xué)。對(duì)于章程制定的主體，應(yīng)當(dāng)注意民主性，深入高校管理者、教育部門人員、高校在校學(xué)生、優(yōu)秀校友，甚至包括社會(huì)的專家學(xué)者，既能保障章程制定主體的權(quán)威性，同時(shí)也必然制定之后的章程距離學(xué)校實(shí)際管理過遠(yuǎn)。

（三）完善章程制定與修訂程序

章程制定與修訂程序需要注重最后的實(shí)操性。即大學(xué)章程的制定和修改應(yīng)當(dāng)針對(duì)管理、學(xué)校結(jié)構(gòu)、學(xué)生與老師的權(quán)利義務(wù)等進(jìn)行制定和修改，針對(duì)具體的學(xué)校資產(chǎn)并不用進(jìn)行詳細(xì)表述，要將大學(xué)章程制定為能夠?qū)嶋H運(yùn)用的章程。

程序的科學(xué)性與否，很大程度上同樣會(huì)影響章程制定的合理性。章程制定和修訂程序中需要注意，其本質(zhì)是更好的對(duì)高校進(jìn)行管理，以及更為合理的開展社會(huì)關(guān)系。我國(guó)高校章程制定中過分看重學(xué)校資本情況，忽視了對(duì)高校中人員、責(zé)任、教學(xué)等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的制定，因而在未來的發(fā)展中應(yīng)當(dāng)加以完善。

對(duì)于修訂程序來說，章程隨著時(shí)間發(fā)展必然存在落后和不足，高校章程修訂需要通過主體投票進(jìn)行表決，只有達(dá)到總體成員2/3的比例時(shí)，才能進(jìn)行修訂。需要說明，本文說的總體成員2/3并不是我國(guó)當(dāng)前大學(xué)章程修訂中的成員，而是包含了學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、教育部門人員、學(xué)生代、優(yōu)秀校友、專家學(xué)者共同組成的修訂主體。

（四）優(yōu)化章程內(nèi)部治理體制

內(nèi)部治理體制要求對(duì)領(lǐng)導(dǎo)主體進(jìn)行完善。政府、社會(huì)、學(xué)生家庭共同構(gòu)成大學(xué)經(jīng)費(fèi)，負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)這些來源、花費(fèi)進(jìn)行明確，更應(yīng)當(dāng)深入貫徹責(zé)任制。另外，我國(guó)大學(xué)章程主體為校長(zhǎng)，卻對(duì)其他人員的權(quán)利和義務(wù)沒有進(jìn)行解釋，這些是應(yīng)當(dāng)加以完善的。

此外，優(yōu)化章程內(nèi)部治理體制方面，本文也建議優(yōu)化內(nèi)部的人員和責(zé)任歸屬管理。即章程制定后不僅要嚴(yán)格執(zhí)行，還應(yīng)當(dāng)對(duì)違反章程內(nèi)規(guī)定的人員基于責(zé)任歸屬管理原則，嚴(yán)肅處理，以保障章程的規(guī)范性和順利實(shí)施。需要說明，大學(xué)章程并不是大學(xué)一方或是幾個(gè)主體共同制定的，一定要注意其是根據(jù)我國(guó)《高等教育法》等相關(guān)法律的基礎(chǔ)上制定的，不能凌駕于法律之上。

（五）健全章程外部治理體系

外部關(guān)系發(fā)展中要明確政府與大學(xué)的關(guān)系。我國(guó)很多大學(xué)章程只在內(nèi)部提到章程報(bào)告上級(jí)部門或教育部門，卻對(duì)大學(xué)與政府關(guān)系沒有規(guī)定，自然大學(xué)自主辦學(xué)權(quán)的開展也將面臨一定難度。另外，大學(xué)與社會(huì)方面的關(guān)系處理，我國(guó)大學(xué)章程多將社會(huì)關(guān)系理解為學(xué)校校友表述，對(duì)社會(huì)中人員組織對(duì)學(xué)校的幫助卻少有介紹。

外部治理體系中，基于大學(xué)與政府、社會(huì)以及社會(huì)成員的關(guān)系，外部監(jiān)管體系建立也具有一定的必要性。我國(guó)2014年開始陸續(xù)出現(xiàn)，高校，特別是知名學(xué)府的論文造假事件，實(shí)際上體現(xiàn)的就是高校章程制定中的監(jiān)管問題。而高校章程制定中，一定要明確其外部治理體系和發(fā)展方向，接受來自社會(huì)成員的監(jiān)督，保障大學(xué)章程更加完善和科學(xué)。

五、結(jié)論與展望

總的來說，為早日與國(guó)際高等教育水平相平，大學(xué)章程建立是必然的。盡管我國(guó)大學(xué)章程處于發(fā)展初期，各方面存在不足，但在國(guó)家有關(guān)部門不斷推動(dòng)下，我國(guó)大學(xué)章程已經(jīng)越發(fā)健全和完善。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)做的是分析中外大學(xué)章程比較中的問題，根據(jù)問題進(jìn)行大學(xué)章程修改和完善，有利于我國(guó)大學(xué)章程工作的順利開展，對(duì)我國(guó)高校未來發(fā)展之路有重要意義。

基金項(xiàng)目：江西省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃一般課題“中國(guó)大學(xué)憲章制定背景下中外大學(xué)章程的比較研究”（項(xiàng)目編號(hào)：15YB126）。

（作者單位：宜春學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）