譚冉

PPP要立法了！

日前，國務(wù)院法制辦公開了由國務(wù)院法制辦、國家發(fā)展改革委、財政部起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》（以下簡稱“征求意見稿”），并開始公開向社會各界征求意見。據(jù)悉，征求意見稿包括總則、合作項目的發(fā)起、合作項目的實施、監(jiān)督管理、爭議解決、法律責任和附則七章，共50條。這標志著，備受業(yè)界關(guān)注的政府和社會資本合作（PPP）立法獲得實質(zhì)性進展。

在經(jīng)歷了近兩年的起起落落后，PPP立法能否重燃社會資本熱情？立法又能解決哪些實際問題？社會資本又有哪些顧慮？政府和社會資本未來該如何推進PPP平穩(wěn)落地？

立法觸碰到PPP痛點

PPP立法，屬于箭在弦上不得不發(fā)。

中國特色小鎮(zhèn)品牌戰(zhàn)略高峰論壇組委會副主任李永生在接受《經(jīng)濟》記者采訪時表示，地方建設(shè)涉及的關(guān)系很復(fù)雜，從大的層面來講是三種關(guān)系：一種是中央財政和地方財政的關(guān)系；一種是地方政府和地方企業(yè)的關(guān)系；還有一種就是政府和民間需求的關(guān)系?！暗乾F(xiàn)在每個地方都有自己的一套做法，所以中央政府急需通過PPP立法來對整個市場進行整體把控。”

中投長城（北京）基金管理有限公司董事長戚春陽告訴《經(jīng)濟》記者，目前中國PPP之所以急需立法保障，就是因為之前所做的PPP項目絕大部分都是加長版的BT（建設(shè)與移交模式），社會資本和政府的職責不明確，社會資本的利益從長期看得不到保證?！傲⒎ê蟮腜PP最主要的改善就是當兩個合作主體在各項資質(zhì)不對等的情況下，能夠用法律來對雙方進行約束和保障，從而讓兩個不對等的平臺之間進行有效合作?！?/p>

戚春陽說，在過去幾年的PPP項目實踐中，他們對沒有立法而造成的不良后果深有感觸。

他們考察過山東省的17個市，發(fā)現(xiàn)這些城市在PPP合作中都或多或少存在先上車后補票的情況，很多工程和項目是以PPP的名義申報，但是其手續(xù)并不完善?！肮具€沒有完全辦理好合規(guī)的中標手續(xù)，就已經(jīng)開工，用通俗的話來講，中標的企業(yè)和當?shù)氐母鲗訖C構(gòu)達成了某種私下合約，這樣一定會帶來后續(xù)的不良反應(yīng)?！?/p>

但戚春陽認為，對于這種現(xiàn)象所造成的不良后果，PPP立法都可以有效規(guī)避。他向《經(jīng)濟》記者進行了說明。

第一，對于沒有資源的社會資本來說，很多情況下只能望而卻步，等于放棄了一個省。但在立法之后，在手續(xù)未建立健全之前，任何企業(yè)都不能開工，對于社會資本來說，能起到公平公正的效果。

第二，大部分地方政府的各委辦局所申請的項目很多一部分是不符合國家PPP入庫標準的，但為完成所謂的指標，就變成了“掛著羊頭賣狗肉”，如果沒有立法來規(guī)范項目，就無法甄別這種項目的有效性，對于投資者來說，利益就無法保障，而立法的作用就在于甄別出正規(guī)的項目，并讓其順利進入項目庫。

第三，中國現(xiàn)在很多PPP項目都是在施工上做文章?！皬挠蠵PP到今天開工的項目中，占比最多的就是污水處理廠，因為對于污水處理廠本身來說，市政購買的定額是一個固定數(shù)字，所以基本上能保證投資的本金和收益能達到預(yù)期值，對于其他項目來說，如果不在施工上做某些文章，基本上達不到預(yù)期收益?！逼荽宏柋硎?，在立法之后，社會資本與政府購買服務(wù)所產(chǎn)生的收益都有明文規(guī)定，這樣就能夠擴大項目，實現(xiàn)一種平衡的、持續(xù)的運作。

社會資本仍有疑慮

其實，很多社會資本在過去的PPP運作中都吃過虧，因此在PPP項目的引進上，變得極其小心翼翼。他們雖看好這次立法，但同時也有一些顧慮。

“立法解決不了人情世故問題?！崩钣郎J為，很多地方之所以做不成PPP項目，在于選用了一些思路不清的投資商來做?！罢髑笠庖姼咫m然規(guī)定了政府和社會資本的職權(quán)所在，但就地方而言，是否還會有一些思路不清、能力不足的人去承接項目？PPP立法一定要考慮到一條，就是參與進來的社會資本一定要思路明確，實現(xiàn)從環(huán)境到社會效益，再到經(jīng)濟效益，形成一個統(tǒng)一、持續(xù)的目標?！?/p>

作為PPP項目的第一批推進者，中經(jīng)融璽（北京）生態(tài)城市建設(shè)投資發(fā)展有限公司董事長兼總裁朱德東告訴《經(jīng)濟》記者，作為社會資本方，他們特別關(guān)注這次PPP立法的征求意見稿，特別是在投融資領(lǐng)域，國家想通過PPP立法來明確各方的職責。但他們也有一些擔心：地方政府真的理解政策背后的含義嗎？

他向記者舉例說，國家曾圍繞PPP推進下發(fā)43號文件與87號文件，讓地方政府措手不及。

43號文件明確要求地方政府在限制地方債的環(huán)節(jié)中，不允許拿出土地等資產(chǎn)為社會資本方來融資。但在之后發(fā)布的87號文件中又鼓勵地方政府拿出有效資產(chǎn)向社會資本融資進行融資，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

“在這種情況下，很多政府就理解為政策互相矛盾，但其實43號文和87號文是不沖突的，因為43號文件的定語是，地方政府不能拿特定的有效資產(chǎn)為社會資本融資做抵押和擔保；87號文件只是說鼓勵地方政府拿出有效資產(chǎn)來向社會資本進行融資，從這件事來看，政府對于國家出臺的政策往往存在解讀不到位的情況。”所以，朱德東猜測，這次立法以后，地方政府和社會資本的合作，可能又要有一個冷凍期。

他的另一個擔心就是，在當前國情下，立法后的PPP能否保證社會資本的自主經(jīng)營權(quán)？

“國外PPP模式的實行度非常高，原因就在于其PPP立法比較健全?！敝斓聳|對記者說，真正的PPP和政府的地方債沒有任何關(guān)系，完全給予社會資本方經(jīng)營權(quán)，通過經(jīng)營權(quán)的收益來覆蓋社會資本的投資。

但地方政府對項目經(jīng)營權(quán)的把控很緊。記者了解到，在中國采用PPP模式建立醫(yī)院，社會資本就無法獲得經(jīng)營權(quán)，醫(yī)療領(lǐng)域的經(jīng)營還是控制在政府手里，等將來醫(yī)院真正有收入了，也僅僅是把一些物業(yè)管理、食堂、綠化、停車帶等收益交給社會資本，這就完全背離了PPP模式的初衷。這樣的結(jié)果就是社會資本對于投資回報的把控不是很牢靠，是否能夠獲利變成了未知數(shù)。endprint

“雖然PPP立法并不能從一開始就有非常健全的最終版本，但是會不斷地推進和修改，至少讓這一領(lǐng)域從此變得有法可依，這一點大部分人都是看好的?！逼荽宏柸缡钦f。

針對上述社會資本提出的疑慮，《經(jīng)濟》記者采訪了中國財政科學(xué)研究院副院長王朝才。

在社會資本提到的人情世故與立法的關(guān)系問題上，王朝才認為在中國，立法有時候確實會受人情世故的影響，但只要保證立法能夠解決原則性的問題即可，比如投資方資質(zhì)齊全、社會資本公平競爭、政府陽光采購、對外公開透明等?！罢鯬PP項目主要是用之于民，就是花錢辦好事，最終體現(xiàn)出來的就是讓老百姓高興，無論有多少人情在里面，最終不要損害老百姓的利益就好?！?/p>

而對于地方政府能否真正理解立法條例，是否能夠嚴格遵守條例執(zhí)行，王朝才表示，立法的程序與文件的程序截然不同，立法程序需要經(jīng)過長期考察和討論后才做出決定，國家在制定法律的同時也一定會考慮到地方的意見，而且法律的傳達性要比政策文件強。所以在此基礎(chǔ)上，地方政府理解力度應(yīng)該不會有大的偏差。

如何平穩(wěn)推進立法

盡管征求意見稿的出臺備受好評又有些爭議，但是對政府和社會資本而言，如何平穩(wěn)推進，如何有效落地才是問題的關(guān)鍵。

李永生則認為，從宏觀上來說，立法的出臺一定會將PPP建設(shè)再掀起一個高潮，但在這個過程中，要想讓立法為PPP項目保駕護航，政府和社會資本就要自覺聚焦到一個問題上：什么樣的項目可以入庫？什么樣的項目不需要入庫？“比如像醫(yī)療、教育、養(yǎng)老這些項目，中央財政能做的事情，社會資本就不能越俎代庖?！?/p>

對此，中國現(xiàn)代集團總裁兼現(xiàn)代研究院院長丁伯康在接受《經(jīng)濟》記者采訪時表示，立法的制定需要精雕細琢，運行起來才會暢通無阻，因此他給出了三點建議。

第一，要做好頂層設(shè)計，建立完善政府和社會資本合作工作協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，無論是國家層面還是地方政府，都需要各部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，因此要有一個明確的、權(quán)威性的機構(gòu)牽頭。

第二，要區(qū)別PPP項目的行業(yè)特點，細化綜合性管理措施的制定實施。由于各地實施的政府和社會資本合作項目中，涉及領(lǐng)域眾多、范圍也很廣，很容易出現(xiàn)隔空打牛的情況。

第三，在征求意見稿中再增加一些與金融支持相關(guān)的內(nèi)容，例如各級政府和金融管理部門在政府和社會資本合作方面，應(yīng)當加強協(xié)調(diào)、配合。鼓勵銀行、證券、保險等金融機構(gòu)，為政府和社會資本合作項目提供金融支持。任何組織和個人不得排斥或者限制非公有制社會資本方依法進行合作項目的融資。

“只要立法在出臺之前做到相對完善，立法落地就不會受到太大的阻力。”丁伯康說。endprint