中國財政科學研究院2017年“降成本”西部調研組

廣西、云南降低企業(yè)制度性交易成本的調研思考

中國財政科學研究院2017年“降成本”西部調研組

從廣西、云南兩省調研情況來看，降低制度性交易成本取得明顯成效。但仍然存在一些困難和問題，降低制度性交易成本仍有空間：法律法規(guī)修改完善不夠及時，部分行業(yè)標準不明確，影響改革實效；部門之間、上下級之間的工作銜接尚需加強，一些簡政放權舉措卡殼在“最后一公里”問題仍然存在；相關部門之間的信息協(xié)同度、共享度不高；降低實體經濟企業(yè)成本與增加政府財政收入面臨雙重壓力等。反思問題得出如下結論及建議：（1）應避免“運動式”的降低制度性交易成本引發(fā)的問題和風險；（2）有效降低制度性交易成本要靠政府的真正“瘦身”；（3）需警惕設立行政審批局取得的短期的改革成效異化為下一步深化改革的障礙；（4）全面深化改革，提升政府的有效治理能力。

供給側改革 降成本 西部地區(qū) 制度性交易成本

自2015年中央經濟工作會議提出“降成本”等五大任務以來，降低制度性交易成本的成效如何？還存在哪些問題值得關注？基于此，我們在廣西、云南兩省區(qū)進行了調研。在兩省調研的基礎上，本報告立足西部，對制度性交易成本進行分析。

一、降低制度性交易成本取得明顯成效

制度性交易成本是個普遍問題，在市場化程度、開放度相對較低的西部尤為突出。在西部各省，表現也各不相同。自2015年11月黨中央、國務院明確供給側結構性改革五大重點任務以來，云南、廣西兩省高度重視“降成本”工作，堅持把降低實體經濟企業(yè)成本作為推進供給側結構性改革的重點內容，主動作為。通過建立機制、簡政放權、深化改革，降低制度性交易成本已有成效明顯的探索。

（一）云南

經過一年多降成本工作努力，云南省降低制度性交易成本取得明顯成效，為實體經濟企業(yè)發(fā)展營造了便捷高效的制度環(huán)境。據統(tǒng)計，2016年云南省共為企業(yè)減負近834.79億元，其中，降低制度性交易成本24.22億元。2017年一季度云南省共為企業(yè)減負141.51億元，其中，降低制度性交易成本0.39億元。

1.完善工作保障機制，形成降成本工作合力

緊緊圍繞“三去一降一補”五大重點任務，云南省于2016年2月制定印發(fā)了《關于穩(wěn)增長開好局若干政策措施的意見》（云政發(fā)〔2016〕19號），提出22條供給側結構性改革政策措施。2016年5月印發(fā)了《云南省推進供給側結構性改革的總體意見（2016-2018年）》和去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板5個實施意見。2016年9月，國務院《降低實體經濟企業(yè)成本工作方案》印發(fā)后，及時研究制定《云南省降低實體經濟企業(yè)成本實施細則（試行）》，結合云南省實際，提出了10個方面69條具體措施。2017年印發(fā)了《云南省人民政府關于穩(wěn)增長開好局若干政策措施的意見》（云政發(fā)〔2016〕111號）、《云南省人民政府關于印發(fā)2017年經濟工作重點任務責任分解方案》（云政發(fā)〔2017〕3號）等文件。將包括降成本在內的深化供給側結構性改革總體工作列為2017年全省經濟工作的第一項重點工作任務和“一把手”工程，納入各地、各部門年度綜合考核和督查的重點內容，明確了責任事項、責任目標、責任部門，組建八個穩(wěn)增長督查組定期實地開展督查，確保各項任務落實到位。加強降成本工作的監(jiān)測分析和統(tǒng)籌協(xié)調推進，3月份啟動了降低實體經濟企業(yè)成本監(jiān)測報告制度，4月份建立了由40個省級部門和單位參加的降低實體經濟企業(yè)成本聯(lián)席會議制度。

2.持續(xù)深化“放管服”改革，降低企業(yè)制度性交易成本

（1）推進行政審批制度綜合改革，壓減各類行政審批前置中介服務事項，取消無法律法規(guī)依據的行政審批事項。壓縮現有行政審批事項、審批流程、環(huán)節(jié)和條件，簡化辦事流程，嚴格按承諾時限辦理所有行政審批，初步建立“精簡、規(guī)范、優(yōu)質、高效”的行政審批及公共服務體系。編制并公開辦事指南和業(yè)務手冊，簡化重組審批要素，優(yōu)化再造審批流程，細化量化裁量標準，建立公開透明、規(guī)范高效、便民利民、監(jiān)督有效的行政審批標準體系。選取10個縣市區(qū)，圍繞土地利用規(guī)劃、拆遷安置、環(huán)境治理、扶貧救災、就業(yè)社保等開展政務公開標準化規(guī)范化試點。

（2）深入清理規(guī)范行政許可事項，取消和調整省級行政許可事項48項、行政許可外的行政確認等行政職權24項，清理規(guī)范中介服務事項133項；不斷深化“先照后證”“五證合一”“一照一證”等商事制度改革，截至2017年4月底，全省共對41.6萬戶企業(yè)頒發(fā)換發(fā)加載統(tǒng)一社會信用代碼的“一照一碼”營業(yè)執(zhí)照，占全省企業(yè)的78.08%，國稅系統(tǒng)“五證合一、一照一碼”新增主體戶數達163193戶。

（3）加大反壟斷執(zhí)法力度，加強知識產權保護，開展守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度，加快推進國際貿易“單一窗口”建設和云南電子口岸建設等。

（4）取消、免征、降低、停征行政事業(yè)性收費政策。降低了22項涉企行政事業(yè)性收費標準和5項涉企經營服務性收費標準，取消省定行政事業(yè)性收費13項。自2016年1月1日起，對省人民政府制定項目標準的涉企行政事業(yè)性收費和中央政府制定項目、省人民政府制定標準的涉企行政事業(yè)性收費，降低收費標準30%。自2016年6月1日起，對房屋所有權登記費、防空地下室易地建設費、城市道路占用挖掘費、船舶登記費、公路路產損壞賠償清理費、出入境汽車運輸管理有關單證工本費、公共資源交易綜合服務費等7項涉企行政事業(yè)性收費項目的收費標準降低30%。對工業(yè)園區(qū)內的企業(yè)，免收省級及省以下政府本級收入的涉企行政事業(yè)性收費。2016年，對省人民政府定價的省司法廳、省交通運輸廳、省氣象局、省地震局4個部門的5項涉企經營服務性收費標準降低20%。2017年1-3月減免特種設備檢驗檢測費、計量檢定、注冊驗資費等2214萬元，免征森林植被恢復費1681萬元。停征價格調節(jié)基金，每年為企業(yè)減輕負擔10億元。實行差別化排污收費政策，對企業(yè)污染物排放濃度值低于國家和地方規(guī)定的污染物排放限值50%以上的，減半征收排污費。

（5）開展價格專項監(jiān)督檢查，嚴肅查處不執(zhí)行國家改革政策、擅自漲價、提前或推遲調整價格及各種亂收費的行為，切實為企業(yè)發(fā)展清費減負。2017年1-3月，全省共查處各類價格違法案件50件，實施經濟制裁總金額603萬元，其中，退還用戶金額439萬元，沒收違法所得156萬元。

（二）廣西

廣西認真貫徹落實黨中央、國務院關于推進供給側結構性改革重要部署，著力抓好去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板五大重點任務，印發(fā)實施了《關于降低實體經濟企業(yè)成本若干措施的意見》（桂政發(fā)〔2016〕20號），深入推進企業(yè)降成本工作。據不完全統(tǒng)計，2016年全區(qū)共為企業(yè)降低成本約300億元。采取有力措施，降低制度性交易成本取得明顯成效。這方面的成效可從企業(yè)的反映得到映證。調研中，企業(yè)普遍反映，經過這幾年對涉企收費的清理和對亂收費行為的查處，變相亂收費行為得到有效制止。調查樣本中99%以上的企業(yè)反映不存在亂收費、亂攤派問題或問題不明顯。廣西柳州市的一項調研顯示，沒有發(fā)現社會團體強制企業(yè)入會收取會費，強制參加會議、培訓、展覽、評比、表彰等收取費用的現象，也沒有行業(yè)協(xié)會商會依靠代行政府職能或利用行政資源擅自設立收費項目、提高收費標準的問題。

1.加大行政審批事項清理力度，破除制約企業(yè)和群眾辦事創(chuàng)業(yè)的體制機制障礙

進一步清理規(guī)范行政審批事項。2016年分4批取消下放和調整了700項行政審批事項，其中，取消257項（其中涉企事項213項），下放9項（其中涉企事項8項），調整434項。2017年擬取消39項（其中涉企事項28項），下放9項事項。其中清理規(guī)范事項最多的為生產經營類、資質資格類事項（詳見表1）。

表1 廣西清理規(guī)范行政審批事項情況

進一步完善行政審批事項目錄，探索建立目錄管理制度。在對行政審批事項摸底核實的基礎上，形成《廣西壯族自治區(qū)行政許可事項目錄》，區(qū)各級實施行政許可事項共782項（根據國發(fā)〔2017〕7號文調整后為743項），其中中央指定地方實施行政許可事項767項（根據國發(fā)〔2017〕7號文調整后為728項），廣西設定實施事項15項。研究起草了全區(qū)行政審批事項管理制度，對行政審批事項目錄清單實行動態(tài)化管理。

2.探索推行試點市相對集中行政許可權改革

選取南寧、柳州、梧州、北海、防城港、欽州6市開展相對集中行政許可權改革試點。南寧、柳州2市于2015年底前獲批設立市級行政審批局，其余4市于2017年3月底前獲批設立市級行政審批局，并正式啟動運轉。

柳州市2015年推進相對集中行政許可權改革工作，組建柳州市行政審批局，除市公安局、國土局、規(guī)劃局的行政許可暫不劃轉市行政審批局實施外，原市發(fā)改委、工信委等35個部門（單位）的行政許可事項全部劃入市行政審批局實施。行政審批局推行“一局一章管審批、一清一消減事項、一廳一網聯(lián)辦事、一審一管明職責、一窗一結提效率、一員一庫核踏勘”6個“1+1”運行模式，通過進一步優(yōu)化和規(guī)范行政審批流程，實現了“一個窗口受理、一站式辦理、一條龍服務”的服務模式。2016年柳州市行政審批局清理規(guī)范涉企服務收費情況見表2。

表2 2016年柳州市清理涉企服務收費情況

3.清理規(guī)范行政審批中介服務事項，進一步減輕企業(yè)負擔

清理規(guī)范行政審批中介服務事項。2016年分2批清理規(guī)范行政審批中介服務事項193項，主要集中在市場主體投資與建設工程許可、企業(yè)和個人資質資格認定、行業(yè)準入等領域，涉及發(fā)展改革、教育、國土資源等34個部門（系統(tǒng)）的117項行政審批。清理規(guī)范行政審批中介服務事項情況詳見表3。

梳理匯總擬保留的行政審批中介服務項目目錄，規(guī)范管理行政審批中介服務事項。編制了《第一批擬保留的行政審批中介服務事項目錄》，組織各市縣、自治區(qū)各有關部門公示清理規(guī)范后擬保留的行政審批中介服務事項目錄清單，廣泛征求社會意見后作相應調整。目前擬保留的行政審批中介服務事項共85項。

推動行政審批中介服務去行政化工作。將推進行政審批中介服務去行政化工作與取消下放行政審批事項、分類推進事業(yè)單位改革、推進行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤、推進黨政機關事業(yè)單位和群團組織與所屬企業(yè)脫鉤等工作結合起來，要求審批部門所屬事業(yè)單位、主管的社會組織及其舉辦的企業(yè)，不得開展與本部門行政審批工作相關的中介服務。

表3 廣西自治區(qū)清理規(guī)范行政審批中介服務事項情況

4.推行工商管理制度改革，降低市場準入和退出成本

免收注冊登記費用。停止收取企業(yè)注冊登記費、個體戶注冊登記費，進一步降低市場準入成本，減輕市場主體負擔。據不完全統(tǒng)計，自2013年1月1日至2016年2月5日止，廣西全區(qū)新登記公司制企業(yè)186338戶，新增注冊資本11768多億元，按法定0.8‰的登記費收取比例，僅此一項就為企業(yè)減負9.4億元。柳州市全面停止收取注冊登記費、企業(yè)檔案查詢費，自停收注冊登記費以來，共為企業(yè)節(jié)約設立成本1723.42萬元，為企業(yè)節(jié)約檔案查詢費31.42萬元。

推行“六證合一、一照一碼”登記改革。廣西是全國五個全面實施“六證合一”的?。ㄗ灾螀^(qū)）之一。自2016年10月1日起，在全區(qū)工商系統(tǒng)全面推進“六證合一、一照一碼”登記改革，啟動“一套材料、一表登記、一窗受理”的工作模式，將工商營業(yè)執(zhí)照、組織機構代碼證、稅務登記證、社保登記證、統(tǒng)計登記證和印章刻制證明合為“一照”，受理業(yè)務辦結時限由五個工作日壓縮為三個工作日，讓群眾少跑路、少填表、少折騰，辦理相關證照的時間由原來需1個多月縮短至3天以內，極大地節(jié)省了企業(yè)設立的時間成本和經濟成本。截至2017年3月31日，全區(qū)共發(fā)放“六證合一、一照一碼”營業(yè)執(zhí)照98174戶。

放寬住所登記條件，降低企業(yè)經營成本。簡化住所（經營場所）登記手續(xù)，釋放住所資源，降低創(chuàng)業(yè)成本。允許“一址多照”、“一照多址”、“住改商”、“商務秘書企業(yè)”住所托管，為創(chuàng)業(yè)者節(jié)約了房租投資成本，特別是為小微企業(yè)、新興業(yè)態(tài)等創(chuàng)業(yè)者提供了有力支持，大大降低企業(yè)準入要求和準入成本，進一步激發(fā)市場發(fā)展活力。柳州市融水縣一個體戶一直登記裝飾材料銷售經營部，但由于門面沒有房產證等相關手續(xù)，一直沒有辦理執(zhí)照。在注冊窗口咨詢得知《辦法》實施后，放寬了經營場所的登記要求，其門面登記問題馬上得到解決，提交相關申請材料后個體戶當場領取了名稱為“融水縣融水鎮(zhèn)忠園室內裝飾材料經營部”的營業(yè)執(zhí)照。柳北區(qū)兩家企業(yè)申請在同一地址開辦兩本公司經營執(zhí)照。這兩家企業(yè)原來是做貿易的，由于業(yè)務發(fā)展的需要，需從事礦業(yè)、園林工程設計等行業(yè)，按照原來的經營場所登記管理規(guī)定需要再租用兩個經營場所，現在在同一地址就可以辦理，為企業(yè)大大節(jié)約了費用。

全面實施企業(yè)簡易注銷登記改革，降低企業(yè)退出市場成本。2017年3月1日，廣西在全區(qū)范圍內全面實行企業(yè)簡易注銷登記改革。簡化優(yōu)化了注銷程序，簡化了公告方式，將在原省級報刊公告（300元/次）改為在國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)（廣西）公告，節(jié)約了公告費用。精簡了登記材料，簡化了申請環(huán)節(jié)，取消了企業(yè)到稅務部門辦理清稅證明的中間環(huán)節(jié)。企業(yè)簡易注銷登記改革實施以來，極大地便利了有關申請人，得到廣泛贊譽。截至2017年4月7日，共有948家企業(yè)申請了簡易注銷公告。

5.著力降低行政事業(yè)性等項目收費，全面實現地方性涉企行政事業(yè)性收費“零收費”

廣西在減免部分特種設備檢驗檢測、計量檢定項目收費等9項涉企行政事業(yè)性收費項目，停免征部分政府性基金，減免燃氣綜合治理服務費、征地勞務費等18項涉企經營服務性收費和中介服務收費項目的基礎上，自2016年4月1日起，免征自治區(qū)級設立的城市園林綠化補償費、城市綠化用地面積補償費等2項收費。柳州市嚴格落實國家、自治區(qū)清理行政事業(yè)性收費情況見表4。清理后柳州市政府性基金科目13項，保留政府性基金科目、行政事業(yè)性收費共83大項，149個細項。經統(tǒng)計，柳州市2016年減免政府性基金及行政事業(yè)性收費約3230萬元。

表4 廣西柳州市清理行政事業(yè)性收費情況

6.推進國際貿易“單一窗口”建設

廣西是西部地區(qū)首個啟動并成功上線運行“單一窗口”的省份?！皢我淮翱凇币黄谟?015年底在海港口岸上線運行，將海關、檢驗檢疫、邊檢、海事以及港務、碼頭、監(jiān)管場所的相關業(yè)務流程通過信息化手段進行優(yōu)化整合。“單一窗口”船舶申報環(huán)節(jié)將原來的194項申報數據整合為65項，并一次性錄入，操作時間由3-5小時縮短為1小時以內；船舶申報與放行環(huán)節(jié)由7小時縮短至2小時以內。此外，因工作量減少和無紙化作業(yè)，人工成本、交通成本可以有效節(jié)約30%-50%。經過一年的推廣應用，目前占絕大部分業(yè)務量的80多家船舶代理企業(yè)在廣西單一窗口公共信息平臺完成注冊，使用“單一窗口”進行進出境船舶申報率達80%以上，位居全國前列，應用效果不斷顯現。2016年“單一窗口”二期重點圍繞便利陸路口岸運輸車輛備案、申報、查驗等通關環(huán)節(jié)開展項目建設，進一步減輕企業(yè)負擔，減少企業(yè)成本。

二、降低制度性交易成本面臨新問題

從兩省調研情況來看，降低制度性交易成本取得明顯成效，但仍然存在一些困難和問題，主要表現在以下幾個方面。

（一）降低制度性交易成本仍有空間，改革成效仍需進一步的觀察

調研中，一些企業(yè)反映的問題表明降低制度性交易成本的改革成效仍需進一步的觀察，降低制度性交易成本仍有空間，現行的制度環(huán)境與實體經濟企業(yè)經營需求和期望有很大差距，亟待通過深化改革推動。柳州市工信委的一項調查顯示，企業(yè)最希望國家出臺的政策，除了“減稅”“降低融資成本和拓展融資渠道”“降低企業(yè)用能、用地成本”之外，還有“取消不必要的審批手續(xù)、降低制度性交易成本”。部分企業(yè)反映，涉企收費仍然種類多、標準高，企業(yè)負擔沉重。企業(yè)反映問題詳見表5。

表5 企業(yè)反映的降低制度性交易成本方面存在的問題

（二）法律法規(guī)修改完善不夠及時，部分行業(yè)標準不明確，影響改革實效

從目前實施情況看，一些行政審批項目取消、下放后，相關法律、法規(guī)的修改完善沒跟上，導致基層在實際工作中難以操作。取消的項目雖然自行制定了事中事后的監(jiān)管配套措施，但行業(yè)管理標準不明確，容易將部門利益、個人利益滲透其中，容易在后續(xù)監(jiān)管中擁有更大的自由裁量權，可能滋生權力尋租。例如，企業(yè)簡易注銷登記改革突破了現有法律框架，表現在：一是在簡易注銷程序上以企業(yè)自治加承諾為核心，省略對清算程序審查，雖然簡化了注銷的登記程序，但事實上突破了《公司登記管理條例》及《合伙企業(yè)登記管理辦法》《個人獨資企業(yè)管理辦法》等多部法規(guī)對注銷程序的規(guī)定；二是有關企業(yè)簡易注銷的規(guī)定層級不高，僅是國家工商總局獨家根據國務院的文件精神制定下發(fā)指導意見和技術方案，缺乏更完善的法律法規(guī)支撐。

（三）部門之間、上下級之間的工作銜接尚需加強，一些簡政放權舉措卡殼在‘最后一公里’問題仍然存在

部門之間工作銜接不夠，直接影響“放管服”改革舉措的落實，也影響降低制度性交易成本各項改革的實效。

（1）實行“六證合一、一照一碼”，相關證照整合后，申請人只需到工商一個窗口辦理，工商負責采集六部門所需信息。但是，對申請人提出的“六證”相關問題，工商部門只能解答本部門的問題和涉及其他部門的一些基本問題，更深層次的問題，申請人還需到相關部門咨詢。

（2）實行行政審批集中試點的城市專門設立了行政審批局，在實際操作中，事前的行政審批相對集中了，因各部門的職能沒有大的調整，部門之間銜接協(xié)調不夠，各自從部門利益出發(fā)，各行其是，事中、事后的監(jiān)管存在扯皮現象，加重企業(yè)負擔。

（3）部門之間協(xié)調不夠，重復執(zhí)法，加重了企業(yè)負擔。以道路運輸執(zhí)法為例，目前，對貨運車輛可以行使執(zhí)法權的部門不僅有交警、路政、運管，還包括高速公路管理、城管、工商、衛(wèi)生、動物檢疫等多個部門，罰款部門多，執(zhí)法行為不規(guī)范，罰款依據不統(tǒng)一，各自罰款互不相認，只能疊加。

商事制度改革是一項綜合性、法規(guī)性、專業(yè)性很強的工作，根據“一萬小時”定律，熟練掌握某個工作崗位要求、高效工作必須要在一個崗位連續(xù)工作4年以上。商事制度改革后，部分基層窗口出現了人員數量不足、經驗不足等問題。工商管理體制實施分級管理后，各市、縣對基層工商隊伍進行了人員調整。隨著商事制度改革的不斷深入，窗口工作量在不斷增大，業(yè)務內容也在不斷更新?；鶎哟翱诔霈F了人員數量不足、工作經驗不足等問題，難以滿足市場主體數量井噴式增長的業(yè)務需求。在調研中，我們了解到，一些簡政放權舉措卡殼在‘最后一公里’問題仍然存在。上面政策和下面落實‘兩張皮’的現象仍然存在。企業(yè)拿著紅頭文件找不到廟門，給企業(yè)增加了不少成本。審批權從國家層面下放到省、市、區(qū)，但審批事項往往沒有減少，基層辦事人員少，辦事效率比較低，辦理能力有限甚至缺乏，部分權力下放后“接不住”或“不想接”，有時甚至導致好政策成了“空頭支票”。企業(yè)有時甚至要耗費更多的時間和精力“扯皮”。

（四）相關部門之間的信息協(xié)同度、共享度不高

政務信息存在“多龍治水”局面。部門間信息化水平不一致，使用的軟件互不兼容，相關平臺間的溝通、對接難度較大，實現信息互聯(lián)共享和聯(lián)合懲戒還存在不少困難。不同部門間信息壁壘尚未打破，部門之間的信息共享程度低，特別是核心數據交換共享共用不夠，大數據利用水平和能力有待提高，影響制度性交易成本的降低。

（五）降低實體經濟企業(yè)成本與增加政府財政收入面臨雙重壓力

降低制度性交易成本，在全部降成本舉措中，總體占比較小，但是隨著“降成本”深入推進，降低制度性交易成本，取消一些行政事業(yè)性收費后，在一定程度上減少了地方財政收入。一些審批事項下放、收費取消后，原先依靠那部分收費收入作為公用經費補充的事業(yè)單位面臨缺少經費的困境，必要的經費需要政府一般公共預算提供，進一步加大財政支出壓力，會產生新的矛盾和問題。如云南的環(huán)保部門取消收費后，體現在環(huán)保部門預算中的運行經費增加了。再如廣西自2016年1月起，由環(huán)保廳審批且由自治區(qū)環(huán)保技術中心組織技術評估的建設項目，不再由企業(yè)承擔評審會專家審查費用，由同級財政承擔；2016年10月1日起，不再要求申請人提供建設項目竣工環(huán)境保護驗收監(jiān)測報告（表）或調查報告（表），改由區(qū)財政廳委托有關機構進行環(huán)境保護驗收監(jiān)測或調查，所需經費由財政承擔。這些支出的增加進一步加劇財政收支矛盾。云南、廣西兩省區(qū)經濟體量小，產業(yè)結構層次低，財政收入基礎薄弱，補短板任務繁重，亟需在降低企業(yè)成本和增加財政收入上找到新的平衡。

三、幾點思考與建議

對廣西、云南兩省區(qū)降低制度性交易成本的舉措、成效及存在問題的深入思考和研究，引發(fā)對降低制度性交易成本的反思：目前實行的舉措是否真正有效？降低的成本轉嫁到哪里了？誰能真正受益？怎樣才能真正降低制度性交易成本？這些反思并不僅僅局限于調研省份，也是對市場化程度、開放程度較低的西部地區(qū)的反思，更大程度上也是對處于經濟社會轉軌、逐步實現國家治理體系和治理能力現代化的我國相關制度和政策的反思。

（一）應避免“運動式”的降低制度性交易成本引發(fā)的問題和風險

從2001年到2012年國務院先后發(fā)起六批針對現有行政審批事項的改革，共取消和調整行政審批項目2497項，占原有總數的近七成。2013年以來國務院分9批審議通過取消和下放的國務院部門行政審批事項共618項，其中取消491項、下放127項。降低制度性交易成本的力度不可謂不大。從各級政府官方提供的相關信息來看，降低制度性交易成本改革活動確實刪減了數目可觀的審批項目，并且優(yōu)化了部分行政審批程序，改革取得明顯成效。數量確實是衡量改革的顯性要素，但不能過分強調數量，應避免“運動式”的降成本可能引發(fā)的問題和風險。

1.“運動式”的降成本忽視了長效機制的構建，可能誘發(fā)一些部門造假，導致改革倒退

運動式的降低制度性交易成本忽視了長效機制的構建，不僅不能從實質上解決問題，還可能誘發(fā)一些部門造假，導致改革倒退，陷入權力精簡膨脹循環(huán)的怪圈。在簡政放權過程中，如果簡單地以取消行政審批事項的數目論英雄，搞排名，每月跟蹤進度，可能催生和誘發(fā)造假。一些地方和部門為應付上級精簡審批事項的目標，對行政審批事項可能存在“放小不放大、放虛不放實、放責不放權、明放暗不放”之類的現象，甚至通過行政審批事項“打包”、“拆分”、“拼裝”、“合并”處理，只取消含金量不高的審批事項和“不痛不癢”、細枝末節(jié)的項目，甚至是“僵尸事項”（即在實施過程中基本沒有業(yè)務甚至根本沒有相對人申請的事項），主體轉移或改頭換面為“核準”、“備案”、“服務”、“委托”、“交辦”事項等方式而玩弄文字游戲，這樣會使降低制度性交易成本成為走過場，僅實現形式上的簡政放權，而不是實質意義上的向市場和社會分權，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。一旦這項舉措不再實施，極有可能導致原來取消、下放的審批權力自我強化，取消下放的審批事項“死灰復燃”。

2.“運動式”的降成本可能與全面依法治國相矛盾

過度重視簡政放權的事項數量和完成進度，一些地方和部門甚至按月排名，按月考核降低制度性交易成本的進度，部門為了應付任務考核，出臺部門文件作為政策措施的依據，這些文件可能突破了正在實施的法律法規(guī)框架。我國正在全面推進依法治國，建設法治政府要求政府在組織設置、人員配備、權力運用、職責履行的全領域、全過程中將法治作為最高原則，嚴格依法行政，各項工作都在法治軌道上運行，受法律規(guī)制。因此，應避免“運動式”的降成本可能引發(fā)的與全面依法治國精神相矛盾的問題與風險。

3.“運動式”的降成本可能誘發(fā)新的不公平

政府收費主要是使用者為交換公共部門所提供特殊商品和服務而進行的支付。政府收費不同于稅收，一般與享受政府提供的特殊商品和服務有關，具有直接對應性，“誰使用，誰付費”更能體現公平。取消或免征部分行政事業(yè)性收費后，原先的“誰使用，誰付費”、“誰污染、誰付費”的機制不復存在，但這部分政府職能或中介延伸履行的職能如果沒有取消，相應的職能履行所需支出，則改為政府一般公共預算支出，意味著享受政府提供特殊服務的使用者應承擔的成本改由納稅人承擔，這違反了公平原則，可能誘發(fā)新的不公平。

（二）有效降低制度性交易成本要靠政府的真正“瘦身”

降成本主要是降低制度性交易成本。與實體經濟企業(yè)的原材料成本、人工成本、物流成本、用能成本等相比，制度性交易成本占比較小。對實體經濟企業(yè)而言，降低企業(yè)制度性交易成本，得到的直接經濟回報并不顯著。但是，降低企業(yè)制度性交易成本，能夠減少政府對企業(yè)經營的干預。有效地激發(fā)企業(yè)活力，增強企業(yè)創(chuàng)新能力和競爭力，提高供給質量與效率，改善供給結構。

從短期看，自上而下地推行行政審批制度改革，簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，可以明顯降低制度性交易成本。但是，如果取消下放審批事項后，不進行機構撤并、職能轉變，就為審批事項的“死灰復燃”留下了空間。如果政府的管制能力、管制水平和管制權力沒有因為審批事項的精簡而縮小，簡政放權改革就遠未達到所追求的效果，可能出現審批事項“死灰復燃”、陷入權力精簡——膨脹——再精簡——再膨脹的循環(huán)怪圈的風險。

從長期看，降低制度性交易成本，不是調控問題，而是治理層面的問題。因此，應避免短期行為長期化。有效降低制度性交易成本，要靠政府科學厘清權力邊界，真正轉變職能，改革機構，政府由“全能政府”向“有限政府”蛻變，真正實現政府的“瘦身”。建立政府權力清單和責任清單。在審批事項取消下放的同時，撤銷或調整相關機構和職能，將原審批機構的工作重心轉向本行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃、相關政策和行業(yè)標準的制定和實施。通過還權于市場、社會和地方，最大限度地激發(fā)各類市場主體的創(chuàng)新創(chuàng)造活力，不斷完善市場準入負面清單，逐步實現“法無禁止即可為”。

（三）需警惕設立行政審批局取得的短期的改革成效異化為下一步深化改革的障礙

在日益深化“放管服”改革，讓市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用的背景下，專門設立行政審批局，可能與改革的總體趨勢相背，不僅不能真正有效降低企業(yè)的制度性交易成本，而且，行政審批局短期的改革成效是否會異化為下一步深化改革的障礙，值得引起重視。

一是將分散在各部門的行政審批事項和行政審批權力集中到一個部門行使，實際上是對“存量”事項和審批現狀的認同，是存量審批事項和審批權力在政府內部、部門之間的平移，并不是政府向市場轉移、讓渡審批權力。專門成立一個機構，集中負責行政審批，改變了原先行政審批分散在各部門的隱秘性，似在進一步凸顯行政審批的合法性和重要性，而不是向市場釋放簡政放權的信號。

二是這種行政審批權力的集中，更多地體現為一種物理上的集中，或形式上的集中，實際的權力配置格局沒有大的改變。設立行政審批局，將部門前置審批事項集中到同一部門，但事中、事后監(jiān)管仍由各業(yè)務部門負責，這可能帶來業(yè)務審批與監(jiān)管相互脫節(jié)的問題，可能實現“一個印章管審批”，但難以實現“一個部門管到底”。如果包括行政審批局在內的所有部門都要刷存在感，辦事的企業(yè)可能因此又多了一個“婆婆”，增加了制度性交易成本。

三是這種行政審批權力的集中，短期看，在事前審批階段，一定程度上可以為辦事的企業(yè)節(jié)省人力、時間成本。但是，隨著互聯(lián)網+電子政務的發(fā)展，電子政務的覆蓋范圍將迅速擴大，工商年檢、稅務申報、企業(yè)注冊等越來越多的事項可以在線申請、在線審核辦理、在線公告、備案，不再需要企業(yè)人員親自到現場辦理，集中辦公的行政審批局的效應將大大削減。

四是專門設立行政審批局，審批事項的權力高度集中，成為行政審批的“超級局”，這種制度安排本身不會自行壓縮權力尋租的空間，堵塞權力尋租的漏洞，可能會因為審批與監(jiān)管的脫節(jié)而產生更多的權力尋租，制度性交易成本可能不降反升。

（四）全面深化改革，提升政府的有效治理能力

有效降低制度性交易成本，需要全面深化改革。推動事業(yè)單位改革，促進社會治理主體朝著多元化的方向良好發(fā)展。

1.通過政府購買服務改革支持事業(yè)單位分類改革和轉型發(fā)展

通過政府購買服務改革支持事業(yè)單位分類改革和轉型發(fā)展，推動政府職能轉變，深化簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革，增強事業(yè)單位提供公共服務能力。（1）承擔高等教育、非營利醫(yī)療等公益服務，可部分由市場配置資源的公益二類事業(yè)單位，可以作為政府購買服務的承接主體。現由公益二類事業(yè)單位承擔并且適宜由社會力量提供的服務事項，應當納入政府購買服務指導性目錄，并根據條件逐步轉為通過政府購買服務方式提供。公益二類事業(yè)單位承擔并且適宜由社會力量提供的服務事項，應當將財政撥款改為政府購買服務，可以由其行政主管部門直接委托給事業(yè)單位并實行合同化管理。（2）生產經營類事業(yè)單位可以作為政府購買服務的承接主體，在參與承接政府購買服務時，應當與社會力量平等競爭。（3）可將從事環(huán)保、建筑等專業(yè)技術評估的事業(yè)單位與政府脫鉤，依托專業(yè)技術優(yōu)勢，組建成立公司，按照市場規(guī)則開展中介服務業(yè)務。

2.培育發(fā)展社會組織，推動社會組織管理改革

培育發(fā)展社會組織，推進社會組織的自治性，激發(fā)其活力和創(chuàng)造性，推動社會組織管理改革，強化各類組織的公共服務意識，推動行業(yè)組織規(guī)范、公開、高效、廉潔辦事。促進社會治理主體朝著多元化的方向良好發(fā)展，健全社會治理的自我凈化機制。

3.加強宏觀政策績效評估，重視宏觀經濟政策實施帶來的成本

宏觀政策實施帶來的成本也是制度性交易成本。政府的宏觀調控政策在刺激需求的同時，也會引發(fā)其他問題，如推動了生產要素價格上漲。降低制度性交易成本，要重新思考產業(yè)政策如何設計，避免產業(yè)政策導致的誤導、產能過剩、政府政策失效帶來的成本。減少涉企政策性補貼，加強宏觀政策績效評估，加強供給側結構性改革相關配套政策、制度的頂層設計，提高政策協(xié)調性，搞好配套銜接，發(fā)揮政策和制度整體功能。建立營商環(huán)境競爭力、制度競爭力的評價指標體系。開放經濟條件下，營商環(huán)境競爭力體現一國的制度競爭力，而制度競爭力是國家競爭力的重要方面。應從提高國家制度競爭力的角度看待降低制度性交易成本，建立營商環(huán)境競爭力、制度競爭力的評價指標體系。

4.推動大數據建設，加強部門之間的信息共享

加強信息技術的融合紐帶作用，實施行政審批的集中化2.0版本的改革。應在當下集中審批模式基礎上，基于統(tǒng)一高效和服務便民的原則，精簡、整合和重構審批權力和審批機構，借助“互聯(lián)網+”和云技術，通過電子政務方式創(chuàng)新，實現審批運行過程的重塑與再造。在企業(yè)注冊登記及各類監(jiān)管、信用信息等基礎數據互聯(lián)互通的基礎上，尋求監(jiān)管信息的協(xié)同辦理，同網運行。建立個人信息共享機制，消防、衛(wèi)計委、防疫、人社等部門共同研究對員工上崗證種類及人數配置的合理化方案，建立審核驗證信息平臺，避免員工在一定期限內工作崗位流動后的重復辦證。

［1］國務院審改辦.2013年以來國務院已公布的取消和下放國務院部門行政審批事項［N］.人民日報，2017年2月10日.

［2］胡厚翠.深化行政審批“放管服”改革：合肥的實踐與思考［J］.哈爾濱市委黨校學報，2017（01）.

［3］盛小偉.設立行政審批局，能解決存在的問題嗎？［N］.中國工商報，2017年1月25日.

Abstract:From the investigation of Guangxi and Yunnan provinces,it is obvious,that the reduction of institutional transaction costs has achieved remarkable progresses.However,there are still some difficulties and problems and there is still some room for reducing institutional transaction costs.Some of the laws and regulations are not modified timely,and some of the industry standards are not clear,which will affect the actual results of the reform.The convergence between departments,or between the upper and lower levels of governments need to be strengthened,some initiatives of streamlining governments and delegating authorities still stuck in the'last mile'.The degree of coordination and sharing between relevant departments is not high.Reducing enterprise costs in the real economy and increasing government revenue face double pressure.The author draws the following conclusions and suggestions:We should avoid the problems and risks caused by"Campaign Style"reducinginstitutional transaction costs.The effective reduction of institutional transaction costs depends on the real downsizingofthe government.We should guard against the short-termreformeffect ofthe establishment ofadministrative examination and approval Bureau to become the obstacle for further deepening the reform.Finally,it is necessary to comprehensively deepen reform and improve the effective governance capacity of the government.

Key words:Supply-side Reform;Cost Reduction;Western China;Institutional Transaction Cost

調研組負責人：傅志華

調研組成員：趙福昌 石英華 李成威 李 銘 黃燕飛 田 遠

執(zhí)筆人：石英華

（責任編輯：董麗娟）

Reflections on Reducing Institutional Transaction Cost in Guangxi and Yunnan Provinces

Western Investigation Group of CAFS on Cost Reduction 2017

F275.3

A

2096-1391（2017）08-0041-12