中國財政科學研究院2017年“降成本”中部調(diào)研組

構(gòu)建標本兼治的降制度成本綜合政策體系
——基于中部地區(qū)企業(yè)成本調(diào)研的思考

中國財政科學研究院2017年“降成本”中部調(diào)研組

降低制度性交易成本是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心內(nèi)容，是降低企業(yè)總體成本的重要環(huán)節(jié)，是促進政府職能轉(zhuǎn)變的有力推手，是經(jīng)濟動力順利轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵要素。對制度性交易成本的制度屬性、過程屬性和成本屬性三維結(jié)構(gòu)的分析表明，受制度設計不夠科學、制度執(zhí)行不夠到位、制度優(yōu)化不夠及時等因素決定，當前制度性交易成本面臨的突出問題表現(xiàn)在制度性因素已成為企業(yè)降成本的嚴重制約、非直接成本未能有效下降、不同經(jīng)濟主體間制度性交易成本差別較大、改革過程中形成新的制度性交易成本等幾個方面。為了更為有效地降低制度性交易成本，在繼續(xù)加大現(xiàn)有降低制度性交易成本政策力度的同時，亟待構(gòu)建標本兼治的降制度成本綜合政策體系。治標之策重在降低現(xiàn)有制度成本，包括加大減負力度、支持企業(yè)融資、確保制度公平等；治本之策重在完善制度運行機制，包括重視制度設計、加大宣傳力度、提高運行效率等。

供給側(cè)改革 降成本 中部地區(qū) 制度性交易成本

編者按：“降成本”是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容和中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)在需要。兩年來，中央及地方各級政府相繼出臺了一系列“降成本”的政策措施，也取得了一定的成效。為全面掌握實體經(jīng)濟企業(yè)成本情況，中國財政科學研究院曾于2016年上半年，就“企業(yè)成本與負擔問題”開展大型調(diào)研，調(diào)研成果《降成本：我們的調(diào)查與看法》各界反響強烈。2017年4—7月，中國財政科學研究院繼續(xù)開展了“降成本”大型調(diào)研。調(diào)研活動在兩個層面開展：一是分四個調(diào)研組赴東部、中部、西部和東北地區(qū)共9個省份開展實地調(diào)研；二是面向全國實體經(jīng)濟企業(yè)開展在線問卷調(diào)查，企業(yè)自愿填報，共收回14709份有效問卷。在此基礎上，中國財政科學研究院形成了一系列研究成果。本刊自2017年8期至11期分四個專題重磅刊出這一系列高質(zhì)量的調(diào)研成果，每個專題將以東、中、西、東北地區(qū)分報告形式呈現(xiàn)，以供學界和實務部門參考。

本期推出中國財政科學研究院2017年“降成本”大型調(diào)研（一）：制度性交易成本專題，對以上調(diào)研地區(qū)降低企業(yè)制度性交易成本的情況進行深度調(diào)研及剖析，及時發(fā)現(xiàn)問題、分析原因，以期找出解決之策。

一、新時期下降低制度性交易成本的重要性

制度性交易成本是指因政府的各種制度工具所帶來的成本，即企業(yè)在遵循政府制定的一系列規(guī)章制度時所需付出的成本。在制度經(jīng)濟學中，判斷制度優(yōu)劣的最重要標準是其能否有利于市場交易的發(fā)生與深化，在這個過程中，制度性交易成本發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。若制度性交易成本較低，則相關(guān)制度有利于交易市場的容量最大化和經(jīng)濟發(fā)展的進一步深化；否則，相關(guān)制度不利于市場交易的發(fā)生和深化，需要通過體制改革、政策調(diào)整等方式對制度加以完善，以減少制度性交易成本，從而實現(xiàn)市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。

為此，黨中央和國務院對如何降低制度性交易成本高度重視：2015年，中央經(jīng)濟工作會議提出“要降低制度性交易成本，轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權(quán)，進一步清理規(guī)范中介服務”；2016年，中央經(jīng)濟工作會議再次指出“要降低各類交易成本特別是制度性交易成本，減少審批環(huán)節(jié)，降低各類中介評估費用”；2016年，國務院印發(fā)《降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本工作方案》，提出了3年左右實現(xiàn)“制度性交易成本明顯降低。簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務改革綜合措施進一步落實，營商環(huán)境進一步改善，為企業(yè)設立和生產(chǎn)經(jīng)營創(chuàng)造便利條件，行政審批前置中介服務事項大幅壓縮，政府和社會中介機構(gòu)服務能力顯著增強”的目標任務，還指出降低制度性交易成本應“打破地域分割和行業(yè)壟斷，加強公平競爭市場環(huán)境建設”、“深化‘放管服’改革，為企業(yè)創(chuàng)造更好的營商環(huán)境”、“加快社會信用體系建設，加強知識產(chǎn)權(quán)保護”、“提升貿(mào)易便利化水平，合理降低服務收費標準”及“加快剝離國有企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題，減輕企業(yè)負擔”。最近幾年，國務院、中央各部委、各級地方政府多次發(fā)布相關(guān)政策，凸顯了降低制度性交易成本的重要性。

隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革日益深入、全面深化改革步入攻堅期和深水區(qū)，降低制度性交易成本的重要性更為凸顯，能否切實有效地降低制度性交易成本，對于消除經(jīng)濟發(fā)展壁壘、順利實現(xiàn)全面小康，具有不可或缺的作用，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）降低制度性交易成本是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心內(nèi)容

相比于凱恩斯主義需求側(cè)投資、消費、出口“三駕馬車”的逆周期調(diào)節(jié)，供給側(cè)管理更多的是通過優(yōu)化發(fā)展環(huán)境釋放紅利。供給側(cè)改革的理論源自經(jīng)濟學界的供給學派，其認為，宏觀調(diào)控政策的重點應該放在刺激生產(chǎn)上，供給側(cè)改革的典型做法是減稅和減少政府對經(jīng)濟生產(chǎn)的干預。因此，推行供給側(cè)改革的核心是降低企業(yè)制度性交易成本，包括各種稅費、融資成本、交易成本等，幫助企業(yè)降低杠桿率，減輕負擔，提高競爭優(yōu)勢，同時還能提升資金的供給效率。

降低制度性交易成本有利于增強企業(yè)創(chuàng)新能力、提高供給質(zhì)量與效率、改善供給結(jié)構(gòu)，最終提高全要素生產(chǎn)率。制度性交易成本是企業(yè)盈利所需面臨的主要關(guān)卡，特別是對于新興產(chǎn)業(yè)及小微企業(yè)來說，經(jīng)營之初的高稅費壓力以及融資難、融資貴等問題經(jīng)常會拖累企業(yè)發(fā)展，轉(zhuǎn)變政府職能、降低制度性交易成本則能夠減少政府對于企業(yè)經(jīng)營的干預，激發(fā)企業(yè)發(fā)展活力。

（二）降低制度性交易成本是降低企業(yè)總體成本的重要環(huán)節(jié)

首先，制度性交易成本自身就是企業(yè)成本的直接組成部分（見圖1），尤其是企業(yè)的稅費負擔在其總成本中占比較大，直接關(guān)系到企業(yè)競爭能力的強弱和盈利水平的高低。降低制度性交易成本有利于直接降低企業(yè)總成本，提高企業(yè)的競爭能力和盈利水平。

其次，在融資成本、人工成本、物流成本、用能用地成本等其它企業(yè)成本中，也夾雜著許多制度性因素，這些成本中有相當一部分也可算作廣義的制度性交易成本。如社保繳費政策對人工成本、土地政策對用能用地成本、金融政策對融資成本等均會產(chǎn)生重要的影響，因此，制度性交易成本和其它企業(yè)成本環(huán)環(huán)相扣，事關(guān)企業(yè)降成本工作全局，降低制度性交易成本是確保“降成本不反彈”的關(guān)鍵實招。

此外，制度性交易成本還存在很強的隱蔽性，除了表現(xiàn)出直接成本的特征，在很多時候更是呈現(xiàn)出一種機會成本的性質(zhì)，難以統(tǒng)計和估量。在企業(yè)降成本過程中，制度性交易成本這樣的隱性成本往往容易被忽視，而能否有效降低制度性交易成本，直接關(guān)系到企業(yè)降成本能否避免“虛降實高”的現(xiàn)象。

圖1 企業(yè)成本構(gòu)成

（三）降低制度性交易成本是促進政府職能轉(zhuǎn)變的有力推手

加快政府職能轉(zhuǎn)變、建設服務型政府，降低制度性交易成本至為關(guān)鍵。制度性交易成本是企業(yè)自身努力無法降低的成本，只有依靠政府深化改革，調(diào)整制度、政策，才有可能為企業(yè)減負。在供給側(cè)改革進程中，降低企業(yè)制度性交易成本，迫切需要通過結(jié)構(gòu)性減稅、簡政放權(quán)、放松管制等改革，優(yōu)化政府管理，提高政府管理的效率，從而倒逼政府公共服務職能的轉(zhuǎn)變。

（四）降低制度性交易成本是經(jīng)濟動力順利轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵要素

我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，傳統(tǒng)增長動力減弱，面臨經(jīng)濟增長不斷減速的嚴峻挑戰(zhàn)。要適應和引領(lǐng)新常態(tài)，應探尋新的增長動力，其中關(guān)鍵在于降低制度性交易成本、并以此提高全要素生產(chǎn)率及其對經(jīng)濟增長的貢獻份額。

我國已經(jīng)處于中等偏上收入階段，人口紅利開始消失，儲蓄率和資本報酬率的下降成為不可避免的趨勢，其對經(jīng)濟增長的貢獻不再能保持原有的水平；勞動力數(shù)量逐漸變?yōu)樨撛鲩L，而人口撫養(yǎng)比則已經(jīng)跨過了從下降到提高的轉(zhuǎn)折點，因此，這兩個變量對經(jīng)濟增長的貢獻也將轉(zhuǎn)正為負。為此，傳統(tǒng)的依靠土地、資本和勞動為基礎的投入驅(qū)動型經(jīng)濟增長已難以為繼，而以科技創(chuàng)新和體制創(chuàng)新為基礎的創(chuàng)新驅(qū)動型經(jīng)濟增長才是未來的發(fā)展方向。創(chuàng)新驅(qū)動型經(jīng)濟增長的核心是全要素生產(chǎn)率的提高，除了傳統(tǒng)的土地、資本和勞動投入，更重要的還包括生產(chǎn)技術(shù)的進步、管理的創(chuàng)新、制度的優(yōu)化等，降低制度性交易成本就是其中一個關(guān)鍵性因素。

二、制度性交易成本的三維結(jié)構(gòu)分析

制度性交易成本種類繁多、性質(zhì)各異，為認識制度性交易成本的總體狀況、聚焦主要問題、提出針對性的降成本舉措，首先要把握制度性交易成本的結(jié)構(gòu)特征?？梢圆捎萌S屬性描述一項制度性交易成本的主要特點（見圖 2）：

圖2 制度性交易成本的三維結(jié)構(gòu)

第一維是制度屬性，表示該項制度性交易成本是由何種類型的制度產(chǎn)生，可分為宏觀調(diào)控制度、微觀管理制度和微觀管制制度三大類。宏觀調(diào)控制度以維護經(jīng)濟秩序和改善經(jīng)濟環(huán)境為目標，廣泛地調(diào)節(jié)和影響各交易環(huán)節(jié)及對象的交易秩序，進一步又可細分為財政政策、貨幣政策、經(jīng)濟立法、產(chǎn)業(yè)政策等；微觀管理制度是政府作為出資人直接干預國有企業(yè)重大經(jīng)營決策的外部治理手段，以實現(xiàn)政府的政策目標，進一步又可細分為國有企業(yè)的各項管理制度；微觀管制制度是政府依據(jù)相關(guān)法規(guī)管制企業(yè)經(jīng)濟行為、防止市場機制失靈的手段，主要影響市場交易行為，進一步又可細分為市場準入、價格管制、知識產(chǎn)權(quán)管制、環(huán)境管制等。

第二維是過程屬性，表示該項制度性交易成本是在制度運行過程中哪個階段產(chǎn)生的，可分為審核階段、執(zhí)行階段、督查階段、驗收階段等，隨具體制度的不同，各個階段都可能產(chǎn)生相關(guān)的交易成本。

第三維是成本屬性，表示該項制度性交易成本屬于何種類型，可分為直接成本、間接成本、機會成本、隱性成本、或有成本等。直接成本是制度直接給企業(yè)帶來的成本負擔，能夠直觀地采用貨幣形式、根據(jù)明確的法定標準加以衡量，如各類稅費等；間接成本是制度雖然沒有明確對企業(yè)進行收費，但企業(yè)卻因為相關(guān)規(guī)定要承擔其它費用，如要求第三方檢測時企業(yè)要承擔檢測費等；機會成本是制度導致企業(yè)未能從事或不能很好從事某項活動而造成的損失，如企業(yè)因準入限制不能經(jīng)營某項業(yè)務，相當于損失了相應的利潤；隱性成本是企業(yè)為爭取制度優(yōu)勢而付出的額外花費，如灰色支出等；或有成本是因未來制度存在較大不確定性而可能帶來的企業(yè)成本增加，如原有優(yōu)惠政策到期后若不再繼續(xù)，則會加大企業(yè)成本。

根據(jù)上述三維屬性即可對各項制度性交易成本進行分類（見表1），以不同維度作為坐標軸，將不同制度性交易成本繪制到三維坐標系中便可直觀地判斷制度性交易成本中各類成本的分布情況和總體特征，并據(jù)此得到相關(guān)制度的優(yōu)化方向。

三、當前制度性交易成本面臨的突出問題及其成因

（一）突出問題

1.制度性因素已成為進一步降成本的最大制約

在當前利率和物價水平較低的背景下，利息成本、原材料成本等市場性成本所占比重相對下降，而制度性交易成本所占比重則相對上升。能否有效降低制度性交易成本，已成為能否有效降低企業(yè)總成本的決定因素。同時，隨著企業(yè)降成本政策力度的不斷加大，企業(yè)稅費負擔、融資成本、人力成本、用能用地成本、物流成本等各項成本均有所下降，然而，在這些成本當中，仍然或多或少地存在難以化解的制度性壁壘，對相關(guān)成本的進一步降低產(chǎn)生了嚴重阻礙。如對于融資成本，受相關(guān)制度規(guī)定制約，許多小微企業(yè)符合銀行要求的擔保物、抵押物不足，貸款利率基本上要上浮30%-40%甚至更高。除了正常繳納利息外，銀行還要向企業(yè)收取貸款承諾書費、貸款安排費、融資安排費、貸款顧問（咨詢）費、授信額度管理費、貸款合同文件工本費、貸款意向書費、抵押物管理費等名目繁多的費用。在利息成本之外，制度性交易成本明顯加重了小微企業(yè)的成本負擔，在一定程度上限制了小微企業(yè)的快速發(fā)展。再如在當前國家對企業(yè)社保繳費的規(guī)定下，社保繳費比例和繳費基數(shù)較高，且社平工資和最低工資標準每年都有所增加，企業(yè)的繳費基數(shù)不斷提高，明顯增加了企業(yè)人工成本。

表1 制度性交易成本的三維分類

2.非直接制度性交易成本未能有效下降

近兩年，減稅降費力度不斷加大，制度性交易成本中的直接成本下降明顯。2016年僅“營改增”就為企業(yè)減稅超過5000億元，2017年預計全年為企業(yè)就減稅超過1萬億元。然而，與直接成本相比，間接成本、機會成本、隱性成本等其它非直接成本卻難有改觀。雖然受缺乏計量手段、難以獲取數(shù)據(jù)等因素的影響，非直接成本下降程度未能精確判定，但從實際調(diào)研中企業(yè)反映的情況來看，效果還有待提高。

例如，土地政策收緊給企業(yè)帶來了較大的時間成本。近年來，受用地政策收緊等因素影響，工業(yè)項目建設用地指標較緊，部分項目建設過程中土地保障不到位、審批程序復雜、辦理用地手續(xù)時間較長，影響企業(yè)投資進度，一批項目更是因要素制約被迫推遲開工或建設工期。從目前情況看，部分工業(yè)園區(qū)（開發(fā)區(qū)）落戶項目開工建設限制因素仍是無建設用地，一方面拆遷安置、占補平衡等政策處理難，導致征地工作進展緩慢；另一方面，一些地方年度用地指標已經(jīng)用完，許多后續(xù)項目土地指標難以落實，造成項目遲遲無法動工建設。

又如部分投資項目立項程序復雜，手續(xù)無法簡化，不能實現(xiàn)真正意義上的并聯(lián)審批，特別是土地使用指標和項目環(huán)保評審及施工許可證等必要審核文件的辦理，部分項目在立項、可研、環(huán)評、選址、征地等階段停留時間較長，對項目進度產(chǎn)生明顯影響，甚至導致項目最后難以落實。

3.不同經(jīng)濟主體間制度性交易成本差別較大

國有企業(yè)和民營企業(yè)、大中型企業(yè)和小微企業(yè)、內(nèi)資企業(yè)和外資企業(yè)、內(nèi)陸企業(yè)和沿海企業(yè)等各類經(jīng)濟主體面臨著不同的制度環(huán)境，制度性交易成本存在著明顯的差別。如國有企業(yè)和大中型企業(yè)是銀行信貸資金的主要流動方向，其在融資過程中的制度性交易成本較低；而民營企業(yè)和小微企業(yè)融資就較為困難，面臨較高的制度性交易成本。相對內(nèi)資企業(yè)，外商投資企業(yè)在申報科技專項扶持資金、技改貼息、研發(fā)資助、對外援助資格等方面受到限制，部分為降低企業(yè)成本的政策不是要求中方控股，就是要求不能有外資股份，對于外資企業(yè)存在“玻璃門”、“彈簧門”現(xiàn)象，外資企業(yè)難以享受政策實惠。內(nèi)陸地區(qū)“五險一金”的繳費比例和繳費基數(shù)普遍比沿海城市高，顯著加大了內(nèi)陸企業(yè)的人力成本，嚴重制約了沿海產(chǎn)業(yè)向內(nèi)陸地區(qū)的轉(zhuǎn)移。

4.改革過程中出現(xiàn)新的制度性交易成本

一是政府部門職責不明確增加了制度性交易成本。由于前幾年機構(gòu)改革之后，對部門的設置進行了較大的調(diào)整，各級政府之間的部門設置不再是一一對應的關(guān)系。這就導致上級政府簡政放權(quán)的有些職能找不到具體承辦的部門，再加上很多事項又需要多部門協(xié)同辦理，因而造成了職責劃分不清晰、部門分工不明確、業(yè)務流程不合理、工作標準不完善等問題。有些事情看似幾個部門都在辦，卻找不到最后拍板決策的部門或人員；而有些事情，相關(guān)部門的辦事人員既沒有收到相關(guān)文件，也沒有接到相關(guān)通知，難以及時處理。這使得不少企業(yè)在辦理相關(guān)事項時不知所措，耗費了大量的人力、物力、財力和時間成本，無形中增加了制度性交易成本。

二是培訓不及時增加了制度性交易成本。政府部門不少業(yè)務涉及到的專業(yè)性、政策性、制度性、法律性的知識較多，如果不經(jīng)過專業(yè)化、系統(tǒng)化和規(guī)范化的培訓，很難熟悉業(yè)務和掌控尺度。由于上級政府大量簡政放權(quán)，宣布失效或新發(fā)布的政策性文件較多，如國務院從2015年起對新中國成立以來的國務院文件進行全面清理，2016年6月15日前宣布失效489份國務院文件，2016年6月15日又宣布失效并停止執(zhí)行506份國務院文件，在大量文件失效的情況下，下級政府在執(zhí)行過程中必然存在明顯的滯后性，其培訓難以及時跟進。下級政府未能及時組織相關(guān)承接部門及人員進行專業(yè)化、系統(tǒng)化和規(guī)范化的培訓，導致部分辦事人員對業(yè)務不熟悉。

（二）問題成因

1.制度設計不夠科學

部分制度在設計時存在以下問題：制度設計的程序不夠健全；制度設計過程容易受到部門利益的影響或者強勢利益集團的干擾；不符合市場經(jīng)濟規(guī)律；守法和執(zhí)法成本過大，難以實施，強制實施將會損害社會主體的利益，或者損害公共利益；利益關(guān)系失衡，公平正義缺失；忽略了制度的整體性、系統(tǒng)性、配套性，在維護一部分人利益的時候，忽視相關(guān)群體利益的均衡。

2.制度執(zhí)行不夠到位

一是部分制度公開透明度不足，缺乏宣傳，導致企業(yè)難以了解制度具體要求，加大守法成本。

二是制度執(zhí)行時不是以服務企業(yè)發(fā)展、解決企業(yè)問題為中心，存在不同部門怕麻煩、不敢承擔責任、相互推諉的現(xiàn)象。

三是部分制度不夠規(guī)范，“天窗”和“后門”較多，行政人員在執(zhí)行過程中自由裁量權(quán)過大，容易鉆空子，造成效果不好或灰色交易等問題。

四是部分行政人員思想意識尚未轉(zhuǎn)變，時間觀念不強，辦事效率不高。自中央推出《八項規(guī)定》之后，使政府部門的有些人員受到了較大的約束，失去了可觀的“灰色收入”，內(nèi)心有抵觸情緒；再加未認真學習和領(lǐng)會習總書記的一系列講話精神，未深刻認識到政府正在轉(zhuǎn)變職能，公務員是全心全意為人民服務的公仆的內(nèi)涵，因而在業(yè)務上不學習、不鉆研，在工作上不積極、不主動，致使其時間觀念淡薄，辦事效率不高。

3.制度優(yōu)化不夠及時

一是督查不到位。在貫徹、落實和執(zhí)行降低制度性交易成本的具體方案、目標和措施的過程中，監(jiān)督、檢查、指導和考核是非常重要的。如果督查不到位，指導不及時，考核不過硬，必然造成執(zhí)行不力，落實不徹底。首先，缺乏針對每條措施的明確的監(jiān)督、檢查、指導和考核的責任部門和責任人；其次，缺乏具體的可操作的執(zhí)行降低制度性交易成本措施的績效評價辦法；再次，缺乏具體的考核獎懲措施和時間節(jié)點要求。

二是缺乏制度問題的反饋機制。制度中存在的問題難以向有關(guān)部門反映，即使反映了也未能有效處理。

三是缺乏制度的動態(tài)調(diào)整機制。隨著時間推移和形勢變化，原有制度不適合實際情況而出現(xiàn)的問題會不斷積累，若不能及時對制度作出優(yōu)化調(diào)整，已不適宜的制度必將增加交易成本。

四、現(xiàn)有降低制度性交易成本的政策舉措

（一）簡政放權(quán)

1.取消、下放審批權(quán)限

江西省按照“法定職責必須為、法無授權(quán)不可為”要求，2016年以來，省本級共取消和下放行政審批事項364項，精簡比例達56%。同時，全面取消非行政許可審批事項，有效解決了政府干預過多、市場準入門檻過高、行政性壟斷過多等制約經(jīng)濟發(fā)展活力的難題，為創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新釋放更大空間。

河南省持續(xù)精簡本級行政許可事項，對確實需要下放給基層的審批事項，在人才、經(jīng)費、技術(shù)、裝備等方面予以保障，確?；鶎咏拥米?、管得好。對相同、相近或相關(guān)聯(lián)的審批事項，一并取消或者下放。

2.簡化規(guī)范審批手續(xù)

江西省最大程度減少項目核準前置條件，只將規(guī)劃選址、用地預審兩項作為項目核準的前置審批條件，并將18項企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)事項取消，大幅減少了項目核準申報手續(xù)。

河南省對確需保留的行政審批事項，統(tǒng)一審批標準，簡化審批手續(xù)，規(guī)范審批流程。所有行政審批事項都要嚴格按法定時限做到“零超時”。

湖南省進一步深化“先照后證”改革，將原來的5項前置審批事項改為后置審批；在“五證合一”基礎上，全面推行“多證合一”；逐步推行企業(yè)登記全程電子化。

3.建立綠色通道

江西省對于國家鼓勵的高技術(shù)、高附加值、低能耗、低排放等推動科技進步、優(yōu)化存量、調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的項目以及淘汰落后、兼并重組、技術(shù)升級改造等有利于結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境改善和普惠民生的省重點項目和戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)項目，依據(jù)《江西省環(huán)保廳落實重大產(chǎn)業(yè)項目綠色通道工作方案》和《關(guān)于貫徹實施〈江西省人民政府關(guān)于推進江西戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)超常規(guī)發(fā)展的若干意見〉等兩個文件的意見》等規(guī)范性文件，全部納入環(huán)保評審綠色通道。通過采取增加聯(lián)審會召開次數(shù)、加快項目環(huán)評監(jiān)測速度、加快初審意見出具、簡化環(huán)評審批前置條件等措施，使環(huán)評審批時限大為縮短，重大項目審批時限縮短為10個工作日，比法定時間縮減了四分之三以上。

（二）加強制度規(guī)范

江西省規(guī)范權(quán)力運行流程，清理規(guī)范審批中介事項。目前，江西省建立各級政府行政權(quán)責清單，推進各類事項在大廳和政務服務網(wǎng)集中辦理，實現(xiàn)企業(yè)群眾辦事“一站式、一單清”；推進網(wǎng)上并聯(lián)審批和“一口受理”，省本級審批事項平均辦理時限由23.6個工作日減至13.8個工作日；全面推進“五證合一”登記模式，企業(yè)市場準入環(huán)節(jié)的審核時間由原來的近20個工作日減至3個工作日，多地實現(xiàn)當日申請、當日辦結(jié)；曬出省市縣三級中介服務清單，凡是無法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)的中介服務事項及收費一律取消，有效降低了企業(yè)制度性交易成本。

（三）創(chuàng)造良好經(jīng)營環(huán)境

江西省加強事中事后監(jiān)管，規(guī)范市場秩序。全省已實現(xiàn)市場和質(zhì)量監(jiān)管部門機構(gòu)名稱、執(zhí)法文書、執(zhí)法標識、受理平臺、教育培訓五個“統(tǒng)一”，市場監(jiān)管體制得到理順；推進“雙隨機一公開”機制，突出信息化監(jiān)管手段運用，國家首個企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)（江西）通過國家部委驗收并投入使用；選擇南昌縣等4個縣（市、區(qū)）開展相對集中的行政許可權(quán)改革試點，積極探索“審管分離”模式下“寬進嚴管”的市場準入機制，營造良好的營商環(huán)境。

（四）開展企業(yè)幫扶活動

江西省積極開展領(lǐng)導掛點、干部下企、專家?guī)头?、金融幫扶、產(chǎn)業(yè)鏈對接五大精準幫扶活動，36位省領(lǐng)導率近4000名市縣領(lǐng)導干部、1.3萬余名各級機關(guān)干部分別聯(lián)點幫扶1.4萬余家規(guī)上企業(yè)，推動增加企業(yè)授信8700億元。

（五）運用先進技術(shù)手段

運用互聯(lián)網(wǎng)+、電子信息管理系統(tǒng)、在線政務平臺等先進的技術(shù)手段，有效克服傳統(tǒng)行政過程當中信息不流暢、行政效率較低、時間成本過大等缺陷，有效降低制度性交易成本。

江西省推進省、市、縣三級發(fā)改委聯(lián)網(wǎng)審批，實施即時電子監(jiān)察，實現(xiàn)公眾網(wǎng)上實時查詢審批進程，做到公開、透明、高效。

河南省將把保留的投資項目審批事項全部納入全省投資項目在線審批監(jiān)管平臺，實行“一站式”網(wǎng)上審批。擴大“三證合一”覆蓋面，推進整合個體工商戶營業(yè)執(zhí)照和稅務登記證，實現(xiàn)只需填寫“一張表”、向“一個窗口”提交“一套材料”，即可辦理工商及稅務登記。加快推進工商登記全程電子化、名稱登記、放寬住所條件、簡易注銷登記等改革試點。

湖南省積極運用物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，實施智能監(jiān)管。比如，使用智能化執(zhí)法終端，實現(xiàn)監(jiān)管和執(zhí)法辦案的全程信息化，提高市場監(jiān)管效能；整合抽查抽檢、網(wǎng)絡市場監(jiān)測、違法失信、投訴舉報等相關(guān)信息，加強監(jiān)管風險監(jiān)測研判，做到早發(fā)現(xiàn)、早預警。

五、降低制度性交易成本綜合政策體系的構(gòu)建

當前降低制度性交易成本政策雖然力度較大，也取得了一定的成效，但從整體上看，各項政策缺乏系統(tǒng)性的綜合考慮，大多是為了針對具體制度的現(xiàn)有問題而采取的一種“治標”行為，難以從制度體系內(nèi)在的運行機制著手，把握制度性交易成本的核心根源。為切實有效降低制度性交易成本，防止其反彈，應構(gòu)建一套“標本兼治”的綜合政策體系，從制度運行的深層機制出發(fā)，徹底清除形成制度性交易成本的土壤，做到既能有效解決眼前問題，有的放矢地降低現(xiàn)有制度交易成本，又能理順制度運行機制，未雨綢繆地化解新制度交易成本的產(chǎn)生。

（一）治標之策——降低現(xiàn)有制度成本

通過對當前制度性交易成本突出問題的分析，在企業(yè)降成本工作中，要重點關(guān)注降低制度性交易成本、特別是降低其中的非直接成本問題，充分化解企業(yè)各類成本中的制度性壁壘，有效消除不同經(jīng)濟主體之間的制度性差異，盡量避免在改革過程中產(chǎn)生新的制度性交易成本，可以考慮以下幾條舉措：

1.加大減負力度

一是積極落實現(xiàn)有降低制度性交易成本政策。嚴格按照《降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本工作方案》（國發(fā)〔2016〕48號）、《全國深化簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務改革電視電話會議重點任務分工方案》（國辦發(fā)〔2017〕57號）、《關(guān)于做好2017年降成本重點工作的通知》（發(fā)改運行〔2017〕1139號）等重要文件的要求，打破地域分割和行業(yè)壟斷，加強公平競爭市場環(huán)境建設；深化“放管服”改革，為企業(yè)創(chuàng)造更好的營商環(huán)境；加快社會信用體系建設，加強知識產(chǎn)權(quán)保護；提升貿(mào)易便利化水平，合理降低服務收費標準；加快剝離國有企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題，減輕企業(yè)負擔。

二是摸清企業(yè)各類成本中的制度性因素，降低廣義制度性交易成本。廣義制度性交易成本既包括現(xiàn)有降成本政策中明確的制度性交易成本，還涵蓋企業(yè)其它各類成本中由制度性因素造成的部分。建立制度性交易成本清單制度，列舉企業(yè)稅費負擔、融資成本、人力成本、用能用地成本、物流成本等各項成本中的制度性因素，謀劃針對性的解決方案。當前企業(yè)各類成本中需要重點關(guān)注的制度性因素如下：

企業(yè)稅費負擔方面，應及時完善“營改增”相關(guān)政策，確保所有行業(yè)稅負只減不增；落實好研發(fā)費用加計扣除政策，修訂完善節(jié)能環(huán)保專用設備稅收優(yōu)惠目錄；擴大行政事業(yè)性收費免征范圍，清理規(guī)范涉企收費；取消減免一批政府性基金，擴大小微企業(yè)免征范圍。

企業(yè)融資成本方面，應督促銀行業(yè)金融機構(gòu)依法合規(guī)收費，制止不規(guī)范收費行為；完善證券交易市場股權(quán)融資功能，規(guī)范全國中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)（“新三板”）發(fā)展，規(guī)范發(fā)展區(qū)域性股權(quán)市場和私募股權(quán)投資基金；改革完善公司信用類債券發(fā)行管理制度，合理擴大債券發(fā)行規(guī)模，提高直接融資比例。

企業(yè)人工成本方面，應適當降低企業(yè)社保繳費比例；完善住房公積金制度，規(guī)范和階段性適當降低企業(yè)住房公積金繳存比例；完善最低工資調(diào)整機制；推進戶籍制度改革，實現(xiàn)居住證制度全覆蓋，將外來務工人員納入當?shù)亟逃?、基本醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務覆蓋范圍，降低勞動力自由流動成本。

企業(yè)用能用地成本，應放開能源競爭性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的價格管制，形成充分競爭的機制；加快推進電力體制改革，合理降低企業(yè)用電成本；完善土地供應制度，降低企業(yè)用地成本。

企業(yè)物流成本方面，應健全現(xiàn)代物流標準體系，強化物流標準實施；合理確定公路運輸收費標準，規(guī)范公路收費管理和監(jiān)督執(zhí)法；規(guī)范機場鐵路港口收費項目，清理不合理服務收費。

三是既要注意可采用貨幣計量的、顯式的直接制度性交易成本的降低，更要關(guān)注難以計量的、隱性的、或有的等非直接制度性交易成本的降低。建立制度間接成本、機會成本、隱性成本、或有成本等非直接成本的調(diào)查統(tǒng)計機制和問題反饋機制，針對其中問題研究可行的應對措施。

2.確保制度公平

放寬對于不同經(jīng)濟主體的不公平制度約束，為國有企業(yè)和民營企業(yè)、大中型企業(yè)和小微企業(yè)、內(nèi)資企業(yè)和外資企業(yè)、內(nèi)陸企業(yè)和沿海企業(yè)等各類經(jīng)濟主體創(chuàng)造相同的良好制度環(huán)境，充分激發(fā)各個經(jīng)濟主體的發(fā)展活力。

3.完善配套改革

一是明確政府相關(guān)部門的工作職責。作為政府來說，首先，應明確相關(guān)責任部門和協(xié)作部門的工作職責；其次，應對相關(guān)職能制定科學、合理的管理流程，并設計管理流程圖；第三，應制定相關(guān)的工作標準或管理標準；第四，應將上述相關(guān)部門的工作職責、管理流程圖和工作標準等在網(wǎng)上公示。如此，既能使相關(guān)部門及人員知道做什么、怎么做、做到什么程度，避免職責不清、分工不明、職責交叉，又能使企業(yè)在經(jīng)辦的過程中做到心中有數(shù)。這對提升工作效率和服務質(zhì)量大有裨益。

二是對相關(guān)部門及人員進行及時培訓。對于上級政府簡政放權(quán)所下放的職能、廢除失效政策性文件的相應清理、新發(fā)布的政策文件等，應對相關(guān)承接部門及人員進行專業(yè)化、系統(tǒng)化和規(guī)范化的培訓，使他們盡快熟悉和掌握相關(guān)的專業(yè)性、政策性、制度性、法律性知識，才能更好更快地勝任工作。至于培訓方式，可采用請進來、送出去和自己組織培訓等方式。而培訓內(nèi)容，應包括相關(guān)職能的業(yè)務范圍、業(yè)務內(nèi)容、涉及理論、處理原則、處理方式、處理方法、尺度掌控技巧等。請熟悉相關(guān)業(yè)務的領(lǐng)導、專家或?qū)W者進行授課。只有對相關(guān)承接部門及人員及時進行業(yè)務培訓，才能使他們更好地為企業(yè)服務。

（二）治本之策——完善制度運行機制

1.重視制度設計

良好的制度設計應遵循以下原則：

第一，制度合規(guī)律。法律法規(guī)、政策措施屬于上層建筑的范疇，上層建筑必須與經(jīng)濟基礎相適應。良法善治，必定要符合經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律。立法的過程，制定政策措施的過程，就是根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，對社會關(guān)系進行調(diào)整，規(guī)定社會主體行為準則的過程。法律法規(guī)、政策措施如果違背經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，必將或早或遲阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展，甚至將經(jīng)濟社會發(fā)展引入歧途。當前制度性交易成本偏高的一個重要原因就是因為行政許可過多過濫，政府干預市場過多，行政權(quán)力介入資源配置，市場配置資源的基礎性作用得不到充分發(fā)揮，不符合市場經(jīng)濟規(guī)律。

第二，制度有效率。好的制度還必須是有效率或者說有效益的制度。按照成本收益法則，一項好的制度產(chǎn)生的效益，應當大于社會主體為遵守這一制度所付出的成本和政府執(zhí)行這一制度的成本相加的總和。

第三，制度公正。好的制度還必須符合公平正義的要求。制度設計者在調(diào)整社會關(guān)系時，一定要注意均衡各方面的利益，體現(xiàn)社會的公平正義。如果利益關(guān)系失衡，公平正義缺失，必定會引發(fā)社會矛盾。

第四，制度成系統(tǒng)。好的制度還必須充分考慮整體性、系統(tǒng)性、配套性。制度都有其產(chǎn)生的背景，也與其他一些制度有關(guān)聯(lián)，任何一項具體的制度都是不可能獨立存在的。忽略了制度的整體性、系統(tǒng)性、配套性，任何制度實施起來效果都不會好。

第五，制度可執(zhí)行。真正好的制度一定是可執(zhí)行的制度。可執(zhí)行性要求權(quán)利義務清晰、程序設置合理。

基于以上原則，在制度設計過程中，要重視制度設計者的自身建設，保證制度設計者有公正的立場、有相應的能力；要建立制度設計中的回避制度，制度設計者與制度執(zhí)行者相分離，不能讓部門利益、強勢集團利益左右制度設計；要完善制度設計中的公眾參與制度，通過公開征求意見、聽證等程序，保證制度的公平公正；要建立制度設計評估論證制度，通過成本效益分析、風險評估、專家論證等方法，保證制度的科學合理；要完善制度設計程序，通過嚴密的程序，來保證制度設計的合法性、有效性；要健全制度設計的監(jiān)督制度，制度設計的過程、結(jié)果都要公開，接受社會監(jiān)督，制度設計的結(jié)果要報備，使錯誤的制度能夠得到及時糾正。

2.加大宣傳力度

精準發(fā)力，提高宣傳針對性。政府機關(guān)深入企業(yè)，開展政策宣傳，使落實工作更加貼近民心；創(chuàng)新形式，增強宣傳生動性。充分用好用活部委、省、市、局門戶網(wǎng)站、微信、短信、QQ平臺等各類宣傳平臺，充分借助網(wǎng)絡、新聞媒體、政務服務廳公告等媒體優(yōu)勢和力量，采取原文發(fā)布、政策解讀、視頻專訪等多種形式加強政策宣傳。

3.提高運行效率

一是提升相關(guān)部門及人員的工作效率。要提升相關(guān)部門及人員的工作效率，關(guān)鍵還要從意識、思想方面著手。其一，應加強行政人員的思想教育工作，找到“病根”，開對“處方”；其二，應組織行政人員認真學習和領(lǐng)會習總書記的一系列講話精神；其三，應使行政人員深刻認識到，目前政府正在轉(zhuǎn)變職能，正在朝“服務型政府”轉(zhuǎn)化，這是大勢所趨。

二是加強監(jiān)督、檢查和考核。沒有考核，就沒有壓力；沒有壓力，就沒有動力。因而在貫徹、落實和執(zhí)行降低制度性交易成本措施的過程中，政府相關(guān)部門應加強監(jiān)督、檢查、指導和考核。其主要辦法如下：針對每條措施，明確具體的監(jiān)督、檢查、指導和考核的責任部門和責任人；制定具體可操作的執(zhí)行措施的績效評價標準；制定具體的考核獎懲措施和時間節(jié)點要求；在執(zhí)行過程中加強業(yè)務指導，并進行定期和不定期的監(jiān)督、檢查；根據(jù)績效評價標準和時間節(jié)點要求，對相關(guān)執(zhí)行部門及人員嚴格考核，且兌現(xiàn)獎懲措施。

三是建立制度的后評估制度和及時反饋調(diào)整機制，通過后評估及時發(fā)現(xiàn)問題，不斷完善制度。

Abstract:Institutional transaction cost reduction is the core of the structural reform of the supply side,the important link of reducing the overall cost of enterprise,a powerful incentive to promote the transformation of government functions,a key element of the smooth transition of economic power.The analysis of the three-dimensional structure of institutional transaction cost,that is system attribute,process attribute and cost attribute,indicates that,dependent on the system design which is not scientific enough,the system implementation which is not in place,and the system optimization which is not timely enough,the outstanding problems faced by the current institutional transaction costs involve the following elements：Institutional factors have become a serious constraint for enterprises to reduce costs,non-direct costs failed to decline effectively,institutional transaction costs vary widely among different economic entities,newinstitutional transaction costs are formed in the process of reform.In order to reduce the institutional transaction cost more effectively,with the existing policies of institutional transaction cost reduction strengthened,it is urgent to establish a comprehensive policy system for reducing institutional costs.The temporary solution is to reduce the cost of the existing system,including increasing the burden of lightening,supporting enterprise financing,ensuring system fair;the basic strategy is to improve the operating mechanism of the system,including attaching more importance on system design,increasing publicity,and improving operational efficiency.

Key words:Supply-side Reform;Cost Reduction;Chinese Midland;Institutional Transaction Cost

調(diào)研組組長：白景明

調(diào)研組成員：徐玉德 許 文 何 平 梁 強 夏 楸 龍海紅

執(zhí)筆人：梁 強

（責任編輯：董麗娟）

The Construction of a Comprehensive Policy System for Institutional Cost Reduction by Treating Both Root Causes and Symptoms——Several Primary Considerations Inspired by the Enterprise Cost Investigation of Chinese Midland

Midland Investigation Group of CAFS on Cost Reduction 2017

F275.3

A

2096-1391（2017）08-0010-12