謝楊

重慶對(duì)于失地農(nóng)民保障模式，從制度建設(shè)的角度來看，是政府在加強(qiáng)社會(huì)保障體系中承擔(dān)主要責(zé)任的結(jié)果。渝西地區(qū)應(yīng)按照《農(nóng)村社會(huì)保障法》的要求，打破城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)，完善針對(duì)失地農(nóng)民的相關(guān)制度；應(yīng)制定和規(guī)范《農(nóng)村征地補(bǔ)償金條例》，提高征地補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，應(yīng)因材施教，有針對(duì)性地對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行再就業(yè)培訓(xùn)。

重慶市直轄二十年來，作為西部大開發(fā)的龍頭城市，發(fā)展日新月異，尤其是近年來提出的一小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈，將重慶大量的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到了渝西各區(qū)縣。但是，伴隨著工業(yè)化程度加深和城市快速擴(kuò)展而來的是用地需求越來越大，大量的農(nóng)民從土地剝離出來的過程中，帶來了諸多的問題。其中圍繞土地補(bǔ)償產(chǎn)生社會(huì)保障問題逐漸成為了政府工作需要解決的難點(diǎn)和重點(diǎn)，也引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。

本文在現(xiàn)階段重慶失地農(nóng)民數(shù)量不斷增加的形勢(shì)下，結(jié)合渝西地區(qū)自身特色，探討如何更好地維護(hù)失地農(nóng)民的基本權(quán)益，歸納出渝西地區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)保障方面值得肯定和還需改善的地方，為更為完善重慶失地農(nóng)民社會(huì)保障體系提出自己的看法和建議。

社會(huì)保障存在的體制問題

1、保障機(jī)制不完善

由于歷史發(fā)展原因，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)一直是城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)。渝西地區(qū)城市實(shí)行“高補(bǔ)貼，保障就業(yè)”的“城鎮(zhèn)保障模式”，而農(nóng)村則實(shí)行以個(gè)人為主，國(guó)家救濟(jì)為輔的“農(nóng)村保障模式”，其保障水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)，且覆蓋面過窄，難以真正保障農(nóng)民的基本生活。改革開放后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在農(nóng)村得到實(shí)行，隨著土地福利的均分，土地保障成為農(nóng)民基本生活的主要方式，土地此時(shí)具備了一定的保障能力和就業(yè)功能，并在一定程度上協(xié)調(diào)著公平和效率的關(guān)系。而由于城市化征用農(nóng)地，失地農(nóng)民在失去土地的同時(shí)也就失去了農(nóng)民的身份和土地帶來的保障能力和就業(yè)功能。加上政策當(dāng)下的二元結(jié)構(gòu)，失地農(nóng)民難以真正融入城鎮(zhèn)，難以得到城鎮(zhèn)的社會(huì)保障。此時(shí)，失地農(nóng)民陷入了尷尬的境地，變得既不是農(nóng)民也不能享受城市居民的社會(huì)保障，又難以歸為失業(yè)工人類，不能獲得失業(yè)工人良好的“三條保障線”（國(guó)有企業(yè)下崗職工在再就業(yè)服務(wù)中心可領(lǐng)取三年的基本生活費(fèi)，三年仍未再就業(yè)的，可繼續(xù)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)兩年，享受失業(yè)保險(xiǎn)期滿仍未再就業(yè)的，可領(lǐng)取城市居民最低生活保障金）的支持。失地農(nóng)民基本淪為了國(guó)家管不上，集體難以管，個(gè)人管不了的“三不管”地步。

不止是資金上的差距，在具體的項(xiàng)目上也有很大的差距，如表1所示，農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)以個(gè)人繳納為主、集體補(bǔ)助為輔，其他的如失地保險(xiǎn)和社會(huì)救助主要依靠土地保障，如果失去土地將無從談起，而他們的工傷保險(xiǎn)則尚未建立。如此龐大的人口數(shù)量基本保障得不到落實(shí)，也將為社會(huì)埋下不穩(wěn)定因素。

2、征地補(bǔ)償方式的不合理

目前渝西地區(qū)失地農(nóng)民主要安置方式主要由三個(gè)部分組成：

（1）目前渝西地區(qū)開始大量使用土地?fù)Q社會(huì)保障安置這種管理辦法，這樣對(duì)于農(nóng)民日后的生活有了明顯保障，但也無可避免地出現(xiàn)了一些問題，問題主要有三點(diǎn)：一是在各地區(qū)財(cái)政本身不是非常寬裕的情況下，社會(huì)保障名額難以覆蓋到每個(gè)失地農(nóng)民頭上，名額的分配主要是通過抽簽的形式，對(duì)于一些失去土地卻沒有中簽的農(nóng)民難免產(chǎn)生不公平；二是對(duì)于獲得社保名額的農(nóng)民來說，由于征地目的與獲保人自身情況不同，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)保障難以做到有的放矢；三是隨著失地農(nóng)民的社會(huì)保障數(shù)量的猛增，勢(shì)必會(huì)增加政府成本，對(duì)于當(dāng)?shù)睾蛧?guó)家財(cái)政都是一種不小的負(fù)擔(dān)。

（2）前文提到由于社會(huì)保障名額有限，那些沒有中簽的失地農(nóng)民更多以換置土地的方式獲得補(bǔ)償，即用同等面積的未使用土地補(bǔ)償征用土地，這樣既滿足了失地農(nóng)民對(duì)于土地的需求，又將閑置土地利用起來，達(dá)到資源利用最大化。但這樣的補(bǔ)償方式問題也很突出，補(bǔ)償?shù)耐恋刂皇且悦娣e作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，沒有考慮土地自身的因素，補(bǔ)償?shù)耐恋貨]人耕種更多原因是因?yàn)榈貏?shì)不好或者距離居住較遠(yuǎn)，且由于缺乏耕種，肥沃程度難以得到保證，用自己肥且近的土地?fù)Q同面積的貧且遠(yuǎn)的土地，失地農(nóng)民的利益仍舊沒有得到保障。

（3）基于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不一致，各地也采用補(bǔ)償一定貨幣的安置方式，這類方式通常難以避免其兩個(gè)弊端。一是安置標(biāo)準(zhǔn)參差不齊。各地政府習(xí)慣于把征地用途作為制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最重要的參考依據(jù)，而不管是公路建設(shè)、水利保護(hù)、企業(yè)用地還是商品房開發(fā)等不同用地途徑，征用相同的土地面積卻獲得不一樣數(shù)量的補(bǔ)償金，且土地征用是個(gè)長(zhǎng)期的過程，基于通貨膨脹的情況，對(duì)于早期補(bǔ)償金和后期補(bǔ)償金產(chǎn)生了不小的數(shù)量差距。這兩種情況使得農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)存在較大差異，最大的甚至相差數(shù)倍，這必然會(huì)引起民眾的埋怨與不滿。其次，一次性給予資金補(bǔ)助終究難以維持長(zhǎng)久生活，一旦失地農(nóng)民對(duì)于失地補(bǔ)償金使用不當(dāng)或者部分農(nóng)民加大開支提前用完，加之自身因?yàn)橹T多原因難以再就業(yè)，在失去土地作為保障的前提下，其生計(jì)的維持將變得十分困難。

社會(huì)保障不完善原因分析

1、城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的制約

建國(guó)初期，處于國(guó)家發(fā)展需要，完成工業(yè)大國(guó)的轉(zhuǎn)變。我國(guó)實(shí)行了嚴(yán)格的城鄉(xiāng)二元化政策，這類政策使得城鄉(xiāng)差距明顯被劃分出來，導(dǎo)致城市和農(nóng)村的生活、工作、保障體系、物質(zhì)供應(yīng)產(chǎn)生明顯區(qū)別。直到現(xiàn)在，城鄉(xiāng)二元化政策都沒有得到解除，現(xiàn)階段大量資源配置集中于城市，社會(huì)保障制度對(duì)于城鎮(zhèn)居民有著明顯的偏袒，占到總?cè)藬?shù)一半以上的農(nóng)民基本上難以得到普通的社會(huì)保障，更遑論失去自己的生產(chǎn)資料且本身就弱勢(shì)的失地農(nóng)民了。就重慶市而言，城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障已經(jīng)日趨完善，相比之下農(nóng)村在這一方面則還剛剛起步，不論是從保障的數(shù)量還是具體的項(xiàng)目都存在較大差距。基本上大多數(shù)地區(qū)都只能局限于基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)這兩個(gè)方面，其他社會(huì)保障欠缺十分嚴(yán)重。因此，對(duì)于率先開展新農(nóng)村建設(shè)，完善城鄉(xiāng)一體化的重慶來說，過去的城鄉(xiāng)二元保障制度，極大地阻礙了農(nóng)民獲取自身利益，拉大了城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民之間的距離，不利于大重慶統(tǒng)籌發(fā)展的大方針，也不利于整個(gè)社會(huì)共同富裕的終極理想的實(shí)現(xiàn)。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)模式成為了農(nóng)民基本權(quán)益難以得到保證最關(guān)鍵的原因。

2、土地產(chǎn)權(quán)劃分不明晰

《中華人民共和國(guó)憲法》第十條規(guī)定：“農(nóng)村土地和城市郊區(qū)土地，其所有權(quán)屬于農(nóng)民集體，除非在法律中有特殊規(guī)定屬于國(guó)家。”此條規(guī)定其實(shí)對(duì)于土地的所有權(quán)給出了明確的劃分，農(nóng)民集體是土地所有者，自然在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中應(yīng)該是最終決定者。但現(xiàn)實(shí)生活中，征用土地都由政府主導(dǎo)，要多少地、在哪兒征、什么時(shí)候需要一律由政府和用地單位決定，農(nóng)民在其中只能是被動(dòng)接受，沒有得到應(yīng)有的尊重和權(quán)力。與此同時(shí)，《中華人民共和國(guó)土地管理辦法》第八條規(guī)定：“農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地時(shí)需要經(jīng)過相關(guān)部門的審批，土地應(yīng)該優(yōu)先被國(guó)家征用為國(guó)所用，然后經(jīng)由地方政府相關(guān)部門進(jìn)行統(tǒng)一管理?！边@條規(guī)定，直接導(dǎo)致的結(jié)果是政府部門在土地征用過程中處于絕對(duì)至高的地位，而土地所有者農(nóng)民集體則處于絕對(duì)的弱勢(shì)，即使權(quán)利受到侵犯，也難以申辯。當(dāng)政府憑借其行政手段強(qiáng)制征地，導(dǎo)致土地使用者農(nóng)民權(quán)力難以使用，權(quán)益難以保證。

3、農(nóng)民社會(huì)保障意識(shí)薄弱

對(duì)于農(nóng)民失去土地的最好解決辦法就是讓他們能夠加入到社保體系中去，但各個(gè)地方處于不同的理由，許多失地農(nóng)民并沒能加入其中。根據(jù)對(duì)家鄉(xiāng)渝西地區(qū)的調(diào)查了解到，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民真正參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的只有35.9%。其次，十分重要的也是國(guó)家每年投入非常多的醫(yī)療保險(xiǎn)只能達(dá)到23.5%，而什么社會(huì)保險(xiǎn)都沒有參加的居然高達(dá)47.5%，接近一半。由此可見農(nóng)民的參保意識(shí)有待提高。究其原因：第一，由于農(nóng)村社保待遇較低，使得農(nóng)民對(duì)于參保的積極性不強(qiáng)。第二，大多數(shù)農(nóng)民多著眼于眼前利益，對(duì)未來的考慮不全面不長(zhǎng)遠(yuǎn)。第三，鑒于宣傳力度不夠，大多數(shù)農(nóng)民對(duì)于社會(huì)保障的意識(shí)不深刻，了解不夠全面。這些都使得重慶地區(qū)農(nóng)民的參保問題變得更加困難。

關(guān)于渝西地區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)保障問題的建議

1、完善政策，打破二元化結(jié)構(gòu)

重慶對(duì)于失地農(nóng)民保障模式，從制度建設(shè)的角度來看，是政府在加強(qiáng)社會(huì)保障體系中承擔(dān)主要責(zé)任的結(jié)果。沒有政府的政策引導(dǎo)，具體組織和有關(guān)文件有效地制定和執(zhí)行，失地農(nóng)民社會(huì)保障體系的建立將無從談起。

渝西地區(qū)應(yīng)該切實(shí)按照《農(nóng)村社會(huì)保障法》的要求，出臺(tái)具體針對(duì)失地農(nóng)民的相關(guān)制度，結(jié)合自身特點(diǎn)和相關(guān)具體問題，制定和規(guī)范《農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)條例》、《農(nóng)村醫(yī)療救助條例》《農(nóng)村征地補(bǔ)償金條例》等。使得政策師出有名，這也是對(duì)失地農(nóng)民的利益最關(guān)鍵的保證。與此同時(shí)，需要提高政府對(duì)于政策的執(zhí)行度，做到有法可依，有法必依，且必須嚴(yán)格執(zhí)行，在不違反國(guó)家法律、相關(guān)法規(guī)的前提下，執(zhí)行力也是失地農(nóng)民社會(huì)保障的重要保證。

2、明確范圍，提高標(biāo)準(zhǔn)

通過上面的分析，可以明顯感覺到，現(xiàn)階段土地補(bǔ)償金的嚴(yán)重不足，為了農(nóng)民的后續(xù)發(fā)展和光明前景，征地補(bǔ)償必須在明確土地權(quán)力后，根據(jù)法律規(guī)定，根據(jù)當(dāng)?shù)叵M(fèi)情況與農(nóng)戶自身具體情況，按照市場(chǎng)規(guī)律有所提高。重慶地區(qū)過去對(duì)于土地補(bǔ)償金主要依靠農(nóng)地三年內(nèi)產(chǎn)值的平均數(shù)和征地目的來決定，這樣規(guī)定明顯顯得不夠科學(xué)，帶來的也是補(bǔ)償金很難有辦法使得失地農(nóng)民生活得到具體的保障，既忽視了市場(chǎng)規(guī)律的起伏和自然災(zāi)害的威脅，又因?yàn)檎鞯啬康牡牟煌斐裳a(bǔ)償金完全不同，最大區(qū)別甚至能達(dá)到兩到五倍。這要求制定土地補(bǔ)償金的時(shí)候讓農(nóng)村集體真正放到主體的位置，開征地聽證會(huì)，給予農(nóng)村集體絕對(duì)的尊重，同時(shí)，結(jié)合征收土地的區(qū)位、政府發(fā)展需求、市場(chǎng)供需情況等多個(gè)因素決定補(bǔ)償金的數(shù)額。減少同地不同價(jià)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低等不合理的情況出現(xiàn)。

3、看病抓藥，因材施教

失地農(nóng)民的就業(yè)問題也是目前重慶失地農(nóng)民所面臨的巨大困擾之一，失地農(nóng)民的后續(xù)保障不能一直只依賴政府投入，正所謂“授人以魚不如授人以漁”，讓失地農(nóng)民能獲得一份穩(wěn)定的工作，通過自己的勞動(dòng)獲得失去土地后資金的持續(xù)來源，既能讓他們生活得到保證又能讓失地農(nóng)民個(gè)人價(jià)值有所實(shí)現(xiàn)，緩解一定的財(cái)政壓力?；诖?，勞動(dòng)保障局需要重視失地農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)，對(duì)于有一定文化的農(nóng)民可以繼續(xù)提高其文化水平，使其在工作中具備一定的競(jìng)爭(zhēng)力，而對(duì)于文化水平比較低甚至沒有的農(nóng)民，可以對(duì)他們進(jìn)行技能培訓(xùn)，掌握一技之長(zhǎng)。其次，應(yīng)該多為失地農(nóng)民提供更為方便的就業(yè)信息和完善的勞務(wù)市場(chǎng)，對(duì)他們進(jìn)行組織安排。通過政策，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)接收他們，比如降低其稅收標(biāo)準(zhǔn)、更多給予社會(huì)保障支持。鼓勵(lì)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，為其提供創(chuàng)業(yè)門路、行政給予補(bǔ)貼、加大貸款限額等方式。讓他們能真正建立起自己通過雙手創(chuàng)造財(cái)富的重要性和榮譽(yù)感的意識(shí)。

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