賀 文

淺議“責令限期恢復原狀”

賀 文

依法行政是依法治國基本方略的重要內(nèi)容，合法行政作為依法行政的基本要求之一（包括合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信和權(quán)責統(tǒng)一），不但要求行政主體合法、行政職權(quán)合法，更要求行政行為合法、行政程序合法。行政行為合法要求行政機關的所有行政行為必須依照法律規(guī)定的范圍、手段、方式和程序進行，任何一個行政行為必須以法律規(guī)定的事實要件為基礎。因此我們在執(zhí)法過程中的每個行政行為，都要注意其操作細節(jié)的合法性?！柏熈钕奁诨謴驮瓲睢弊鳛橐环N行政行為，在執(zhí)法實踐中會經(jīng)常使用，但在具體操作時還存在一些理解性問題和細節(jié)性問題值得和大家共同探討。

一、“責令限期恢復原狀”不應理解為行政處罰

我們先看一個案例：2008年7月29日—9月20日，××市路橋工程公司在××高速公路×隧道施工中，未經(jīng)縣級以上林業(yè)主管部門審核同意，擅自將隧道中排出的石渣等建設工程廢棄物傾倒在××縣××鎮(zhèn)××村×江北坡集體所有的防護林地內(nèi)，致使地表植被遭到嚴重毀壞，林地失去防護用途。經(jīng)聘請××縣林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設計隊鑒定，被占用林地面積4.2畝。該縣林業(yè)局作出了如下行政處罰：（1）42020元的罰款；（2）責令在2009年4月底前將林地恢復原狀（按照每畝222株的造林技術(shù)標準在被占用林地內(nèi)補種油松933株）。

《中華人民共和國森林法實施條例》第四十三條第一款的規(guī)定是：未經(jīng)縣級以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意，擅自改變林地用途的，由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門責令限期恢復原狀，并處非法改變用途林地每平方米10元至30元的罰款。

分析該案例，由于××市路橋工程公司的上述違法行為，責令其限期恢復原狀，并給予其罰款的處理顯然是有法可依、沒有問題的。但是，我們再作進一步分析，把“責令在2009年4月底前將林地恢復原狀”作為一項行政處罰合適嗎？

我們知道，行政處罰是指行政機關或其他行政主體依法定職權(quán)和程序?qū)`反行政法規(guī)尚未構(gòu)成犯罪的相對人給予行政制裁的具體行政行為?！缎姓幜P法》第八條規(guī)定：行政處罰的種類：（一）警告；（二）罰款；（三）沒收違法所得、沒收非法財物；（四）責令停產(chǎn)停業(yè)；（五）暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。

行政處罰是對違法行為人的一種懲罰、懲戒，而“責令限期恢復原狀”是對違法現(xiàn)狀的一種修復，不具有懲罰性，屬于“責令改正或者限期改正違法行為”的范疇。

《行政處罰法》第二十三條規(guī)定：行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。按照文義理解，可以從此條推斷出，責令改正或限期改正與行政處罰是并列的兩個概念，責令改正或限期改正并不屬于行政處罰。

國務院法制辦公室秘書行政司2000年12月1日發(fā)布的《關于“責令限期拆除”是否是行政處罰行為的答復》（國法秘函〔2000〕134號），內(nèi)容為：根據(jù)《行政處罰法》第二十三條關于“行政機關實施行政處罰時，應當責令改正或者限期改正違法行為”的規(guī)定，《城市規(guī)劃法》第四十條規(guī)定的“責令限期拆除”，不應當理解為行政處罰行為。

筆者認為，“責令限期恢復原狀”與“責令限期拆除”在屬性上存在很大程度的相近、相似性。因此“責令限期恢復原狀”同樣也不應當理解為行政處罰。

二、“責令限期恢復原狀”也不屬于行政強制

筆者在網(wǎng)上看到一篇《略論林地的恢復原狀問題》的文章，認為“責令恢復原狀是行政強制，而不是行政處罰”。另有某州林業(yè)局的權(quán)責清單中也把“責令限期恢復原狀”列入其行政強制進行公示（見附表）。

那么“責令限期恢復原狀”是否屬于行政強制呢？

《行政強制法》第二條：本法所稱行政強制，包括行政強制措施和行政強制執(zhí)行。行政強制措施，是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。行政強制執(zhí)行，是指行政機關或者行政機關申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為。

《行政強制法》第九條：行政強制措施的種類：（一）限制公民人身自由；（二）查封場所、設施或者財物；（三）扣押財物；（四）凍結(jié)存款、匯款；（五）其他行政強制措施。第十二條：行政強制執(zhí)行的方式：（一）加處罰款或者滯納金；（二）劃撥存款、匯款；（三）拍賣或者依法處理查封、扣押的場所、設施或者財物；（四）排除妨礙、恢復原狀；（五）代履行；（六）其他強制執(zhí)行方式。

從上述規(guī)定中，不難看出“責令限期恢復原狀”顯然不屬于行政強制措施。但是否屬于行政強制執(zhí)行呢？從字面上看，“責令限期恢復原狀”似乎可以歸類于行政強制執(zhí)行的“（四）排除妨礙、恢復原狀”，以此推來“責令限期恢復原狀”應該屬于行政強制的范疇。

但筆者認為，把“責令限期恢復原狀”理解為行政強制執(zhí)行是不妥的。因為行政強制執(zhí)行的前提條件是“公民、法人或者其他組織不履行行政決定”，如果“責令限期恢復原狀”的行政相對人能在要求的限期內(nèi)履行了恢復原狀的義務，還需要行政強制執(zhí)行嗎？

《行政強制法》第五十條：行政機關依法作出要求當事人履行排除妨礙、恢復原狀等義務的行政決定，當事人逾期不履行，經(jīng)催告仍不履行，其后果已經(jīng)或者將危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源的，行政機關可以代履行，或者委托沒有利害關系的第三人代履行。從該條規(guī)定可以看出：行政強制執(zhí)行中“（四）排除妨礙、恢復原狀”必須是在“當事人逾期不履行，經(jīng)催告仍不履行”的前提下，行政機關才可以采取代履行的方式進行強制執(zhí)行。如果還沒有逾期或逾期沒有經(jīng)過催告的情況下，行政機關直接采取代履行或其他方式的行政強制執(zhí)行，屬于違法的行為。

因此說，單就“責令限期恢復原狀”的行政行為而言，并不屬于行政強制。

三、“責令限期恢復原狀”應當屬于行政命令

首先，“責令限期恢復原狀”應屬于行政決定。行政決定是具有行政權(quán)能的組織或者個人行使行政職權(quán)或履行行政職責，針對行政相對人所作的直接產(chǎn)生外部法律效果的行為。根據(jù)《行政強制法》第五十條規(guī)定：“行政機關依法作出要求當事人履行排除妨礙、恢復原狀等義務的行政決定……”，我們從該條款中不難看出，“責令限期恢復原狀”屬于行政決定。

其次，“責令限期恢復原狀”符合行政決定中的行政命令的屬性。行政命令是行政主體依法要求相對人進行一定的作為或不作為的意思表示。行政命令具有強制力，它包括兩類：一類是要求相對人進行一定作為的命令，如命令納稅、命令外國人出境；另一類是要求相對人履行一定的不作為的命令，稱作為禁（止）令，如因修建馬路禁止通行，禁止攜帶危險品的旅客上車等。從實質(zhì)上理解，行政命令是行政主體的一種強制性行為，只存在于行政處理行為之中，與行政檢查、行政決定和行政強制執(zhí)行相聯(lián)系，并且相互銜接。

“責令限期恢復原狀”就是行政主體依法依職權(quán)作出的要求相對人履行“恢復原狀”的一種處理行為。因此說，“責令限期恢復原狀”應當屬于行政命令。

附 表

四、“責令限期恢復原狀”與行政處罰、行政強制的關系

“責令限期恢復原狀”雖然不是行政處罰，也不是行政強制，但與行政處罰、行政強制有著密切的聯(lián)系。

（一）“責令限期恢復原狀”與行政處罰的關系

首先，“責令限期恢復原狀”與行政處罰都屬于行政決定，并且在法律規(guī)定中都納入“法律責任”（有人認為法律責任就是行政處罰。但筆者認為，法律責任并非單指行政處罰，包括民事責任、行政責任、經(jīng)濟法責任、刑事責任、違憲責任和國家賠償責任）。行政處罰和責令改正都是公民、法人或其他組織違法行為引起的，二者根本目的是一致的，都是為了維護行政管理秩序，保護公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，維護公共利益；二者都是從不同角度針對違法行為的，行政處罰是從懲戒角度對付違法行為，責令改正則是正面命令違法行為人停止違法，并糾正違法行為造成的后果。

其次，“責令限期恢復原狀”作為責令當事人限期改正違法行為的行政命令，一般與行政處罰同步作出，即在實施行政處罰時，往往同時責令當事人改正違法或糾正違法行為?！缎姓幜P法》第二十三條規(guī)定得很明確：“行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為?！北热纾骸吨腥A人民共和國森林法實施條例》第四十一條第二款規(guī)定：“違反森林法和本條例規(guī)定，擅自開墾林地，致使森林、林木受到毀壞的，依照森林法第四十四條的規(guī)定予以處罰；對森林、林木未造成毀壞或者被開墾的林地上沒有森林、林木的，由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門責令停止違法行為，限期恢復原狀，可以處非法開墾林地每平方米10元以下的罰款。”第四十三條第一款規(guī)定：“未經(jīng)縣級以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意，擅自改變林地用途的，由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門責令限期恢復原狀，并處非法改變用途林地每平方米10元至30元的罰款。”等等

（二）“責令限期恢復原狀”與行政強制的關系

“責令限期恢復原狀”雖不屬于行政強制，但其本身作為行政命令具有強制力，如果行政相對人逾期不履行并經(jīng)催告仍不履行，行政機關可以通過行政強制執(zhí)行來實現(xiàn)。換言之，行政機關依法作出“責令限期恢復原狀”的行政決定是采取行政強制執(zhí)行的先決條件，而“責令限期恢復原狀”的行政決定在當事人拒絕履行的情況下，可以依靠行政強制執(zhí)行的手段來實現(xiàn)。因此說二者相輔相成，聯(lián)系密切。

五、“責令限期恢復原狀”的規(guī)范操作

筆者認為，行政機關實施“責令限期恢復原狀”的行政行為時，應該按照以下步驟進行規(guī)范操作，才能確保該行政行為的合法性。

（一）依法做出行政決定

既然“責令限期恢復原狀”不屬于行政處罰，那么就不能把“責令限期恢復原狀”作為行政處罰的內(nèi)容出現(xiàn)在《行政處罰決定書》，而是在行政機關對違法行為人做出行政處罰決定的同時，依據(jù)違法行為人的違法事實和有關的法律、法規(guī)規(guī)定，并綜合考慮實際情況，做出“責令限期恢復原狀”的行政決定。

對于法律法規(guī)明確規(guī)定對違法行為人進行行政處罰的同時應“責令限期恢復原狀”的，筆者建議，雖然不應把“責令限期恢復原狀”列為行政處罰的一項內(nèi)容，但應將“責令限期恢復原狀”在行政處罰決定書中表述出來。比如本文開頭的案例，該縣林業(yè)局的行政處罰決定書的表述應當為：“根據(jù)《中華人民共和國森林法實施條例》第四十三條第一款的規(guī)定，責令××市路橋工程公司限期恢復被占用林地的原狀，并對其作如下行政處罰：處非法改變用途林地每平方米15元（共計42020元）的罰款?！?/p>

（二）及時告知當事人

當行政機關做出“責令限期恢復原狀”的行政決定后，應當及時書面告知當事人，應將責令限期恢復原狀行政決定書和行政處罰決定書一起送達當事人。以《責令 通知書》的形式送達告知也可。

（三）逾期拒不履行的應當依法強制執(zhí)行

行政機關依法做出“責令限期恢復原狀”行政決定后，行政相對人如果逾期不履行恢復原狀義務的，作出行政決定的行政機關應當依據(jù)《行政強制法》第三十五條規(guī)定及時以書面形式進行催告，并充分聽取當事人的意見，經(jīng)催告，當事人仍拒不執(zhí)行的，行政機關可以強制執(zhí)行，執(zhí)行前要依據(jù)《行政強制法》第三十七條規(guī)定首先做出《強制執(zhí)行決定書》并及時告知當事人。如果逾期不履行恢復原狀義務，其后果已經(jīng)或者將危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源的，行政機關依據(jù)《行政強制法》第五十條規(guī)定可以代履行，代履行前也要送達決定書，代履行3日前，催告當事人履行，當事人履行的，停止代履行；代履行的費用按照成本合理確定，由當事人承擔。但是，法律另有規(guī)定的除外。代履行不得采用暴力、脅迫以及其他非法方式。

沒有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關可以自期限屆滿之日起3個月內(nèi)，申請人民法院強制執(zhí)行。行政機關申請人民法院強制執(zhí)行前，應當催告當事人履行義務。催告書送達10日后當事人仍未履行義務的，行政機關可以向人民法院申請強制執(zhí)行。人民法院應當自受理之日起7日內(nèi)作出執(zhí)行裁定。

（四）實施林業(yè)行政處罰的相關適用

1.辦理林業(yè)行政案件時，《國家林業(yè)局關于“責令限期恢復原狀”規(guī)定具體應用有關問題的復函》（2001年4月24日林函策字［2001］80號）對《森林法實施條例》第四十三條關于“責令限期恢復原狀”規(guī)定的具體應用進行了明確：即由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門責令擅自改變林地用途的公民、法人或者其他組織，在一定的期限內(nèi)將擅自改變用途的林地恢復到改變前的狀態(tài)。在擅自改變用途的林地上修筑的永久性建筑物，公民、法人或者其他組織在規(guī)定的期限內(nèi)拒不拆除的，由作出責令限期恢復原狀決定的林業(yè)主管部門依法申請人民法院強制執(zhí)行，林業(yè)主管部門不得自行組織拆除?；謴驮瓲钏栀M用，依法由擅自改變林地用途的公民、法人或者其他組織承擔。

2.2015年7月1日，十二屆全國人大常委會第十五次會議作出《關于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》，授權(quán)最高檢在生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領域開展提起公益訴訟試點。林業(yè)主管部門作出“責令限期恢復（林地）原狀”的行政決定后，必須在規(guī)定時效內(nèi)采取措施，保證執(zhí)行到位，否則有可能被檢察機關提起行政公益訴訟，有關執(zhí)法人員因為履職不到位受到責任追究。雖然該決定的試點期限為2年，但還是希望相關單位和執(zhí)法人員能引起足夠的警覺和重視。

3.筆者認為，“責令限期捕回”“責令修復”“責令改正”等行政行為，與“責令恢復原狀”相似，可參照“責令限期恢復原狀”規(guī)范操作。

（作者單位 陜西省嵐皋縣公安局森林公安分局）

（編輯 趙文清）