席 恒

養(yǎng)老金機(jī)制：基本理論與中國選擇

席 恒

養(yǎng)老保險的實(shí)質(zhì)是通過擁有不同資源與要素稟賦主體之間的合作，形成對參保人社會養(yǎng)老保險權(quán)益的實(shí)現(xiàn)與保護(hù)。養(yǎng)老金機(jī)制是指在各類繳費(fèi)型養(yǎng)老保險中，養(yǎng)老保險的參與主體通過費(fèi)基、費(fèi)率與繳費(fèi)年限等關(guān)鍵要素的設(shè)計，以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險籌資（繳費(fèi)）與未來支付的動態(tài)均衡，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)運(yùn)行?；谖覈B(yǎng)老保險制度的發(fā)展實(shí)際，以全局觀、系統(tǒng)觀優(yōu)化養(yǎng)老金三支柱及三者之間的結(jié)構(gòu)，以均衡觀、協(xié)調(diào)觀平衡養(yǎng)老金機(jī)制中各要素之間的關(guān)系，以科學(xué)觀、人文觀合理確定養(yǎng)老金機(jī)制中的關(guān)鍵要素，做實(shí)養(yǎng)老金繳費(fèi)基數(shù)，降低用工單位和個人繳費(fèi)率，延長個人繳費(fèi)年限，采用漸進(jìn)式、差異化、有彈性的延遲退休年齡政策，是現(xiàn)階段我國養(yǎng)老保險制度改革的適應(yīng)性選擇。

養(yǎng)老金機(jī)制；費(fèi)率；繳費(fèi)年限；退休年齡；政策選擇

自1883年德國俾斯麥政府率先將商業(yè)保險機(jī)制引入社會福利領(lǐng)域，世界許多國家紛紛效仿，建立起適應(yīng)本國國情的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等社會保險制度。保險機(jī)制是指把保險作為一個由各具特殊功能的要素構(gòu)成、受內(nèi)在規(guī)律支配的有機(jī)整體，其內(nèi)部各要素和結(jié)構(gòu)之間相互依賴、相互作用，從而使保險體系按照一定方式運(yùn)轉(zhuǎn)的構(gòu)成形式。參照商業(yè)保險的運(yùn)行機(jī)理，俾斯麥政府頒布了《疾病保險法》等一系列法令，標(biāo)志現(xiàn)代社會保障制度的正式建立。后經(jīng)過一系列的改革與發(fā)展，最終形成了包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險等險種，具有一定普遍意義的社會保險制度框架。

一、養(yǎng)老金機(jī)制：養(yǎng)老保險的基本邏輯

從人類誕生起，人類社會就面臨著養(yǎng)老制度的安排。工業(yè)革命以后，機(jī)器大生產(chǎn)取代了以家庭為基本生產(chǎn)單位的自給自足經(jīng)濟(jì)，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老逐漸無法適應(yīng)新的生產(chǎn)關(guān)系，以工業(yè)大革命和工業(yè)文明為背景的養(yǎng)老金制度應(yīng)運(yùn)而生。19世紀(jì)80年代德國率先建立了社會保險模式的養(yǎng)老金制度，其后，西方發(fā)達(dá)工業(yè)化國家紛紛積極效仿，相繼建立了養(yǎng)老金制度。隨后，中東和亞洲國家也在二戰(zhàn)后紛紛建立了養(yǎng)老金制度。養(yǎng)老金制度伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步形成，是一個集人口、經(jīng)濟(jì)、社會為一體的社會經(jīng)濟(jì)制度。養(yǎng)老金制度本身的設(shè)計初衷并不是為了直接促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是為勞動者退休后支付退休金，以保障其基本生活需要、進(jìn)而產(chǎn)生穩(wěn)定預(yù)期，間接促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度安排。

養(yǎng)老保險作為社會保險制度中最重要的組成部分，實(shí)質(zhì)上是一種延期支付與消費(fèi)的社會保險方式。它通過擁有不同資源與要素稟賦主體之間的合作，形成對參保人社會養(yǎng)老保險權(quán)益的實(shí)現(xiàn)與保護(hù)。因此，從廣義上講，養(yǎng)老金機(jī)制是各類養(yǎng)老保險責(zé)任主體，包括政府、雇主和個人之間通過責(zé)任分工形成的合作機(jī)制，具體表現(xiàn)為以政府作為責(zé)任主體的基本養(yǎng)老保險、以雇主作為責(zé)任主體的補(bǔ)充養(yǎng)老保險和以個人作為責(zé)任主體的私人養(yǎng)老保險，即所謂的養(yǎng)老保險三支柱模式。從狹義上講，養(yǎng)老金機(jī)制是指在各類繳費(fèi)型養(yǎng)老保險中，養(yǎng)老保險的參與主體通過費(fèi)基、費(fèi)率與繳費(fèi)年限等關(guān)鍵要素的協(xié)商與設(shè)計，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險籌資（繳費(fèi)）與未來支付的動態(tài)均衡，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)運(yùn)行。

費(fèi)基是養(yǎng)老金機(jī)制中的基礎(chǔ)要素，一般由作為繳費(fèi)主體的勞動者收入和雇主收入來確定。作為化解未來養(yǎng)老風(fēng)險的一種機(jī)制，養(yǎng)老金的積累與在職期間的收入相關(guān)聯(lián)，因而勞動者收入和雇主收入就成為養(yǎng)老金繳費(fèi)的基礎(chǔ)。勞動者個人收入的衡量，可將個人月工資性收入作為基準(zhǔn)；而雇主收入的衡量可將當(dāng)?shù)厣鐣骄べY或以企業(yè)工資總額作為基準(zhǔn)。

費(fèi)率是養(yǎng)老金機(jī)制中的核心要素，指參加養(yǎng)老保險的單位或個人應(yīng)繳納的養(yǎng)老保險費(fèi)占其繳費(fèi)基數(shù)的比例，一般通過國家法律或政策確定或調(diào)整。費(fèi)率高低與勞動者個人和雇主的負(fù)擔(dān)能力相關(guān)。如果費(fèi)率偏高，則個人和雇主負(fù)擔(dān)較重，勢必造成個人或雇主參保能力不足；如果費(fèi)率偏低，則會導(dǎo)致養(yǎng)老金積累能力不足，二者都會影響?zhàn)B老金機(jī)制的可持續(xù)性。特別是對勞動者個人而言，費(fèi)率偏高往往會影響低收入群體的當(dāng)期生活水平，因此養(yǎng)老金費(fèi)率水平的高低應(yīng)建立在對最低收入勞動者負(fù)擔(dān)能力和不同地區(qū)雇主經(jīng)營能力的科學(xué)測算基礎(chǔ)之上。

繳費(fèi)年限是養(yǎng)老金機(jī)制中的關(guān)鍵要素，指養(yǎng)老金制度規(guī)定的職工個人繳納養(yǎng)老金的累計年限。在老齡化日益加劇的背景下，作為與職業(yè)關(guān)聯(lián)的化解養(yǎng)老風(fēng)險的機(jī)制設(shè)計，養(yǎng)老金機(jī)制中的繳費(fèi)年限應(yīng)該與職業(yè)過程密切關(guān)聯(lián)，即繳費(fèi)年限應(yīng)與養(yǎng)老風(fēng)險存續(xù)期重合或基本吻合，個人進(jìn)入職業(yè)勞動領(lǐng)域領(lǐng)取收入并按比例繳納養(yǎng)老保險費(fèi)，在退出勞動領(lǐng)域后領(lǐng)取養(yǎng)老金，這成為通過類似市場化的責(zé)任—權(quán)利范式化解養(yǎng)老風(fēng)險的主要途徑。

繳費(fèi)年限必然涉及到工作年限與退休年齡。工作年限作為與繳費(fèi)年限相關(guān)的要素，是勞動者持續(xù)工作到退出勞動過程的時間累積，體現(xiàn)了勞動者的勞動貢獻(xiàn)。退休年齡則是勞動者在職期間的勞動貢獻(xiàn)與退出勞動年齡之后所享福利之間的均衡點(diǎn)。由此可見，繳費(fèi)年限長短的決定性因素是勞動者的退休年齡。

在養(yǎng)老金機(jī)制中，費(fèi)基、費(fèi)率與繳費(fèi)年限（包括工作年限與退休年齡）形成了一個動態(tài)均衡（如圖1）。在維持一定養(yǎng)老金待遇和一定養(yǎng)老金積累規(guī)模的前提下，費(fèi)基、費(fèi)率與繳費(fèi)年限（包括工作年限與退休年齡）要保持一定的平衡，就必須對費(fèi)基、費(fèi)率、繳費(fèi)年限、工作年限、退休年齡等基本要素進(jìn)行科學(xué)合理的設(shè)計。

圖1 養(yǎng)老金機(jī)制的構(gòu)成要素

厘清養(yǎng)老金機(jī)制對于一國的養(yǎng)老金制度具有十分重要的意義。一方面，養(yǎng)老金機(jī)制是一國養(yǎng)老金制度設(shè)計的基礎(chǔ)，只有厘清養(yǎng)老金機(jī)制中的關(guān)鍵要素及其關(guān)系，才能對該國的養(yǎng)老金制度進(jìn)行頂層設(shè)計；另一方面，養(yǎng)老金機(jī)制也是一國養(yǎng)老金制度改革與調(diào)整的基礎(chǔ)，任何制度設(shè)計與改革都是在約束條件下的適應(yīng)性選擇，當(dāng)養(yǎng)老金機(jī)制中的約束參量發(fā)生改變時，其關(guān)鍵參量就應(yīng)做出必要的調(diào)整或改革。

二、中國養(yǎng)老金機(jī)制的發(fā)展脈絡(luò)與優(yōu)化空間

20世紀(jì)90年代初期，伴隨著我國國有企業(yè)改革，中國政府與之相配套建立了社會養(yǎng)老保險制度。1991年國務(wù)院《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》頒布，養(yǎng)老保險主要以國有企業(yè)職工為對象，提出建立社會基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險和個人儲蓄相結(jié)合的多層次保障原則；養(yǎng)老保險費(fèi)用由國家、企業(yè)、個人三方共同負(fù)擔(dān)。個人繳費(fèi)不超過本人工資標(biāo)準(zhǔn)的3%；企業(yè)繳費(fèi)按本企業(yè)職工工資總額和當(dāng)?shù)卣?guī)定的比例在稅前提取，我國養(yǎng)老保險制度架構(gòu)初步形成。

1995年國務(wù)院《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》和作為附件的《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合實(shí)施辦法一》、《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合實(shí)施辦法二》提出了15年的最低繳費(fèi)年限，中國養(yǎng)老金機(jī)制開始建立。1997年國務(wù)院頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，提出建立全國統(tǒng)一的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，并把養(yǎng)老保險的對象進(jìn)一步擴(kuò)大到全體企業(yè)職工。規(guī)定企業(yè)繳費(fèi)比例為企業(yè)工資總額的20%，個人繳費(fèi)比例為本人繳費(fèi)工資的11%并計入個人賬戶，養(yǎng)老金機(jī)制進(jìn)一步明晰。

2000年國務(wù)院頒布《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點(diǎn)方案》開始對“統(tǒng)賬結(jié)合型”基本養(yǎng)老金制度的進(jìn)行調(diào)整。進(jìn)一步明確企業(yè)和職工個人繳費(fèi)比例,調(diào)整個人賬戶規(guī)模。企業(yè)繳費(fèi)比例一般為職工工資總額的20%，全部納入社會統(tǒng)籌基金；職工個人繳費(fèi)比例由本人繳費(fèi)工資的11%調(diào)整為8%，并全部計入個人賬戶。2005年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，對“統(tǒng)賬結(jié)合型”城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老金制度進(jìn)行了重大調(diào)整。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費(fèi)率統(tǒng)一為20%，其中8%記入個人賬戶，12%劃入統(tǒng)籌基金。個人賬戶的規(guī)模統(tǒng)一由本人繳費(fèi)工資的11%調(diào)整為8%，全部由個人繳費(fèi)形成，單位繳費(fèi)不再劃入個人賬戶。繳費(fèi)年限（含視同繳費(fèi)年限）累計滿15年的人員，退休后按月發(fā)給基本養(yǎng)老金，并由2011年7月1日頒布實(shí)施的《中華人民共和國社會保險法》以立法方式加以確認(rèn)。至此，我國養(yǎng)老金機(jī)制基本形成。

2009年國務(wù)院通過了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，針對農(nóng)村居民（之后擴(kuò)大到城鄉(xiāng)居民）建立了養(yǎng)老保險與福利制度相結(jié)合的準(zhǔn)養(yǎng)老金機(jī)制，養(yǎng)老保險的對象進(jìn)一步擴(kuò)大到非雇員勞動者。該機(jī)制實(shí)行居民定額繳費(fèi)（100到1000元）與政府補(bǔ)貼（入口補(bǔ)與出口補(bǔ)），區(qū)分了中央財政責(zé)任與地方財政責(zé)任。

2015年1月國務(wù)院出臺《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，實(shí)現(xiàn)了職工養(yǎng)老保險與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險的并軌，同年4月又出臺了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法的通知》，將職業(yè)年金進(jìn)一步擴(kuò)大到機(jī)關(guān)事業(yè)單位。至此，養(yǎng)老保險的對象包納了全體用工單位和全體勞動者，我國養(yǎng)老金機(jī)制基本建立。

中國養(yǎng)老金機(jī)制的形成與不斷完善，使中國建立了包納10億以上人口的世界最大的養(yǎng)老共同體，這不僅是中國對世界養(yǎng)老事業(yè)的巨大貢獻(xiàn)，也是全體中國人共同的養(yǎng)老福利。梳理我國養(yǎng)老金政策的發(fā)展脈絡(luò)可以看出，我國正式養(yǎng)老金制度安排呈現(xiàn)出兩大發(fā)展趨勢：一是覆蓋人群逐步擴(kuò)大，從最初僅針對國有企業(yè)職工的制度安排，擴(kuò)大到全體城鎮(zhèn)企業(yè)職工，再擴(kuò)大到包括農(nóng)村居民的全體城鄉(xiāng)居民，直到2015年將機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員納入統(tǒng)一養(yǎng)老金制度安排，實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老金制度覆蓋全體勞動者的制度目標(biāo)；二是養(yǎng)老金機(jī)制的要素逐漸完善與穩(wěn)定。最早確定的養(yǎng)老金機(jī)制要素是繳費(fèi)年限，1995年的實(shí)施辦法就提出了15年最低繳費(fèi)年限；繳費(fèi)費(fèi)基于1997年做實(shí)，規(guī)定以職工工資收入作為繳費(fèi)基數(shù)進(jìn)行征繳；繳費(fèi)率的變化則經(jīng)歷了較為曲折的過程，最終于2005年形成了現(xiàn)行養(yǎng)老金費(fèi)率規(guī)定（企業(yè)按照職工工資總額的20%繳費(fèi)，全部計入統(tǒng)籌基金；個人按照個人工資總額的8%繳費(fèi)，全部計入個人賬戶）。至此，養(yǎng)老金機(jī)制中費(fèi)基、費(fèi)率、繳費(fèi)年限三大關(guān)鍵要素及相互協(xié)調(diào)關(guān)系已基本形成。

但是，從我國養(yǎng)老金機(jī)制完善與發(fā)展的脈絡(luò)可以看出，當(dāng)前我國養(yǎng)老金機(jī)制仍存在可以進(jìn)一步優(yōu)化的空間。

（一）我國養(yǎng)老金機(jī)制的關(guān)鍵要素還可更加優(yōu)化

首先，在目前的養(yǎng)老金機(jī)制中，作為基礎(chǔ)要素的費(fèi)基小而不實(shí)，造成了養(yǎng)老金繳費(fèi)基數(shù)的嚴(yán)重縮水。個人繳費(fèi)的費(fèi)基理應(yīng)是個人在職業(yè)過程中的全部工資性收入，即個人的全部工資性收入。但是，在經(jīng)歷了多次工資制度改革之后，我國職工的工資結(jié)構(gòu)相當(dāng)混亂，工資體系已經(jīng)由基本工資、工齡工資、職務(wù)（崗位）工資的簡單構(gòu)成發(fā)展成由基本工資、工齡工資、職務(wù)（崗位）工資、績效工資、獎勵工資和各種名目的補(bǔ)貼等在內(nèi)的復(fù)雜構(gòu)成。而在現(xiàn)實(shí)的養(yǎng)老保險繳費(fèi)中，由于國家對養(yǎng)老保險繳費(fèi)基數(shù)工資結(jié)構(gòu)并沒有剛性規(guī)定，因而無論職工還是雇主基于當(dāng)前利益的考慮都會選擇較少的繳費(fèi)基數(shù)，用工單位通常會將基本工資部分做小，而將各類獎勵工資或各類補(bǔ)貼部分做大，實(shí)際上導(dǎo)致養(yǎng)老金個人繳費(fèi)收入的隱性流失。企業(yè)繳費(fèi)基數(shù)曾有以企業(yè)職工工資總額和當(dāng)?shù)厣夏甓嚷毠ぴ缕骄べY兩種計算方法（2000年國務(wù)院頒布《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點(diǎn)方案》強(qiáng)化了按當(dāng)?shù)厣夏甓嚷毠ぴ缕骄べY計算），事實(shí)上，按當(dāng)?shù)厣夏甓嚷毠ぴ缕骄べY計算，對于經(jīng)營狀況不佳的企業(yè)會造成過高的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。

其次，作為養(yǎng)老金機(jī)制的核心要素的費(fèi)率偏高且事實(shí)上區(qū)域差別較大，造成了職工個人和企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)過重，以及人群之間、區(qū)域之間、職業(yè)不同階段之間的相對不公，進(jìn)而影響個人和企業(yè)的參保能力。盡管2005年國務(wù)院《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》將職工個人繳費(fèi)基數(shù)由11%調(diào)整為8%，但8%的個人費(fèi)率對于低收入職工來說仍相對較高，這會影響低收入人群的當(dāng)期生活質(zhì)量而不利于其謀生能力的改善和提高；我國養(yǎng)老金機(jī)制中的企業(yè)費(fèi)率一直維持在20%的繳費(fèi)規(guī)模，相對于世界上同類實(shí)行社會養(yǎng)老保險國家來說偏高1倍以上，在企業(yè)眾多的費(fèi)稅負(fù)擔(dān)中成為影響企業(yè)可持續(xù)發(fā)展與競爭力的主要因素。在現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險中，費(fèi)率不僅影響代際之間（既要維持一定的養(yǎng)老金積累規(guī)模，也要保障繳費(fèi)人群生活能力的提高）、也會影響代內(nèi)職業(yè)的不同階段之間（年輕時的生活保障與能力的提高與年老后的養(yǎng)老待遇）的社會保障公平；同時在勞動力相對單向流動、區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異和養(yǎng)老金地方統(tǒng)籌的背景下，發(fā)達(dá)地區(qū)往往通過流動人口的繳費(fèi)積累了較多的社會統(tǒng)籌基金，因而可以主動選擇降低企業(yè)養(yǎng)老繳費(fèi)率，而其它地區(qū)只有以國家規(guī)定的較高繳費(fèi)率征收養(yǎng)老保險費(fèi)，造成了不同省區(qū)之間的不公平。

再次，職工個人15年繳費(fèi)年限的規(guī)定，難以體現(xiàn)通過在職期間勞動收入積累來實(shí)現(xiàn)退休后養(yǎng)老待遇的均衡。作為與職業(yè)關(guān)聯(lián)化解養(yǎng)老風(fēng)險的養(yǎng)老保險制度，在人口老齡化日益加劇和人口預(yù)期壽命不斷延長的背景下，個人繳費(fèi)年限應(yīng)與職業(yè)過程相關(guān)聯(lián)，才能體現(xiàn)個人對于自身養(yǎng)老事務(wù)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。還應(yīng)注意，要保障個人當(dāng)期的福利水平，可通過降低費(fèi)率的方式來實(shí)現(xiàn)。我國目前養(yǎng)老金機(jī)制中15年繳費(fèi)年限的規(guī)定是在20世紀(jì)90年代初期作為國有企業(yè)改革配套措施而確定的，本身就有“權(quán)宜之計”之意。隨著我國養(yǎng)老金制度的對象從國企職工擴(kuò)大到全體勞動者，這一養(yǎng)老金機(jī)制的要素就應(yīng)該及時作出調(diào)整。

最后，與繳費(fèi)年限密切相關(guān)的退休年齡，在我國也不盡合理。我國目前的退休政策還是20世紀(jì)50年代規(guī)定的，1951年，政務(wù)院頒發(fā)《勞動保險條例》，規(guī)定男工人與男職員年滿60歲、女工人和女職員年滿50歲時退休。1955年國務(wù)院頒布《關(guān)于國家機(jī)關(guān)工作人員退休暫行辦法》，國家機(jī)關(guān)中女性工作人員的退休年齡由50歲提高至55歲。20世紀(jì)90年代的國企改革，使一大批職工“下崗分流”提前退休，女工甚至40歲就可辦理退休手續(xù)，大大拉低了我國的平均退休年齡，使我國目前的平均退休年齡不足55歲，成為世界上平均退休年齡最低的國家。a《人社部：我國退休年齡全球最早》，中國新聞網(wǎng)：http://finance.chinanews.com/life/2015/10-16/7573662.shtml，2015年10月16日。這不僅造成了人力資源的巨大浪費(fèi)（這在我國人口紅利不斷減少的情況下尤為明顯），而且造成養(yǎng)老金繳費(fèi)人群的明顯減少，加之提前退休職工又進(jìn)入領(lǐng)取養(yǎng)老金人群，一出一進(jìn)造成了對養(yǎng)老金積累的嚴(yán)重影響。

（二）我國養(yǎng)老金機(jī)制關(guān)鍵要素之間的平衡機(jī)制還可更加優(yōu)化

養(yǎng)老金機(jī)制是費(fèi)基費(fèi)率與繳費(fèi)年限（工作年限、退休年齡）之間的動態(tài)平衡。在費(fèi)基相對確定的前提下，選擇適當(dāng)?shù)馁M(fèi)率和適當(dāng)?shù)睦U費(fèi)年限使兩者之間保持相對平衡或相互匹配，是養(yǎng)老金機(jī)制均衡實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。在目前我國個人和用工單位養(yǎng)老金費(fèi)率雙高情況下，降低費(fèi)率是必然選擇。但是，費(fèi)率降低的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)的判定，則需要建立在科學(xué)的收入測算基礎(chǔ)之上。以2014年為例，我國城鎮(zhèn)企業(yè)在職工崗年平均工資57361（月均4780）元，根據(jù)四分位差，25%的低收入人群的收入在28680（月2390）元以下，而當(dāng)年我國城鎮(zhèn)居民年均消費(fèi)水平為25449（月均2120）元，在現(xiàn)行8%的個人養(yǎng)老繳費(fèi)率條件下，這些低收入人群在養(yǎng)老繳費(fèi)之后的月平均消費(fèi)剩余僅為78元（2390×8%-2120）。這一消費(fèi)剩余即為個人的物質(zhì)積累，是個人改善生活質(zhì)量、提升謀生能力及抵御風(fēng)險能力的重要物質(zhì)資本。這一消費(fèi)剩余越小，其個人生活脆弱性越大。因此個人養(yǎng)老保險費(fèi)率設(shè)計必須關(guān)注這一“關(guān)鍵少數(shù)”群體，以對其當(dāng)期生活質(zhì)量影響最小化為依據(jù)。而這25%的低收入群體又往往以初入職場、受教育程度較低的年輕人為主體，他們的消費(fèi)剩余越小，其自身謀生能力的提升機(jī)會就越少，淪為低收入群體的可能就越大，處于脆弱狀態(tài)的時間也會越長。

企業(yè)費(fèi)率的降低也應(yīng)以不影響企業(yè)的經(jīng)營能力和競爭能力為前提。我國基本養(yǎng)老保險中企業(yè)20%的繳費(fèi)率相對偏高，這一方面使許多企業(yè)只能更多在基本養(yǎng)老保險中承擔(dān)責(zé)任，而無力發(fā)展企業(yè)年金等補(bǔ)充養(yǎng)老保險；另一方面，與其它四險一金費(fèi)率疊加在一起，超過38%的繳費(fèi)率造成了企業(yè)較重的社會保障繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。特別是在經(jīng)濟(jì)下行壓力下，伴隨著企業(yè)的經(jīng)營周期，超額負(fù)擔(dān)使許多困難企業(yè)“雪上加霜”，這要么使企業(yè)無力承擔(dān)而瀕臨破產(chǎn)，要么使企業(yè)千方百計尋求逃費(fèi)。因此，合理的養(yǎng)老繳費(fèi)負(fù)擔(dān)是企業(yè)履行社會責(zé)任的前提。

為保障一定的養(yǎng)老金積累規(guī)模，從而最終保障退休人員的養(yǎng)老待遇，降低費(fèi)率就必然要延長繳費(fèi)年限。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，繳費(fèi)年限的確定有定數(shù)繳費(fèi)（如15年或25年）和全職業(yè)生涯過程繳費(fèi)。在全球人口老齡化背景下許多國家大都采用全職業(yè)生涯過程繳費(fèi)，以應(yīng)對可能的養(yǎng)老危機(jī)。以德國為例，德國實(shí)行養(yǎng)老積分制，其相關(guān)法律規(guī)定，每一個德國勞動者一生必須積累夠45個積分才可領(lǐng)取全額養(yǎng)老金，個人積分等于個人年收入除以當(dāng)?shù)啬昃杖?。這就意味著每個德國人平均工作45年左右，同時繳費(fèi)也須滿45年左右（若個人工資水平等于當(dāng)?shù)厣鐣骄べY水平，則每年可積1分，45年可積夠45分）。在維持養(yǎng)老金機(jī)制的前提下，一個理想的繳費(fèi)模型是，以相對最低的繳費(fèi)率和全職業(yè)生涯過程繳費(fèi)組合，既能積累必要的養(yǎng)老金規(guī)模，又能對繳費(fèi)者當(dāng)期生活產(chǎn)生最小的影響。

由于繳費(fèi)年限與工作年限、進(jìn)而與退休年齡密切相關(guān)，因而退休年齡的規(guī)定一定要適當(dāng)，既要承認(rèn)勞動者的勞動貢獻(xiàn)，又要保障勞動者的退休福利待遇。在德國的養(yǎng)老積分制計算中，就充分考慮了勞動者的勞動貢獻(xiàn)和退休后福利待遇的均衡。如果一個勞動者每年的積分小于1，則說明其勞動質(zhì)量較低；而勞動質(zhì)量較低者往往又是學(xué)歷較低者，他們一般入職較早（18歲左右甚至更早），他們可以通過大于45年的時間積累45個積分；如果一個勞動者每年的積分大于1，則說明其勞動質(zhì)量較高；而勞動質(zhì)量較高者往往又是學(xué)歷較高者，他們一般入職較晚（25歲左右甚至更晚），他們可以通過小于45年的時間積累45個積分，最終實(shí)現(xiàn)每個德國人大致都可在63—67歲a德國的退休年齡為67歲，但2014年德國養(yǎng)老金改革對于已經(jīng)達(dá)到45個積分，從事重體力勞動的行業(yè)如建筑工人退休可到63歲，同時對生育母親獎勵養(yǎng)老積分，每生育一個孩子獎勵3分。之間退休的目標(biāo)bDina Frommert,Thorsten Heien,"Retirement Pension Provision Schemes in Germany 1996 and 2005,"Journal of Applied Social Science,2006,14(1);Holger Bonin,"15 Years of Pension Reform in Germany:Old Successes and New Threats,"The Geneva Papers on Risk and Insurance-Issues and Practice,2009,34(4).。因此，退休年齡的規(guī)定切忌一刀切，而是要通過一定的機(jī)制設(shè)計，達(dá)到勞動貢獻(xiàn)與退休福利待遇的均衡，這樣，每個人的退休時間也許存在細(xì)微不同，但退休政策中的機(jī)制實(shí)現(xiàn)對每個人來說則完全一致。

尋求養(yǎng)老金機(jī)制中關(guān)鍵要素之間的平衡，就是要在目標(biāo)約束（養(yǎng)老金的積累規(guī)模）、條件約束（人口平均壽命、人口老化率、受教育程度等）下，尋求費(fèi)基費(fèi)率與繳費(fèi)年限、退休年齡之間的最優(yōu)配置（如圖2）。

圖2 各要素調(diào)整下的養(yǎng)老金機(jī)制動態(tài)平衡

在我國目前養(yǎng)老金機(jī)制中，費(fèi)率與繳費(fèi)年限之間的不相匹配是十分明顯的。在以往的相關(guān)政策調(diào)整時，此問題已引起注意。例如，2000年國務(wù)院頒布《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點(diǎn)方案》將個人繳費(fèi)比例由11%調(diào)整為8%，但并沒有對繳費(fèi)年限作出調(diào)整；最近學(xué)界關(guān)于延長繳費(fèi)年限的呼聲再起，但許多人也未關(guān)注到與費(fèi)率的同時調(diào)整。事實(shí)上，在養(yǎng)老金機(jī)制中，費(fèi)率與繳費(fèi)年限作為兩個最關(guān)鍵的變量，只有同時作出調(diào)整，才能維持養(yǎng)老金機(jī)制的動態(tài)平衡。

（三）作為廣義養(yǎng)老金機(jī)制的三支柱之間的結(jié)構(gòu)還可進(jìn)一步優(yōu)化

自上世紀(jì)90年代我國建立現(xiàn)代養(yǎng)老保險制度以來，我國一直將第一支柱的基本養(yǎng)老保險作為重要內(nèi)容進(jìn)行制度建設(shè)，這的確體現(xiàn)了政府的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。但60%以上過高的替代率設(shè)計和20%及8%過高的繳費(fèi)率規(guī)定，造成了基本養(yǎng)老保險制度規(guī)模過大、政府的兜底責(zé)任過重，容易形成政府間（主要是上下屆）的養(yǎng)老保險責(zé)任轉(zhuǎn)移。而作為補(bǔ)充養(yǎng)老保險的職業(yè)年金作用發(fā)揮不足，商業(yè)養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險更是從制度上未能給予充分的激勵和政策支持，養(yǎng)老保險的“社會性質(zhì)”體現(xiàn)不足，幾乎使公眾所有的養(yǎng)老期望全部集中到基本養(yǎng)老保險，形成了國際社會普遍采用的三支柱在我國只是“一枝獨(dú)秀”。

盡管早在1991年國務(wù)院《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》中就提出了建立企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險的規(guī)定，但2003年12月30日勞動和社會保障部頒布《企業(yè)年金試行辦法》中規(guī)定了我國企業(yè)年金在有條件的企業(yè)中遵循自愿性建立，致使我國企業(yè)年金的參與率不足3%，覆蓋面還不到企業(yè)職工總數(shù)10%，而智利、澳大利亞、中國香港等國家和地區(qū)基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，英美等國也已經(jīng)超過50%。a《企業(yè)年金參與率僅2.67% 補(bǔ)充養(yǎng)老空間巨大》，新華網(wǎng)：http://news.xinhuanet.com/2014-11/26/c_127251322.htm，2014年11月26日。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，退休職工的養(yǎng)老金構(gòu)成一般是“四四二”模式，即基本養(yǎng)老保險占四成，補(bǔ)充養(yǎng)老保險占四成，個人儲蓄性養(yǎng)老保險占兩成。b《買“年金”，退休時才繳個稅》，《內(nèi)江日報》，2013年12月9日第1版。此外外，由于“有條件”的企業(yè)往往大都是經(jīng)營效益較好的壟斷性企業(yè)，造成了我國企業(yè)年金成為“少數(shù)人的奢侈品”，從制度上導(dǎo)致了養(yǎng)老保險的不公平。

而作為第三支柱的商業(yè)養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險，一直沒有更多的政策激勵。直到2014年，財政部、人力資源和社會保障部、國家稅務(wù)總局三部門決定實(shí)施企業(yè)年金、職業(yè)年金個人所得稅遞延納稅優(yōu)惠政策，但到目前還沒有足夠的政策效應(yīng)。

三支柱的養(yǎng)老模式是政府、雇主和個人為實(shí)現(xiàn)公民養(yǎng)老事務(wù)而結(jié)成的合作共同體，三支柱的合理結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了養(yǎng)老保險責(zé)任的合理分擔(dān)（如表1）c席恒、翟紹果：《我國漸進(jìn)式延遲退休年齡的政策機(jī)制與方案研究》，《中國行政管理》2015年第5期。。

表1 我國統(tǒng)一養(yǎng)老保險制度的理想架構(gòu)

在這一養(yǎng)老合作共同體中，作為基礎(chǔ)養(yǎng)老金的第一支柱，一方面是個人與政府的合作，政府為公民的養(yǎng)老事務(wù)承擔(dān)責(zé)任體現(xiàn)了政府的擔(dān)當(dāng)，個人為自己的養(yǎng)老事務(wù)承擔(dān)責(zé)任是個人基于對總體分擔(dān)而應(yīng)盡的義務(wù)；另一方面則是中央政府與地方政府之間的合作，作為不同的財政責(zé)任主體，央地?fù)碛胁煌呢敊?quán)，因而也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的事權(quán)——體現(xiàn)中央政府責(zé)任的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和體現(xiàn)地方政府責(zé)任的地方附加養(yǎng)老金。第二支柱職業(yè)年金的合作機(jī)制則表現(xiàn)為雇主與雇員的合作。作為用工單位第一資源的人力資源是其競爭的第一資本，通過職業(yè)年金保障雇員的養(yǎng)老福利以產(chǎn)生穩(wěn)定的預(yù)期，對雇主和雇員而言則能實(shí)現(xiàn)雙贏，實(shí)現(xiàn)合作收益——雇主可以吸引并形成穩(wěn)定成熟的人力資源隊(duì)伍，雇員則可為未來養(yǎng)老積累更多的貨幣資本。第三支柱的私人養(yǎng)老金是個體在職業(yè)過程中與退出職業(yè)活動后兩個階段的合作，通過職業(yè)活動中的投保，為退出職業(yè)活動后的養(yǎng)老事務(wù)積累物質(zhì)資本，通常是個體財富管理的理性選擇。a朱青、郭雪劍：《養(yǎng)老保障：多支柱養(yǎng)老體系下的公共養(yǎng)老金計劃》，中國社會出版社，2007年，第135頁。

三、我國現(xiàn)階段養(yǎng)老金改革的選擇

作為社會保障體系中最重要的支柱性制度，我國養(yǎng)老金制度的發(fā)展，為改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展奠定了重要的制度基礎(chǔ)。隨著我國改革開放事業(yè)不斷深化、公眾對養(yǎng)老保險的期望愈加增強(qiáng)，作為國企改革配套措施的養(yǎng)老保險制度已經(jīng)無法適應(yīng)現(xiàn)代化事業(yè)和公眾不斷增強(qiáng)的訴求。為適應(yīng)新常態(tài)，適應(yīng)作為社會發(fā)展基本制度的中國特色社會保障制度的新要求，就必須根據(jù)環(huán)境與條件的變化對我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度進(jìn)行調(diào)整與選擇，以促使養(yǎng)老金制度在尊重制度客觀規(guī)律與具體國情的基礎(chǔ)上走向成熟與完善。

（一）以全局觀、系統(tǒng)觀重構(gòu)基礎(chǔ)養(yǎng)老金、職業(yè)年金和私人養(yǎng)老金三支柱及其三者之間的關(guān)系，優(yōu)化三者之間的結(jié)構(gòu)，形成廣義養(yǎng)老金機(jī)制中各責(zé)任主體各司其職、各盡所能的合作關(guān)系。

作為社會養(yǎng)老保險，只有多方參與、多方貢獻(xiàn)才能在日趨加劇的人口老齡化背景下對養(yǎng)老危機(jī)作出有效的應(yīng)對。因此，基于第一支柱做“穩(wěn)”、第二支柱做“強(qiáng)”、第三支柱做“活”的目標(biāo)，重新建構(gòu)我國養(yǎng)老保險體系結(jié)構(gòu)，是我國養(yǎng)老保險改革的重要內(nèi)容。所謂第一支柱做“穩(wěn)”，就是對主要由政府承擔(dān)責(zé)任的基本養(yǎng)老保險，通過科學(xué)合理的養(yǎng)老金機(jī)制設(shè)計，使費(fèi)基、費(fèi)率與繳費(fèi)年限、工作年限、退休年齡等關(guān)鍵要素相互協(xié)調(diào)、相互匹配，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金機(jī)制的平衡。并適應(yīng)我國分稅制、地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異的背景和養(yǎng)老保險制度全國統(tǒng)籌的需要，建立地方附加養(yǎng)老保險制度，由中央政府和地方政府共同承擔(dān)公民養(yǎng)老保險責(zé)任，以實(shí)現(xiàn)我國基本養(yǎng)老保險制度穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。所謂第二支柱做“強(qiáng)”，就是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，對主要由雇主承擔(dān)責(zé)任的職業(yè)年金部分，充分調(diào)動雇主積極性為其雇員建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險計劃。并基于“擴(kuò)大化、強(qiáng)制化和彈性化”的原則，將職業(yè)年金擴(kuò)大到全體用工單位，并采用強(qiáng)制化的制度安排，要求每一個用工單位必須參加職業(yè)年金計劃，同時考慮到雇主（主要是企業(yè)）的經(jīng)營周期，可實(shí)行彈性化費(fèi)率，通過有效的政策引導(dǎo)，加強(qiáng)作為第二支柱的補(bǔ)充養(yǎng)老保險的貢獻(xiàn)率和目標(biāo)替代率。所謂第三支柱做“活”，就是對主要由個人承擔(dān)責(zé)任的商業(yè)養(yǎng)老保險和個人儲蓄養(yǎng)老保險，通過創(chuàng)設(shè)政策條件——如政策優(yōu)惠、遞延納稅等，及管理?xiàng)l件——如拓展保險服務(wù)功能等，鼓勵公民個人對自己未來的養(yǎng)老事務(wù)承擔(dān)責(zé)任，以形成形式多樣、品種齊全、富有活力的保險市場。

（二）以均衡觀、協(xié)調(diào)觀平衡養(yǎng)老金機(jī)制中各要素之間的關(guān)系。在養(yǎng)老金機(jī)制中，費(fèi)率和繳費(fèi)年限作為最關(guān)鍵的要素，二者之間的協(xié)調(diào)與平衡既影響著參保人當(dāng)期的參保能力（包括參保動機(jī)），也影響著養(yǎng)老金積累規(guī)模的可持續(xù)能力。因此二者之間保持動態(tài)均衡對于養(yǎng)老金機(jī)制來說至關(guān)重要。

以個人繳費(fèi)為例，2014年我國城鎮(zhèn)單位在崗職工平均工資為57361元。如果按照現(xiàn)行政策8%繳費(fèi)率繳費(fèi)15年，總共繳費(fèi)119854元，平均每年繳費(fèi)7990元。但如果：1.繳費(fèi)率降低到5%，繳費(fèi)年限延長到37年（我國目前的平均工作年限），總共繳費(fèi)517201元，比現(xiàn)行8%的繳費(fèi)水平增長4.32倍，平均每年繳費(fèi)13978元，個人年均繳費(fèi)增加了5988元；2.繳費(fèi)率降低到3%，繳費(fèi)年限延長到37年（我國目前的平均工作年限），總共繳費(fèi)310321元，平均每年繳費(fèi)8387元，比現(xiàn)行8%的繳費(fèi)水平增長2.59倍，個人年均繳費(fèi)僅增加了397元。

由此可見，在費(fèi)率與繳費(fèi)年限雙要素調(diào)整的養(yǎng)老金機(jī)制中，既可以實(shí)現(xiàn)參保人當(dāng)期繳費(fèi)負(fù)擔(dān)最小化，又可以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金積累規(guī)模最大化。因此，在現(xiàn)階段，將個人繳費(fèi)率降低到3%—5%，繳費(fèi)年限延長到個人退休前一個月，是我國養(yǎng)老金改革的必然選擇。而對于基本養(yǎng)老保險中用工單位的繳費(fèi)率，則可以降低到10%并改為用工單位養(yǎng)老保險稅。隨著用工單位繳費(fèi)率的下調(diào)，同時將基本養(yǎng)老保險目標(biāo)替代率下調(diào)到30%—40%，為用工單位建立補(bǔ)充性職業(yè)年金讓出一定空間，使其通過較為靈活的投資運(yùn)營后的目標(biāo)替代率達(dá)到30%—40%之間，使二者的綜合目標(biāo)替代率達(dá)到70%以上。

（三）以科學(xué)觀、人文觀合理確定養(yǎng)老金機(jī)制中的關(guān)鍵要素。養(yǎng)老金機(jī)制中關(guān)鍵要素的確定與調(diào)整，與公民的切身利益息息相關(guān)。作為一類社會政策的制定，既要科學(xué)合理，符合事物的發(fā)展規(guī)律，也要體現(xiàn)出一定的人文關(guān)懷，特別是對弱者的保護(hù)，做到合情、合理、合法。在養(yǎng)老金機(jī)制中調(diào)整繳費(fèi)率的同時，通過延長繳費(fèi)年限以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金機(jī)制的動態(tài)平衡成為必然選擇，而由于繳費(fèi)年限與工作年限和退休年齡密切相關(guān)，費(fèi)基、費(fèi)率、繳費(fèi)年限、退休年齡的確定就成為養(yǎng)老金機(jī)制中的關(guān)鍵問題。aZheng Wei,Sun Qixiang,"Economic Effects of the Institutional Change of China's Pension System,"Economic Research Journal,2003,51(1).

基于我國現(xiàn)實(shí)，規(guī)范工資結(jié)構(gòu)，做實(shí)養(yǎng)老繳費(fèi)基數(shù)；以不影響最低收入群體的當(dāng)期生活為前提，降低個人繳費(fèi)率至3%—5%；以培育用工單位競爭力為前提，降低用工單位繳費(fèi)率至10%并改為強(qiáng)制性養(yǎng)老保險稅；延長個人繳費(fèi)年限至全職業(yè)生涯即退休前一月；以工作年限為基礎(chǔ)，采用漸進(jìn)式、差異化、有彈性的退休年齡延遲政策。這樣既體現(xiàn)養(yǎng)老金機(jī)制關(guān)鍵要素確定的科學(xué)性，又體現(xiàn)對社會弱者的必要保護(hù)和人文關(guān)懷；既能夠通過精細(xì)化的機(jī)制設(shè)計保障政策的實(shí)施，又能夠使參保人增強(qiáng)養(yǎng)老保險的可獲得感，分享社會發(fā)展成果。最終實(shí)現(xiàn)我國基本制度托底（基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度），不同人群疊加（地方附加養(yǎng)老金制度、職業(yè)年金制度、重點(diǎn)人群專項(xiàng)養(yǎng)老金制度），私人計劃補(bǔ)充（個人儲蓄養(yǎng)老、商業(yè)養(yǎng)老保險）的復(fù)合型社會保障制度安排。

Abstract:Pension insurance is a vital part of the social insurance system,and its essence is to realize the protection for the rights and interests of the insured through the cooperation between different resources and factors.Pension mechanism means that the participants of pension insurance can realize the dynamic balance between financing and payment,and achieve the sustainable operation of pension insurance system by adjusting and designing the key elements such as contribution base,contribution rate,payment period,working years and retirement age through various types of pension insurance.Based on the actual development of pension insurance system in China,the adaptive selections for the reform of pension insurance system in China at present stage are as follows:Firstly,the three pillars—basic pensions,occupational pension and private pension—should be optimized from a holistic and systematic perspective;Secondly,the relationship between each factor of pension mechanism should be weighed from a balanced and coordination perspective;Thirdly,the key factors of pension mechanism should be determined reasonably with views of rationale and humanities;Lastly,it is significant to standardize the salary structure,properly consolidate the contribution base,reduce the contribution rate,extend the payment period and adopt gradual,differentiated and flexible policy on retirement age.

Key words:pension mechanism;contribution rate;payment period;retirement age;policy choice

（責(zé)任編輯：郭 林）

The Mechanism of Old-age Pension:Theory and China's Choice

Xi Heng
(School of Public Management,Northwest University,Xi'an,710127,China)

席恒，西北大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。主要研究方向：養(yǎng)老金。

教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“漸進(jìn)式延遲退休年齡的社會經(jīng)濟(jì)效應(yīng)研究”（14JZD026）。