姜長云+邱靈

摘要：基于對“十二五”推進服務(wù)業(yè)綜合改革試點成效、經(jīng)驗和困難問題的分析，提出對“十三五”深化服務(wù)業(yè)綜合改革試點工作的建議，即加強對服務(wù)業(yè)綜合改革試點的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和規(guī)劃布局，做實服務(wù)業(yè)發(fā)展部門合作機制；明確“十三五”推進服務(wù)業(yè)綜合改革試點的支持方向，更好地瞄準具有共性的重點難點問題，并鼓勵先行先試。

關(guān)鍵詞：服務(wù)業(yè)；綜合改革試點；先行先試

中圖分類號：F062.9 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2017）05-0035-006

為貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)﹝2007﹞7號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施的實施意見》（國辦發(fā)﹝2008﹞11號）精神，國家發(fā)展改革委于2010年組織開展服務(wù)業(yè)綜合改革試點工作，科學遴選了37個服務(wù)業(yè)綜合改革試點區(qū)域。服務(wù)業(yè)綜合改革試點工作自2011年正式啟動以來，各試點區(qū)域以加快服務(wù)業(yè)關(guān)鍵領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主線，充分發(fā)揮改革對發(fā)展的促進作用，著力推進服務(wù)業(yè)發(fā)展的體制機制改革和政策創(chuàng)新，積極探索加快服務(wù)業(yè)發(fā)展的有效模式和途徑，取得了豐碩成果和寶貴經(jīng)驗。隨著“十二五”轉(zhuǎn)入完成，“十二五”服務(wù)業(yè)綜合改革試點工作已經(jīng)結(jié)束，從“十二五”服務(wù)業(yè)綜合改革試點區(qū)域的運行情況來看，服務(wù)業(yè)改革和發(fā)展仍然面臨一些困難和問題。為貫徹《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》精神，開展加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)行動，加快推動服務(wù)業(yè)優(yōu)質(zhì)高效發(fā)展，國家發(fā)展改革委已下發(fā)《關(guān)于做好“十三五”服務(wù)業(yè)綜合改革試點工作的通知》，在全國確定37個市（區(qū)）作為“十三五”國家服務(wù)業(yè)綜合改革試點區(qū)域。當前，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，服務(wù)業(yè)發(fā)展面臨的國際國內(nèi)環(huán)境已經(jīng)并將繼續(xù)發(fā)生深刻變化。為更好地貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，推動“十三五”服務(wù)業(yè)綜合改革試點，應(yīng)該基于對“十二五”服務(wù)業(yè)綜合改革試點工作的經(jīng)驗總結(jié)和問題分析，科學把握服務(wù)業(yè)發(fā)展環(huán)境、發(fā)展階段和發(fā)展要求的變化，立足當前，著眼長遠，科學謀劃。（1）

一、“十二五”推進服務(wù)業(yè)綜合改革試點成效顯著

（一）因地制宜積極探索，形成了各具特色的服務(wù)業(yè)綜合改革試點路徑

按照《服務(wù)業(yè)綜合改革試點實施方案》，“十二五”服務(wù)業(yè)綜合改革試點重點圍繞培育主體功能突出的國家或區(qū)域服務(wù)業(yè)中心、建設(shè)生產(chǎn)服務(wù)業(yè)集聚發(fā)展示范區(qū)、創(chuàng)新生活服務(wù)業(yè)發(fā)展方式、完善農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)體系、科學調(diào)整服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局等主要任務(wù)?！笆濉逼陂g，國家發(fā)展改革委選擇的37個服務(wù)業(yè)綜合改革試點區(qū)域涵蓋14個省會城市、4個計劃單列市、7個中心城市主城區(qū)、8個地級市（或自治州）、2個縣（或縣級市）和2個產(chǎn)業(yè)園區(qū)。圍繞這些主要任務(wù)，絕大多數(shù)試點區(qū)域發(fā)揮比較優(yōu)勢，突出重點，科學選擇服務(wù)業(yè)綜合改革的內(nèi)容和路徑。如濟南市打造金融、信息服務(wù)、商貿(mào)物流、文化旅游、商務(wù)會展5大區(qū)域中心，青島市深入推進金融、現(xiàn)代物流、旅游、科技、信息、文化創(chuàng)意6大產(chǎn)業(yè)改革。武漢市江岸區(qū)以機制改革為重點，支持金融業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)、信息和中介服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代商貿(mào)業(yè)等支柱產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，推動現(xiàn)代服務(wù)業(yè)向功能板塊集聚。哈爾濱市大力發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，促進三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，積極搭建云計算、電子商務(wù)、金融服務(wù)、科技服務(wù)創(chuàng)新等平臺，促進產(chǎn)業(yè)集聚集群發(fā)展和提檔升級。長春凈月高新區(qū)秉承綠色發(fā)展理念，以生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為重點，推進低碳生態(tài)服務(wù)業(yè)集聚區(qū)綜合改革。山西文水縣以特色農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)為重點，通過服務(wù)業(yè)綜合改革試點帶動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范縣建設(shè)。甘肅酒泉市在推進文化旅游深度融合方面取得了積極成果。海南三亞市重點推進國際著名熱帶濱海度假目的地、三亞國際購物中心等建設(shè)，推進旅游房地產(chǎn)發(fā)展，促進文化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，并在金融業(yè)、總部經(jīng)濟、郵輪游艇、低空旅游等新興產(chǎn)業(yè)謀求突破。

（二）鼓勵先行先試，涌現(xiàn)了一批可復制可推廣的服務(wù)業(yè)發(fā)展模式

如武漢市江岸區(qū)建立了華中地區(qū)首個民間金融街和華中互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)基地。濟南市成立了全國首家物流專業(yè)銀行。杭州市成立全國首家文創(chuàng)專業(yè)銀行。天津南開區(qū)已形成騎鵝公社等10個特色鮮明的創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園，天津民俗文化博覽園已成為體驗老城韻味的文化名片。云南大理州按照“精品景區(qū)+民族文化+城市品質(zhì)”方式發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)，按照“中小企業(yè)+金融支持+特色領(lǐng)域”方式發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，按照“生產(chǎn)基地+科技示范+專業(yè)市場”方式建設(shè)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)體系。福州市鼓樓區(qū)啟動福州軟件園創(chuàng)客谷、金牛山互聯(lián)網(wǎng)眾創(chuàng)空間等項目，積極打造“鳳凰谷創(chuàng)業(yè)咖啡”等創(chuàng)業(yè)平臺，為“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”提供一站式服務(wù)。鼓樓區(qū)還建設(shè)集“樓宇經(jīng)濟、綜合治稅、服務(wù)業(yè)統(tǒng)計”三位一體的經(jīng)濟運行云服務(wù)綜合平臺，打破原有單一部門的數(shù)據(jù)采集模式，全面整合工商、稅務(wù)、統(tǒng)計等部門數(shù)據(jù)，推進全區(qū)信息資源高效利用、動態(tài)分析和宏觀調(diào)度，強化對服務(wù)業(yè)重點領(lǐng)域的動態(tài)監(jiān)測。濟南市主要通過行業(yè)協(xié)會引導服務(wù)業(yè)中小企業(yè)發(fā)展，推動成立了濟南市現(xiàn)代服務(wù)業(yè)聯(lián)合會，開展聯(lián)合采購、聯(lián)合營銷、融資規(guī)劃、資源對接、政策宣講等活動，探索引導中小企業(yè)與有核心技術(shù)、市場渠道和高端人才的龍頭企業(yè)進行股份制合作，形成利益共同體，并將整個產(chǎn)業(yè)鏈引導植入閑置樓宇的UBC模式。烏魯木齊市通過快速推進民辦孵化器和知識產(chǎn)權(quán)保護及交易平臺等建設(shè)，促進科技服務(wù)業(yè)集聚區(qū)和文化產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)。

（三）突出重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，推動服務(wù)業(yè)體制機制改革取得突破

如上海市閘北區(qū)創(chuàng)建合作共贏的工業(yè)用地開發(fā)模式，探索土地有條件出讓的復合出讓盤活機制，其市北高新園區(qū)已成為老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的成功案例。重慶渝中區(qū)成為全市首個試行“先證后照”、放寬住所（經(jīng)營場所）登記條件的城區(qū)。銀川市在全國省會城市中率先組建行政審批局，推進行政審批制度改革。濟南市實行開發(fā)區(qū)或連片開發(fā)區(qū)域綜合審批制度。青島市創(chuàng)新區(qū)域經(jīng)濟管理體制、行業(yè)管理體制和口岸通關(guān)工作機制，創(chuàng)新大科技、大旅游、大交通等管理體制。青島、成都兩市率先推進負面清單管理模式改革，推廣上海自貿(mào)區(qū)可復制可推廣的試點經(jīng)驗。寧波市推進工業(yè)用地“退二進三”發(fā)展服務(wù)業(yè)創(chuàng)新。深圳市全面推進前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)和羅湖國際消費中心兩大先行先試區(qū)域建設(shè)，深化相關(guān)制度改革和政策創(chuàng)新；在商事登記制度改革和以前海蛇口自貿(mào)區(qū)為載體推進投資便利化、貿(mào)易自由化方面起步較早，效果良好。廈門市圍繞海峽國際航運物流中心建設(shè)，先行先試兩岸直接往來便利化管理辦法進展順利。endprint

（四）試點區(qū)域服務(wù)業(yè)發(fā)展勢頭良好，結(jié)構(gòu)優(yōu)化和集聚集群有效推進

如北京石景山區(qū)從2010年到2014年，服務(wù)業(yè)增加值年均增長12%，較GDP同期增速快4.1個百分點，成為區(qū)域經(jīng)濟增長的主要驅(qū)動力。該區(qū)重點培育的現(xiàn)代金融、高新技術(shù)、文化創(chuàng)意、商務(wù)服務(wù)、旅游休閑等5大主導產(chǎn)業(yè)增加值占全區(qū)GDP比重已達40%，有效推進了服務(wù)業(yè)高端發(fā)展和服務(wù)質(zhì)量的提升。秦皇島市試點區(qū)域服務(wù)業(yè)增加值年均增速超過15%，高于全市平均水平4個百分點，新興服務(wù)業(yè)年均增速超過服務(wù)業(yè)平均水平3個百分點。黃山市在“十二五”期間，服務(wù)業(yè)增加值年均增長9%，高于全省服務(wù)業(yè)增加值同期增速7個百分點；服務(wù)業(yè)吸納就業(yè)人數(shù)年均增長5.2%，服務(wù)業(yè)稅收年均增長22.5%。在服務(wù)業(yè)綜合改革試點的帶動下，寧波市逐步形成以港航物流、現(xiàn)代金融、國際貿(mào)易為支柱的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。銀川科技大廈、銀川市IBI育成中心生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)集聚集群、高端發(fā)展、品牌發(fā)展成績喜人。貴陽市通過推進服務(wù)業(yè)綜合改革試點，實現(xiàn)了以物流、金融為重點的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)加速發(fā)展，以旅游、健康服務(wù)為重點的生活性服務(wù)業(yè)提升發(fā)展，數(shù)據(jù)服務(wù)、節(jié)能環(huán)保等新興服務(wù)業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展。深圳市通過推進服務(wù)業(yè)綜合改革，前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)已引入?yún)R豐銀行等53家世界500強企業(yè)，初步形成以金融業(yè)為主，創(chuàng)新性、多元化、高端化的產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展格局。呼和浩特市利用少數(shù)民族地區(qū)的特質(zhì)資源優(yōu)勢，打造“中國夏都”、國際草原文化創(chuàng)意和交流中心、呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)最具活力的會展中心，有效培育了地域特色鮮明、民族文化濃郁的特色服務(wù)業(yè)。拉薩市以旅游業(yè)為重點，基本形成了“百業(yè)扶旅游，旅游興百業(yè)”的良好局面。

二、“十二五”推進服務(wù)業(yè)綜合改革試點的主要經(jīng)驗

（一）對接國家或區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略需求，加強對服務(wù)業(yè)綜合改革的統(tǒng)籌謀劃和頂層設(shè)計

許多試點區(qū)域跳出服務(wù)業(yè)抓服務(wù)業(yè)，面向國家或區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略需求和現(xiàn)實需要，加強對服務(wù)業(yè)綜合改革的頂層設(shè)計和政策謀劃，構(gòu)建了多層次、全方位的服務(wù)業(yè)發(fā)展政策體系。如浙江寧波市圍繞市委市政府建設(shè)“港口經(jīng)濟圈”、對接“一帶一路”戰(zhàn)略等中心工作，推進發(fā)展大宗商品交易所、航運交易所、國際電子商務(wù)、總部經(jīng)濟、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)集聚平臺、海洋經(jīng)濟等改革試點。廈門市將服務(wù)業(yè)綜合改革試點工作與國家綜合配套改革試驗工作、自貿(mào)區(qū)試驗任務(wù)緊密結(jié)合，加快推進兩岸區(qū)域性金融服務(wù)中心、東南國際航運中心、兩岸新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作示范區(qū)建設(shè)等；利用交通部在廈門開展油輪運輸試點的契機，對接國家“一帶一路”戰(zhàn)略，設(shè)計廈門至海上絲綢之路主要結(jié)點城市油輪精品航線。沈陽鐵西區(qū)依托制造業(yè)基礎(chǔ)和轉(zhuǎn)型需求，把推動工業(yè)企業(yè)分離發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)作為試點內(nèi)容，走出了促進老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型升級的新路。

（二）政府高度重視，形成上下聯(lián)動、部門合作、區(qū)域協(xié)同、社會參與的工作機制

服務(wù)業(yè)門類行業(yè)眾多，涉及領(lǐng)域廣泛，影響因素復雜。許多服務(wù)業(yè)綜合改革試點區(qū)域的經(jīng)驗表明，在充分發(fā)揮市場機制的同時，政府重視、上下聯(lián)動、部門合作、區(qū)域協(xié)同、社會參與，是推動服務(wù)業(yè)綜合改革試點取得成功的保障。如哈爾濱市圍繞推進服務(wù)業(yè)綜合改革試點，形成了“統(tǒng)一領(lǐng)導，分工負責，互相銜接，整體推進”的工作格局。杭州市在全國首創(chuàng)上下聯(lián)動、條塊結(jié)合、齊抓共管的三級服務(wù)業(yè)協(xié)調(diào)例會制度，解決用地指標、稅費優(yōu)惠、規(guī)劃調(diào)整、高新企業(yè)認定、總部獎勵政策等長期積累的跨部門難題，形成“合力興服”的良好氛圍。上海閘北區(qū)市區(qū)聯(lián)手，創(chuàng)建國家服務(wù)業(yè)綜合改革試點專項資金，將政府對服務(wù)業(yè)的資金扶持方式由政府單一獎勵拓展到市區(qū)共同出資、以項目為主體支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。沈陽鐵西區(qū)建立了省、市發(fā)展改革委和區(qū)政府三級聯(lián)動機制，成立了服務(wù)業(yè)發(fā)展工作推進組和定期會商制度。南京市在市內(nèi)推進4大片區(qū)產(chǎn)業(yè)功能置換，對產(chǎn)業(yè)布局實施根本性調(diào)整；在市外創(chuàng)新合作機制，成立都市圈城市發(fā)展聯(lián)盟，推進寧鎮(zhèn)揚一體化發(fā)展。山東省將推進服務(wù)業(yè)綜合改革試點作為實現(xiàn)服務(wù)業(yè)跨越發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要突破性工作來抓，出臺了新的《山東省服務(wù)業(yè)發(fā)展績效考核辦法》，健全試點區(qū)域服務(wù)業(yè)統(tǒng)計監(jiān)測體系，并在濟南、青島兩市實施國家服務(wù)業(yè)綜合改革試點的同時，啟動省級服務(wù)業(yè)綜合改革試點。濟南市發(fā)起成立了京滬高鐵城市旅游聯(lián)盟、山東省會城市群旅游聯(lián)盟，推動成立了濟萊協(xié)作區(qū)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)促進會。

（三）強化政策落實和創(chuàng)新保障，優(yōu)化服務(wù)業(yè)發(fā)展的要素和環(huán)境支撐

近年來，從中央到地方政府，涉及服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策出臺較多，但“政策好，落實難”的問題在總體上較為嚴重，其原因是多方面的。[1]開展服務(wù)業(yè)綜合改革試點，集中“優(yōu)勢兵力”攻堅克難，有利于更好地解決“政策好，落實難”的問題，激發(fā)相關(guān)部門和地方政府推動服務(wù)業(yè)改革、創(chuàng)新、發(fā)展的積極性。通過分類推進服務(wù)業(yè)綜合改革試點，有利于服務(wù)業(yè)改革發(fā)展在示范引領(lǐng)方面取得新進展，在創(chuàng)新發(fā)展方面實現(xiàn)新突破，在完善工作機制方面取得新成果，在營造發(fā)展環(huán)境方面夯實新基礎(chǔ)。如湖南衡陽市通過推進服務(wù)業(yè)綜合改革試點，有效推動了全市服務(wù)業(yè)用水、用氣、用電與工業(yè)同價等政策的落實，還出臺了放寬服務(wù)業(yè)市場準入等政策措施。南京市加強對服務(wù)業(yè)集聚區(qū)的認定管理，創(chuàng)新其培育模式和政策保障，有效提升了服務(wù)業(yè)集聚區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚功能。青島、濟南、廈門、杭州等市積極推進服務(wù)業(yè)財政資金扶持模式的創(chuàng)新，設(shè)立現(xiàn)代服務(wù)業(yè)股權(quán)投資基金或債權(quán)投資基金?！渡蜿柺猩a(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2014—2017）》將鐵西區(qū)作為全市“發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)推動裝備制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級試點區(qū)”，支持從高新技術(shù)企業(yè)分離的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)企業(yè)享受高新技術(shù)企業(yè)優(yōu)惠政策，分離企業(yè)享受土地、水、電、氣等經(jīng)營要素與工業(yè)同價政策。

三、試點區(qū)域服務(wù)業(yè)改革發(fā)展面臨的

主要困難和問題

（一）中央和省級政府對服務(wù)業(yè)改革發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠，部門合作機制亟待加強

服務(wù)業(yè)涉及15個行業(yè)門類、數(shù)十個行業(yè)主管部門，從國家到地方尚未形成獨立、權(quán)威的服務(wù)業(yè)綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)。政出多門、各自為政，難以形成整體合力的現(xiàn)象比較常見。各級發(fā)改部門囿于自身人力和機構(gòu)設(shè)置所限，對于服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策落實問題，難以形成有效的督查和約束機制。金融、稅務(wù)、海關(guān)、電力等中央垂直管理部門的基層單位，往往只執(zhí)行國家相關(guān)部委的政策，對執(zhí)行發(fā)改部門甚至國務(wù)院文件“講條件、打折扣”。這往往導致發(fā)改部門甚至國務(wù)院文件涉及的體制機制改革和政策創(chuàng)新精神，容易因缺乏相關(guān)“條條”專門發(fā)文而難以落地。服務(wù)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)業(yè)甚至服務(wù)業(yè)其他行業(yè)的高融合性，也增加了解決相關(guān)問題的復雜性。如現(xiàn)行統(tǒng)計制度導致大量小微企業(yè)的經(jīng)濟活動難以得到準確反映，也難以顯示服務(wù)業(yè)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式的發(fā)展情況。解決這一問題，單靠統(tǒng)計部門難以勝任。endprint

（二）服務(wù)業(yè)體制機制改革和政策創(chuàng)新的“碎片化”問題較重，缺乏統(tǒng)一、有效、可操作性強的賦權(quán)-免責機制

當前，就總體而言，各試點區(qū)域開展的服務(wù)業(yè)綜合改革基本上是“各自為戰(zhàn)”，分散獨立進行。這對于鼓勵各地因地制宜地深化改革有其必要性，但容易導致服務(wù)業(yè)體制機制改革和政策創(chuàng)新的“碎片化”現(xiàn)象，影響政策的普惠性和執(zhí)行的有效性，成為導致地區(qū)之間服務(wù)業(yè)不公平競爭的重要原因，妨礙全國統(tǒng)一的服務(wù)業(yè)市場形成。如據(jù)有關(guān)試點城市反映，近年來國家對天津、上海航運企業(yè)實施減免稅政策，導致總部原在該市的遠洋、航運企業(yè)將總部遷至天津、上海，對該市交通運輸業(yè)增加值和行業(yè)稅收影響較大。這兩家企業(yè)曾占該市水路貨運周轉(zhuǎn)量的70%以上。

在推進服務(wù)業(yè)綜合改革的過程中，出現(xiàn)一定錯誤甚至失誤，往往是難免的。但由于國家尚未出臺強有力的統(tǒng)一覆蓋全部試點區(qū)域的專門政策，試點區(qū)域在行政權(quán)限方面改革創(chuàng)新的空間并不很大，要解決服務(wù)業(yè)綜合改革試點中面臨的共性問題、普遍性問題難度較大。況且，服務(wù)業(yè)改革發(fā)展中涉及的諸多敏感問題，如用地、稅收、融資、價格、規(guī)劃等事權(quán)都在省級以上政府，地市級或其以下政府缺乏必要的自主決策權(quán)。受上位法律法規(guī)和政策的影響，由于缺乏必要、強有力且可操作性強的賦權(quán)-免責機制，稍有突破，就難以規(guī)避“改革與守法”的矛盾。這很容易導致地方政府在推進服務(wù)業(yè)綜合改革試點中“縮手縮腳”，自由決策的空間和規(guī)避風險的余地有限，局限于在審批流程再造等運行機制方面“小打小鬧”。少數(shù)地區(qū)較強的問責督查機制、事實上“只準成功，不準失敗”的政績考核和輿論環(huán)境，也容易導致試點區(qū)域更多地把推進改革的希望寄托于來自上級政府部門的“尚方寶劍”，削弱其因地制宜推動改革的主動性和靈活性，助長試點區(qū)域“為了不出事，最好少做事”的傾向。有些地方服務(wù)業(yè)綜合改革試點“繞道走”，用發(fā)展政策替代改革突破，甚至把推進服務(wù)業(yè)綜合改革的希望主要寄托于尋求優(yōu)惠政策，與此也有一定關(guān)系。

（三）服務(wù)業(yè)改革發(fā)展環(huán)境發(fā)生重大變化，亟待創(chuàng)新推進服務(wù)業(yè)綜合改革試點的思路和路徑

與2010年國家發(fā)展改革委啟動服務(wù)業(yè)綜合改革試點時相比，當前服務(wù)業(yè)改革發(fā)展的環(huán)境已經(jīng)發(fā)生重大變化。[2]經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，處于增長速度換檔期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期三期疊加階段，經(jīng)濟下行壓力加大的問題短期內(nèi)難以根本緩解。服務(wù)業(yè)成為三次產(chǎn)業(yè)中占GDP比重最大、吸納就業(yè)最多的行業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在總體上進入從工業(yè)主導向服務(wù)業(yè)主導的轉(zhuǎn)變階段，經(jīng)濟發(fā)展亟待培育制造業(yè)和服務(wù)業(yè)“雙引擎”。2016年我國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎匾堰_57.4%。信息化深入發(fā)展，經(jīng)濟服務(wù)化與產(chǎn)業(yè)信息化如影隨形。新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對服務(wù)業(yè)發(fā)展和布局調(diào)整的影響迅速深化。協(xié)同推進新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化，還對發(fā)展服務(wù)業(yè)不斷提出新要求。在此背景下，面對國際競爭日趨激烈、我國發(fā)展動力亟待轉(zhuǎn)換的新形勢，貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，要求我們不僅要正視服務(wù)業(yè)改革發(fā)展的新問題，還要求我們努力探索老問題的新解法。因此，推進“十三五”服務(wù)業(yè)綜合改革試點，具有較強的必要性和緊迫性。但不能簡單套用“十二五”的老辦法，探索推進服務(wù)業(yè)綜合改革試點的新路徑新舉措，已成當務(wù)之急。

四、對“十三五”深化服務(wù)業(yè)綜合

改革試點工作的建議

（一）加強對服務(wù)業(yè)綜合改革試點的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和規(guī)劃布局，做實服務(wù)業(yè)發(fā)展部門合作機制

服務(wù)業(yè)涉及面廣、滲透性強、產(chǎn)業(yè)融合特征顯著，有些地區(qū)已經(jīng)成立服務(wù)業(yè)促進局或類似機構(gòu)，以便加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和宏觀指導。許多服務(wù)業(yè)試點區(qū)域反映，國家發(fā)展改革委應(yīng)該成立服務(wù)業(yè)司，在中央與省、市之間形成上下聯(lián)通、銜接順暢的服務(wù)業(yè)工作網(wǎng)絡(luò)。但在現(xiàn)行體制短期難以改變的背景下，深化服務(wù)業(yè)綜合改革試點工作的理想辦法，是做實服務(wù)業(yè)發(fā)展部際聯(lián)系會議制度。借助服務(wù)業(yè)發(fā)展部際聯(lián)系會議制度這個平臺，加強“十三五”服務(wù)業(yè)綜合改革試點的頂層設(shè)計，推進服務(wù)業(yè)綜合改革試點的重大政策和制度創(chuàng)新，強化政策的實施機制，更好地解決政策落地問題。也要鼓勵省級政府做實服務(wù)業(yè)發(fā)展的部門合作機制。建議盡早召開全國性的“十三五”服務(wù)業(yè)綜合改革試點工作會議，系統(tǒng)總結(jié)“十二五”推進服務(wù)業(yè)綜合改革試點的經(jīng)驗，分析其面臨的困難和問題，提出“十三五”支持服務(wù)業(yè)綜合改革試點工作的方向和工作部署，引導督促服務(wù)業(yè)綜合改革試點區(qū)域發(fā)揮先行先試和示范帶動作用。在此基礎(chǔ)上，出臺高規(guī)格的《“十三五”推進服務(wù)業(yè)綜合改革試點工作指導意見》。

借助這個《指導意見》和服務(wù)業(yè)發(fā)展部際聯(lián)席會議制度，引導地方政府和相關(guān)部門深化對服務(wù)業(yè)發(fā)展和服務(wù)業(yè)綜合改革試點工作的認識。在此基礎(chǔ)上，（1）統(tǒng)籌解決服務(wù)業(yè)綜合改革試點中面臨的共性或普遍性問題，及時推廣已被先行地區(qū)或多數(shù)試點區(qū)域證明、較為成熟的服務(wù)業(yè)綜合改革經(jīng)驗，加強對部門之間、區(qū)域之間服務(wù)業(yè)支持政策的整合集成和綜合協(xié)調(diào)。（2）增進試點區(qū)域之間服務(wù)業(yè)支持政策的普惠性和統(tǒng)一性，切實加大對服務(wù)業(yè)綜合改革試點區(qū)域的支持力度。努力避免借推進綜合改革試點之名，人為營造較長時期的“政策洼地”，形成區(qū)域之間服務(wù)業(yè)發(fā)展的不公平競爭。如明確在特定試點區(qū)域?qū)嵭械亩愂諆?yōu)惠政策，除現(xiàn)行法律法規(guī)明令禁止者外，同類試點地區(qū)經(jīng)備案后可參照執(zhí)行。對于試點地區(qū)推進服務(wù)業(yè)綜合改革，切實提供可操作性強的賦權(quán)-免責機制，科學厘清改革過程中正常失誤與違法違紀的界限，有效鼓勵先行先試、探險探路。（3）對“十二五”服務(wù)業(yè)綜合改革試點區(qū)域?qū)嵭挟厴I(yè)制，經(jīng)考核合格者，鼓勵其申報國家服務(wù)業(yè)綜合改革示范區(qū)，引導其進一步增強改革引領(lǐng)發(fā)展、集聚集群集約發(fā)展和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的能力。對考核不合格者自動淘汰。（4）加強對“十三五”服務(wù)業(yè)綜合改革試點區(qū)域推進服務(wù)業(yè)綜合改革試點的指導?！笆濉狈?wù)業(yè)綜合改革試點，要積極對接“一路一帶”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶等重大區(qū)域戰(zhàn)略，加強布局規(guī)劃，防止同質(zhì)競爭，并在工作推進上鼓勵適度競爭。

（二）明確“十三五”推進服務(wù)業(yè)綜合改革試點的支持方向，更好地瞄準具有共性的重點難點問題并鼓勵先行先試

基于對“十二五”服務(wù)業(yè)綜合改革試點區(qū)域的分析，“十三五”推進服務(wù)業(yè)綜合改革試點需要以解決重點難點問題為導向，以統(tǒng)籌推進服務(wù)業(yè)體制機制和政策創(chuàng)新為重點，鼓勵服務(wù)業(yè)綜合改革試點區(qū)域推動生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)向?qū)I(yè)化和價值鏈高端延伸，推動生活性服務(wù)業(yè)便利化、精細化、品質(zhì)化發(fā)展，推進服務(wù)業(yè)跨界融合和監(jiān)管創(chuàng)新，促進服務(wù)業(yè)開放合作、協(xié)同發(fā)展和優(yōu)化布局，引導服務(wù)業(yè)加快集聚集群集約發(fā)展，完善服務(wù)業(yè)發(fā)展環(huán)境和要素支撐體系，并重點在這些方面推進先行先試。當前，就全國總體而言，服務(wù)業(yè)“補課式”增長的時代已經(jīng)結(jié)束，推進服務(wù)創(chuàng)新、服務(wù)貿(mào)易、服務(wù)品牌化、標準化和服務(wù)業(yè)集聚集群集約發(fā)展，越來越成為時代要求，亟待加強改革試驗和政策支持。目前，應(yīng)結(jié)合這些方面，加強社會信用體系、誠信環(huán)境建設(shè)，著力解決網(wǎng)絡(luò)信息安全問題；加快推進產(chǎn)權(quán)和要素市場建設(shè)，探索緩解要素供給約束的新思路新路徑；鼓勵試點區(qū)域突破體制機制約束和政策障礙（見表1），促進服務(wù)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展[3]；引導服務(wù)業(yè)推進開放合作、協(xié)同發(fā)展和優(yōu)化布局，加強國家服務(wù)業(yè)集聚發(fā)展示范區(qū)建設(shè)；積極支持行業(yè)協(xié)會、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟和公共平臺在服務(wù)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮引領(lǐng)支撐作用，深化相關(guān)體制機制改革。

注釋：

（1）鑒于研究對象的敏感性，筆者特別說明，本文只代表作者意見，不代表國家發(fā)展和改革委員會相關(guān)部門的意見。

參考文獻：

[1]姜長云，邱靈，洪群聯(lián).服務(wù)業(yè)發(fā)展形勢和未來選擇[J].宏觀經(jīng)濟管理，2015，（1）：20-21.

[2]姜長云，洪群聯(lián)，邱靈.服務(wù)業(yè)大趨勢[M].杭州：浙江大學出版社，2015.

[3]姜長云.發(fā)展壯大服務(wù)業(yè)亟待解決的若干障礙[J].經(jīng)濟縱橫，2013，（8）：40-44.

（責任編輯 吳曉妹）endprint