文 赫成剛

整治燃煤鍋爐行政執(zhí)法主體的認(rèn)定

文 赫成剛

《中國(guó)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》雜志2017年第5期刊載了《鍋爐排放不達(dá)標(biāo)該誰(shuí)來(lái)處理》的討論案例。講述的是B縣經(jīng)信局、環(huán)保局和質(zhì)監(jiān)局為落實(shí)A市經(jīng)信委、環(huán)保局和質(zhì)監(jiān)局聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于全面落實(shí)2017年燃煤鍋爐節(jié)能環(huán)保綜合提升工程工作的通知》，由B縣經(jīng)信局牽頭召開(kāi)B縣提升工程工作會(huì)議，圍繞對(duì)在用燃煤鍋爐排放不符合鍋爐大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)GB13271-2014的鍋爐使用者具體由誰(shuí)處理，給出了由牽頭部門(mén)B縣經(jīng)信局和B縣質(zhì)監(jiān)局以及B縣環(huán)保局處理的三種意見(jiàn)。如何確認(rèn)綜合提升工程工作中的行政執(zhí)法主體，結(jié)合大氣污染防治和法治政府建設(shè)的實(shí)際，下面進(jìn)行簡(jiǎn)單梳理，以供同仁們參考。

第一，行政執(zhí)法主體確立的法律淵源。“法無(wú)授權(quán)不可為”是包括我國(guó)在內(nèi)的現(xiàn)代國(guó)家行政的標(biāo)志之一。結(jié)合我國(guó)行政法治的進(jìn)程，當(dāng)下確定某一行政管理領(lǐng)域的執(zhí)法主體，主要有以下三個(gè)法律淵源。

一是行政管理或者經(jīng)濟(jì)、社會(huì)或者文化管理等部門(mén)法律、法規(guī)和規(guī)章當(dāng)中，一般在總則部門(mén)或者開(kāi)篇部分設(shè)定明確的條款，將某一領(lǐng)域的行政管理職能授權(quán)給某行政管理部門(mén)。

二是在缺少法律、法規(guī)和規(guī)章授權(quán)的前提下，或者出于進(jìn)一步明確具體部門(mén)職責(zé)的需要，在其“三定方案”中開(kāi)列部門(mén)的具體職責(zé)。

三是在相關(guān)的技術(shù)規(guī)范或者標(biāo)準(zhǔn)中，對(duì)該規(guī)范或者標(biāo)準(zhǔn)使用范圍內(nèi)的具體管理事項(xiàng)的具體行政部門(mén)進(jìn)行具體規(guī)定。隨著我國(guó)法制建設(shè)尤其是行政法制建設(shè)的初步建成，行政執(zhí)法主體的確立，法律、法規(guī)和規(guī)章的授權(quán)已經(jīng)成為主流。俗稱行政部門(mén)“小憲法”的“三定方案”就部門(mén)具體業(yè)務(wù)職能往往是部門(mén)法律、法規(guī)和規(guī)章授權(quán)條款的展開(kāi)或者重述。在沒(méi)有法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)的前提下，以“三定方案”進(jìn)行部門(mén)確權(quán)的已經(jīng)成為鮮例。而在相關(guān)的技術(shù)規(guī)范或者標(biāo)準(zhǔn)中，對(duì)具體事項(xiàng)的具體管理部門(mén)的規(guī)定，往往援引有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定。

第二，大氣污染整治領(lǐng)域具體行政執(zhí)法主體確立的展開(kāi)。在《鍋爐大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)GB13271-2014》就適用范圍明確規(guī)定“本標(biāo)準(zhǔn)使用于法律允許的污染物排放行為；新設(shè)立污染源的選址和特殊保護(hù)區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有污染源的管理，按照《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》、《中華人民共和國(guó)水污染防治法》、《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》、《中華人民共和國(guó)放射性污染防治法》、《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等法律、法規(guī)、規(guī)章的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！贬槍?duì)我國(guó)區(qū)域性大氣環(huán)境問(wèn)題日益突出、霧霾等重污染天氣頻發(fā)、現(xiàn)行法律已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)的需要，2015年8月29日九屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議，本著“源頭治理、協(xié)同管控，綜合施策、突出重點(diǎn)，強(qiáng)化責(zé)任、從嚴(yán)管理，立足當(dāng)前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)”的總體思路，對(duì)《大氣污染防治法》進(jìn)行了全面修訂，并于2016年1月1日起施行，單從行政執(zhí)法的角度看，該法成為我國(guó)現(xiàn)行最為嚴(yán)格的法律。首先在豐富行政違法行為種類的前提下提高了行政處罰尤其是行政罰款最高可達(dá)一百萬(wàn)元。其次是對(duì)某些違反大氣污染防治行政違法行為執(zhí)法主體難以界定的授權(quán)縣級(jí)以上政府進(jìn)行確定。更為重要的是確立了對(duì)重點(diǎn)區(qū)域大氣污染的聯(lián)防聯(lián)治制度，并將在大氣污染執(zhí)法中各地創(chuàng)造的聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法和交叉執(zhí)法機(jī)制用法律的形式固定下來(lái)。

所謂聯(lián)合執(zhí)法，是從各方選派執(zhí)法人員形成統(tǒng)一的執(zhí)法組進(jìn)行執(zhí)法的形式，聯(lián)合執(zhí)法既可以是多個(gè)地方的聯(lián)合，也可以是多個(gè)部門(mén)的聯(lián)合，或者是上下級(jí)的聯(lián)合。其優(yōu)勢(shì)在于能夠統(tǒng)籌各方職能，以部門(mén)之間、地域之間、上下級(jí)之間的合作來(lái)推動(dòng)大氣污染的協(xié)同治理。就部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法而言，一般由牽頭部門(mén)制作執(zhí)法文書(shū)、履行執(zhí)法程序，適用所有參加執(zhí)法組的部門(mén)法律。兩個(gè)以上的執(zhí)法組，由于牽頭部門(mén)的不同，在一次聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)中，往往適用的執(zhí)法文書(shū)、執(zhí)法程序也有所不同。當(dāng)然，也可將一個(gè)部門(mén)的執(zhí)法人員穿插到各執(zhí)法組中，適用某一部門(mén)的執(zhí)法程序、制作同一部門(mén)的執(zhí)法文書(shū)?？绲赜驁?zhí)法，在執(zhí)法實(shí)踐中是往往指省級(jí)行政轄區(qū)內(nèi)的各設(shè)區(qū)市、縣區(qū)之間跨越本行政區(qū)，到另一行政區(qū)進(jìn)行執(zhí)法的方式。一般由跨區(qū)域和被跨區(qū)域執(zhí)法部門(mén)組成聯(lián)合執(zhí)法組，由被跨區(qū)域的部門(mén)履行執(zhí)法程序、制作執(zhí)法文書(shū)。交叉執(zhí)法往往是指省級(jí)行政轄區(qū)內(nèi)各設(shè)區(qū)市、縣區(qū)之間職能相同的部門(mén)到各自對(duì)方轄區(qū)內(nèi)執(zhí)法，由各自交叉的部門(mén)先期制作執(zhí)法文書(shū)、履行執(zhí)法程序。跨區(qū)域執(zhí)法和交叉執(zhí)法的優(yōu)勢(shì)，在于能打破地方保護(hù)壁壘，減少對(duì)環(huán)境執(zhí)法的行政干預(yù)。

為了加強(qiáng)對(duì)大氣污染的防治，《大氣污染防治法》第四十條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)對(duì)鍋爐生產(chǎn)、進(jìn)口、銷售和使用環(huán)節(jié)執(zhí)行環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)或者要求的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；不符合環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)或者要求的，不得生產(chǎn)、進(jìn)口、銷售和使用?！?違反本法規(guī)定，生產(chǎn)、進(jìn)口、銷售或者使用不符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)或者要求的鍋爐， 該法第一百零七條第二款規(guī)定，由縣級(jí)以上人民政府質(zhì)量監(jiān)督、環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)責(zé)令改正，沒(méi)收違法所得，并處二萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款。也就是說(shuō)，對(duì)鍋爐排放不達(dá)標(biāo)的行政違法行為，依照《大氣污染防治法》的規(guī)定，理應(yīng)由質(zhì)監(jiān)部門(mén)依法處理。但是出于燃煤鍋爐整治節(jié)能環(huán)保綜合提升工程的需要，非僅僅質(zhì)監(jiān)部門(mén)對(duì)燃煤鍋爐排放不達(dá)標(biāo)的行政違法行為給予行政處罰即可實(shí)現(xiàn)，還要有經(jīng)信、環(huán)保等部門(mén)綜合施治才能完成。如前所述，針對(duì)其中違法行為處理環(huán)節(jié)，鑒于《大氣污染防治法》有聯(lián)合執(zhí)法、跨地域執(zhí)法和交叉執(zhí)法等執(zhí)法機(jī)制的規(guī)定，每一執(zhí)法組是統(tǒng)一適用經(jīng)信、環(huán)?；蛘哔|(zhì)監(jiān)的執(zhí)法程序，制作相關(guān)部門(mén)的執(zhí)法文書(shū)，還是分別由三家牽頭的部門(mén)分別適用牽頭部門(mén)的執(zhí)法程序制作相應(yīng)的執(zhí)法文書(shū)，可由三部門(mén)協(xié)商解決，必要時(shí)可上報(bào)縣政府定奪。

作者單位：河北省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局