王北軍+朱葉

【摘要】本文分析了我國行政單位“三公消費”問題，基于內(nèi)部控制視角對 “三公消費”的治理進(jìn)行了系統(tǒng)研究，從內(nèi)部控制五要素的角度構(gòu)建了行政單位“三公消費”內(nèi)部控制體系。

【關(guān)鍵詞】行政單位 內(nèi)部控制 “三公消費”

【中圖分類號】 D035 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】 10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.15.009

長期以來，我國行政單位內(nèi)部管理存在諸多問題，尤其缺少對“三公消費”控制的重視。2012年12月4日中共中央政治局召開會議，出臺了中央“八項規(guī)定”，與行政單位“三公消費”支出息息相關(guān)。所謂“有控則強(qiáng)、失控則弱、無控則亂”，本文正是從這一點出發(fā)，研究“三公消費”治理對策。

建立行政單位“三公消費”內(nèi)部控制體系的必要性及難點

強(qiáng)化行政單位“三公消費”內(nèi)部控制的必要性。政府部門作為公共資金的使用人，理應(yīng)提高資金使用效率，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。各國在治理貪污腐敗和奢侈浪費等問題上采取了各種措施。然而，只有一種方法最行之有效，那就是內(nèi)部控制。行政單位內(nèi)部控制就好比行政單位的“免疫系統(tǒng)”，通過不相容職位分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制和預(yù)算控制等手段，來預(yù)防舞弊和防范腐敗，達(dá)到未雨綢繆和自我糾正的目的。奢侈浪費少了，為民辦的事情多了，政府才能贏得民心，才能構(gòu)建和諧社會。

行政單位“三公消費”內(nèi)部控制實施難點。首先，領(lǐng)導(dǎo)懼怕權(quán)力被束縛。在行政單位中，“官本位”的思想導(dǎo)致許多領(lǐng)導(dǎo)從心底抵觸控制二字，認(rèn)為內(nèi)部控制會使其權(quán)力被束縛。于是，許多單位的內(nèi)控制度得不到領(lǐng)導(dǎo)的重視，形同虛設(shè)。其次，會計人員受控于領(lǐng)導(dǎo)層。行政單位中財會人員的監(jiān)督權(quán)力由單位領(lǐng)導(dǎo)授予，往往只是充當(dāng)了“付款人”的角色，起不到真正的監(jiān)督作用。再次，辦事方式拖延。由于行政單位缺乏競爭和監(jiān)管，內(nèi)部往往形成辦事拖延的工作氛圍，不懂得未雨綢繆，出了問題總是事后才得到重視。此類工作作風(fēng)嚴(yán)重影響到行政單位內(nèi)部控制的順利實施。

我國行政單位“三公消費”現(xiàn)狀

近幾年，因貫徹落實中央“八項規(guī)定”和厲行節(jié)約有關(guān)要求，行政單位“三公消費”支出呈下降趨勢。然而，當(dāng)前我國官員腐敗現(xiàn)象仍然嚴(yán)重，從根本上來看是政府管理不到位，內(nèi)部控制制度不健全與實施不嚴(yán)謹(jǐn)所導(dǎo)致的。管理的漏洞最易導(dǎo)致“三公消費”成為滋生腐敗的溫床，本應(yīng)服務(wù)于人民群眾的“三公”資金，成為裝進(jìn)自己口袋的“三私”資金。數(shù)據(jù)表明，我國近10年來公款吃喝消費額占全國總餐飲消費額比例逐年遞減，但這并不能說明公款吃喝的現(xiàn)象得到緩解，只能說明隨著人民生活水平的提高，老百姓在外就餐的行為增多，公款吃喝消費額的絕對數(shù)仍是可觀的。當(dāng)前公務(wù)用車購置及運行費下降幅度較大，但仍存在公車私用問題。國家發(fā)改委調(diào)查報告顯示，公車使用中存在一個“三分之一”定律，即辦公事占三分之一，領(lǐng)導(dǎo)及其親屬辦私事占三分之一，領(lǐng)導(dǎo)的司機(jī)私用占三分之一。公款出國方面，有些領(lǐng)導(dǎo)出國，雖然沒有使用地方財政款，但轉(zhuǎn)嫁為國企買單。此類不良現(xiàn)象損害了黨和國家的形象以及人民的利益。

構(gòu)建行政單位“三公消費”內(nèi)部控制體系

營造良好的內(nèi)控環(huán)境。良好的內(nèi)部控制環(huán)境是內(nèi)控制度實施的基礎(chǔ)，有利于提高行政單位內(nèi)控制度的執(zhí)行力度。行政單位內(nèi)部控制規(guī)范的頒布實施為行政單位內(nèi)控提供了良好的大環(huán)境，使行政單位有章可循。但某些行政單位在“三公消費”內(nèi)控方面的弊病是有章不循、違章不究，一切以領(lǐng)導(dǎo)意志為轉(zhuǎn)移。所以，在營造行政單位內(nèi)部控制的大環(huán)境中，單單只有規(guī)范是不夠的，還需從組織架構(gòu)、內(nèi)控意識、崗位責(zé)任制和文化建設(shè)等方面進(jìn)一步完善。

要完善組織架構(gòu)，建立針對“三公消費”的預(yù)算委員會、采購領(lǐng)導(dǎo)小組和監(jiān)督小組等。注重內(nèi)控意識的培養(yǎng)，強(qiáng)化對員工的“三公消費”內(nèi)控培訓(xùn)。要建立崗位責(zé)任制?！叭M”的關(guān)鍵崗位包括：資金管理、票據(jù)管理、采購管理、預(yù)決算編制以及內(nèi)部審計等。在崗位設(shè)置時要做到不相容職務(wù)相分離，決策、執(zhí)行和監(jiān)督互相牽制。要注重單位文化建設(shè)。領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)起到表率帶頭作用。在公務(wù)接待上，要做到節(jié)儉不浪費；在公務(wù)用車上，要做到實用不豪華。

建立完善的風(fēng)險評估機(jī)制。行政單位應(yīng)在目標(biāo)設(shè)定、風(fēng)險識別、風(fēng)險分析和風(fēng)險應(yīng)對這四個方面，加強(qiáng)對“三公消費”風(fēng)險的管理。

確定行政單位“三公消費”風(fēng)險防范目標(biāo)，要保證“三公消費”預(yù)算編制的合理合法；保證支出事項真實，支出金額符合開支范圍和標(biāo)準(zhǔn)，并經(jīng)過了適當(dāng)?shù)氖跈?quán)審批；保證相關(guān)票據(jù)合法合規(guī)；確保政府采購程序的規(guī)范性。行政單位可以通過對財務(wù)報表的結(jié)構(gòu)和趨勢分析，運用風(fēng)險識別方法來應(yīng)對“三公消費”風(fēng)險。例如，分析公車費用的歷年數(shù)據(jù)，可以判斷“三公消費”增長控制目標(biāo)是否能夠?qū)崿F(xiàn)；實地突擊檢查公務(wù)用車的運行和保養(yǎng)情況，或者公務(wù)接待票據(jù)的合法性、真實性等。行政單位要注重風(fēng)險分析，可將“三公消費”內(nèi)容分門別類，通過分析發(fā)生的可能性和影響力度來對風(fēng)險進(jìn)行評估。

行政單位應(yīng)對“三公消費”風(fēng)險的策略主要有：風(fēng)險規(guī)避，例如行政單位在公車購置過程中，若因資金周轉(zhuǎn)或后期管理出現(xiàn)問題，經(jīng)過綜合分析，可選擇放棄此次購置活動；風(fēng)險降低，例如行政單位在“三公消費”預(yù)算執(zhí)行過程中由于缺乏監(jiān)管，出現(xiàn)超預(yù)算情形，應(yīng)啟用應(yīng)急機(jī)制，盡量防止預(yù)算額隨意變更，嚴(yán)格支付審核手續(xù)，確保手續(xù)完備、憑證真實；風(fēng)險分擔(dān)，例如，行政單位為了確保公務(wù)用車的安全，應(yīng)為其購買汽車保險，政府采購的招標(biāo)活動應(yīng)交由專業(yè)的招標(biāo)公司運行等；風(fēng)險承受指行政單位經(jīng)過分析后，認(rèn)為自身有足夠能力承受風(fēng)險造成的損失時采取的策略。

應(yīng)用多樣的內(nèi)控活動措施。內(nèi)部控制活動可分為事前規(guī)劃、事中控制和事后記錄，包括一系列不同環(huán)節(jié)和內(nèi)容的控制，這些控制活動對于“三公消費”控制具有重要意義。

要強(qiáng)化預(yù)算業(yè)務(wù)控制。首先，嚴(yán)格預(yù)算編制程序。在編制“三公消費”預(yù)算時，要嚴(yán)格遵循“兩上兩下”的預(yù)算編制程序。單位應(yīng)制定花費標(biāo)準(zhǔn)，保證既不耽誤工作又能保持節(jié)儉。單位各部門按照此標(biāo)準(zhǔn)編制“三公消費”年度預(yù)算，提交至財務(wù)部門，由財務(wù)部門進(jìn)行初審后提交單位領(lǐng)導(dǎo)審定，領(lǐng)導(dǎo)審定后提交單位領(lǐng)導(dǎo)班子會議表決，表決通過后按照要求報送審核。其次，細(xì)化預(yù)算編制。行政單位在編制“三公消費”預(yù)算時應(yīng)做到盡可能的具體，將各部門預(yù)算細(xì)化到“物、量、額”上。只有這樣，公眾才可沿著一定的方向逐步點擊、查閱，了解“三公消費”中每一筆錢的最終去向。再次，嚴(yán)格控制預(yù)算規(guī)模。行政單位按照零增長來安排“三公消費”，下一年度“三公消費”支出不可超過上一年度壓縮以后的預(yù)算規(guī)模。最后，公開預(yù)算信息。公開“三公消費”預(yù)算信息，有利于強(qiáng)化社會各界對行政單位的監(jiān)督，促進(jìn)公共財政資源重點向民生傾斜。行政單位要通過媒體向社會公開“三公消費”年度預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算草案、年度決算草案有關(guān)內(nèi)容；通過財政信息簡報等形式向財政、審計等有關(guān)部門通報“三公消費”預(yù)算執(zhí)行情況，讓有關(guān)部門監(jiān)督政府資金使用情況。endprint

要強(qiáng)化支出業(yè)務(wù)控制。預(yù)算業(yè)務(wù)主要是從計劃的角度來控制，而收支業(yè)務(wù)是保證其自身的合法合規(guī)。首先，行政單位應(yīng)當(dāng)建立針對“三公消費”的規(guī)章制度，來約束各方行為。其次，明確開支標(biāo)準(zhǔn)。要嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)公務(wù)接待標(biāo)準(zhǔn)。在無外部標(biāo)準(zhǔn)的情況下，可根據(jù)本單位近幾年的“三公消費”列支情況和職能類似的其他平級機(jī)構(gòu)“三公”支出情況，建立一套適應(yīng)自身的“三公消費”的內(nèi)部開支標(biāo)準(zhǔn)。有了相應(yīng)的開支標(biāo)準(zhǔn)，可促進(jìn)提高“三公消費”預(yù)算的準(zhǔn)確性和執(zhí)行的嚴(yán)肅性。再次，嚴(yán)格支出審批控制。根據(jù)“三公消費”事項的不同，運用不同的支出審批控制方式。比如，公款出國費用統(tǒng)一由單位領(lǐng)導(dǎo)逐項審批；公務(wù)接待費用采用分額度審批方式。最后，規(guī)范支出審核控制。支出審核是指行政單位對于各種單據(jù)內(nèi)容和形式的全面審核。如在審核出國費時，應(yīng)注重票據(jù)是否真實完整。

要強(qiáng)化政府采購業(yè)務(wù)控制。政府采購是縮減“三公消費”的重要抓手。目前，我國“三公消費”大多數(shù)項目支出通過政府采購?fù)瓿?。但政府采購預(yù)算也只是反映了“三公消費”支出的一部分內(nèi)容，仍舊存在漏網(wǎng)之魚，例如在采購目錄以外、限額標(biāo)準(zhǔn)以下的針對“三公消費”的零星采購，加大這部分支出的管理也應(yīng)成為重點。首先，合理編制采購預(yù)算。要按照“先預(yù)算、后計劃、再采購”的工作流程來進(jìn)行。其次，采用恰當(dāng)?shù)恼袠?biāo)方式。例如，購置公務(wù)用車采用公開招標(biāo)方式，購買出國機(jī)票采用定點采購方式，采購技術(shù)復(fù)雜或性能特殊的事項采用競爭性談判方式等。

要強(qiáng)化貨幣資金控制。貨幣資金控制是“三公消費”的資金支付環(huán)節(jié)。首先，注重不相容職務(wù)分離控制，不得由一人管理與“三公消費”支付款項相關(guān)的全部印章。其次，規(guī)范業(yè)務(wù)流程。行政單位在辦理“三公消費”貨幣資金業(yè)務(wù)時應(yīng)規(guī)范支付申請、支付審批、支付復(fù)核和辦理支付等環(huán)節(jié)。另外，重視票據(jù)管理。行政單位在票據(jù)管理中要注重票據(jù)的真實性與合法性，在確定票據(jù)真實合法后，再進(jìn)一步檢查票據(jù)是否合規(guī)，手續(xù)是否齊全。聯(lián)合財稅和審計部門，嚴(yán)厲打擊虛開發(fā)票、開假發(fā)票等違法行為。

要強(qiáng)化實物資產(chǎn)控制。首先，規(guī)范公務(wù)用車的領(lǐng)用管理。按國家規(guī)定行政單位司局級以下領(lǐng)導(dǎo)不得配備專車。其次，加強(qiáng)公車日常管理。行政單位應(yīng)明確規(guī)定幾人以上可申請派車，鼓勵各部門之間互相代辦事務(wù)，減少出行人員；加強(qiáng)調(diào)度管理，提高公車使用效率；嚴(yán)厲打擊公車私用現(xiàn)象。另外，重視公車維修保養(yǎng)。采取公開招標(biāo)方式選取公車維修點，重點關(guān)注維修點所報出的結(jié)算價是否高于投標(biāo)價，及時發(fā)現(xiàn)維修行業(yè)“漏洞”。嚴(yán)厲打擊各種價格聯(lián)盟，堅決查處從廠商賺取非法所得的駕駛員。

健全完備的信息溝通制度。行政單位應(yīng)嚴(yán)格建立內(nèi)部報告制度，每年年底要求財務(wù)部門提交“三公消費”自查報告，報告中應(yīng)明確說明本年度“三公消費”支出情況，以及提出改進(jìn)措施。要建立反舞弊機(jī)制。為確保對舞弊行為的舉報、調(diào)查、處理透明化，應(yīng)對各部門的職責(zé)權(quán)限予以明確規(guī)定，以保證信息的有效傳遞。要加強(qiáng)橫向信息溝通，比如財務(wù)部門和資產(chǎn)管理部門之間的定期對賬，預(yù)算管理部門和業(yè)務(wù)部門之間定期核對預(yù)算執(zhí)行情況等。要充分發(fā)揮信息化技術(shù)在“三公消費”內(nèi)部控制中的應(yīng)用。要全面推行并嚴(yán)格執(zhí)行公務(wù)卡消費制度。

建立有效的內(nèi)控監(jiān)督制度。要充分發(fā)揮內(nèi)部審計的作用。要保持內(nèi)審部門的獨立性，要設(shè)立于紀(jì)檢監(jiān)察部門，不可設(shè)立于財務(wù)部門。在審計范圍上，要延長工作觸角，嚴(yán)格審查“三公消費”去向，挖出“三公消費”的真正使用問題。在審計方法上，要做到“三公消費”審計真實性、合法性、績效性的統(tǒng)一。

引入社會審計，搭建社會監(jiān)督平臺。目前，我國“三公消費”的外部審計工作采用政府審計模式，這種“自己審自己”的模式，在獨立性和公信力方面難以令人信服。另外，鑒于內(nèi)部審計自身局限性，建議行政單位建立以政府審計為主、社會審計為輔的外部審計機(jī)制。這樣做不但有利于“三公消費”審計結(jié)果的公正性，還有利于促進(jìn)內(nèi)審、外審形成合力，致力于行政單位“三公消費”內(nèi)控制度的建設(shè)。除了社會審計，社會監(jiān)督對于治理“三公消費”問題同樣發(fā)揮著十分重要的作用。社會監(jiān)督是對一切見不得陽光行為的最具威懾力的殺手锏。行政單位應(yīng)盡快搭建社會監(jiān)督平臺，接受公眾和媒體的監(jiān)督。譬如，將本單位公務(wù)用車納入電子監(jiān)察管理系統(tǒng)，及時上傳公車的運行軌跡、里程、油耗和維修情況，鼓勵公眾對公車使用的違法行為進(jìn)行有償舉報等。

（本文系中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金項目“基于內(nèi)部控制視角的我國政府部門三公消費治理對策研究”的階段性成果，項目批準(zhǔn)號：SWU1409201）

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責(zé) 編/戴雨潔endprint