朱克力

2016年1月18日，習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話中指出：總的看，我們的干部隊伍素質(zhì)不斷提高、結(jié)構(gòu)明顯改善，但是一個突出問題是部分干部存在一定程度的“為官不為”。此后，他對領(lǐng)導(dǎo)干部的“為官不為”現(xiàn)象多次提出告誡，并對各級黨組織及領(lǐng)導(dǎo)干部著力整治“為官不為”提出要求。

當(dāng)前，“為官不為”的表現(xiàn)形式有很多，諸如紀(jì)律松散、失職瀆職、拖延懈怠、政令不暢、壓著不辦、隱瞞不報等等。無論是不敢為、不愿為還是不能為，其背后是不求有功但求無過的懶政思維，實質(zhì)也是一種變相腐敗，已經(jīng)成為政治肌體中的隱性毒瘤，亟須通過多方治理尤其是借助制度和法治的途徑來治其根本。

“為官不為”的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家霍姆斯特朗及米爾格羅姆提出過一個原理，說的是在兩個以上的不同活動之間，雇主若不能監(jiān)督雇員的時間與精力分配，將產(chǎn)生兩種可能的后果：一種是雇員投入每項活動的 時 間 或 精 力 的 邊 際 報 酬 率 相等，一種是雇員任何時間和精力都 不 會 投 入 邊 際 報 酬 率 低 的 活動。照此原理，不難理解為何會出現(xiàn)“為官不為”，也有助于各級黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部更有針對性地設(shè)計出科學(xué)合理的對策機(jī)制，解決“為官不為”問題，而免于一般意義上的道德化評判。

不可否認(rèn)，與經(jīng)濟(jì)新常態(tài)相對應(yīng)的社會新環(huán)境正在形成。但在舊的激勵體系打破后，新的激勵體系尚未完全建成。各級領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣了之前唯GDP論的單一目標(biāo)，指標(biāo)易于量化，容易設(shè)計報酬體系。如今的考核指標(biāo)趨于多元化，除了經(jīng)濟(jì)增長，也越來越重視民生、環(huán)保、扶貧和反腐等等。后者不像GDP那樣方便計量，不易進(jìn)行報酬體系設(shè)計。當(dāng)新舊激勵機(jī)制有待接續(xù)，約束監(jiān)督機(jī)制又未建立之時，“為官不為”被當(dāng)作一種相對低邊際成本的所謂“理性”選擇得以存在。此外，機(jī)構(gòu)職位設(shè)置不合理，缺乏嚴(yán)格的崗位責(zé)任制，干多干少、干好干壞的差別不大，以及考核監(jiān)督主體多元化，同一件事政府、輿論、民意等評價體系各有標(biāo)準(zhǔn)，令領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是基層工作往往面臨左右不討好的處境，甚而產(chǎn)生無所適從之感，也加劇了“為官不為”現(xiàn)象的發(fā)生。

“為官不為”主要有三種情況：一是能力不足而“不能為”；二是動力不足而“不想為”；三是擔(dān)當(dāng)不足而“不敢為”。我們需要從干部選拔、問責(zé)、考評機(jī)制上來反思滋生“為官不為”的土壤，正是監(jiān)督不力、權(quán)責(zé)不清、激勵不到位造就了“庸官懶政”。與此同時，造成“為官不為”有三大“短缺”：一是競爭短缺，令干部主動作為的動力不足；二是問責(zé)短缺，讓干部敷衍塞責(zé)的壓力不大；三是考評短缺，使干部能上能下的活力不強(qiáng)。清華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院院長錢穎一認(rèn)為，作為經(jīng)濟(jì)學(xué)重要原則，“把激勵搞對”既是中國經(jīng)濟(jì)改革成功的經(jīng)驗，沒有“把激勵搞對”也是目前許多問題的癥結(jié)。

效能提升的制度性思考

建設(shè)現(xiàn)代意義上的服務(wù)型政府是中國改革的重要目標(biāo)。服務(wù)型政府的一大特征在于具有較高的行政效能。

當(dāng)前，在公共管理隊伍整體素質(zhì)明顯提高的同時，也應(yīng)看到其存在的不足：一是專業(yè)化程度不高，難以適應(yīng)高效、快捷的形勢要求；思想觀念陳舊，習(xí)慣于用傳統(tǒng)思維、傳統(tǒng)手段對待變化了的新形勢，缺乏創(chuàng)新精神；知識結(jié)構(gòu)不合理，缺乏熟悉國際通行的行政管理運行方式的人才，整體素質(zhì)難以適應(yīng)與國際社會全面接軌的需要。二是部分人員服務(wù)意識不強(qiáng)，在公共服務(wù)中沒有以群眾利益為導(dǎo)向，解決實際困難的能力與意愿不夠，不能真正樹立服務(wù)型政府的理念。三是機(jī)構(gòu)規(guī)范化和法治化程度不高，改革開放以來盡管制定了很多這方面的規(guī)章制度，但在習(xí)慣上和現(xiàn)實生活中，有些人卻并不遵守這些字面上的規(guī)范辦事，說的是一套，做的卻是另一套，嚴(yán)重?fù)p害了政府信譽(yù)。

對政府部門而言，提升效能需全面引入以績效考核為導(dǎo)向的機(jī)制。即基于能力、效率、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和公眾滿意程度等方面的分析與判斷，對政府服務(wù)過程中的投入、產(chǎn)出、中期成果及最終成果所反映的績效進(jìn)行評定和劃分等級。服務(wù)質(zhì)量及公眾需求的滿足是績效考核首位的評價標(biāo)準(zhǔn)，蘊(yùn)涵了公共責(zé)任和服務(wù)公眾的管理理念。績效考核借助現(xiàn)代信息技術(shù)在部門之間、部門與公眾之間進(jìn)行溝通與交流的廣泛運用，通過公共責(zé)任機(jī)制，尋求政府管理對立法機(jī)構(gòu)和對公眾負(fù)責(zé)的統(tǒng)一。

如今，績效管理已演變成各國改進(jìn)和評價政府管理一個行之有效的工具。我們不妨借鑒其他國家先進(jìn)經(jīng)驗，針對中國自身實際情況，努力探討和構(gòu)建適應(yīng)中國社會、政治、經(jīng)濟(jì)和文化環(huán)境的公共管理模式，從而告別“為官不為”和“庸官懶政”。

權(quán)力運行的法治化軌道

規(guī)范權(quán)力運行和治懶治庸離不開合理激勵。倘若僅僅就事論事地看待“為官不為”，容易一葉障目，難以治其根本。事實上，績效管理機(jī)制的不完善，對政府效能和權(quán)力運行造成影響，“為官不為”才有了巨大生存空間。在推行薪酬制度改革的同時，應(yīng)建立健全選人用人機(jī)制，完善干部考核評價標(biāo)準(zhǔn)，將服務(wù)態(tài)度、服務(wù)質(zhì)量、辦事公開、依法辦事、規(guī)范辦事和辦事效率等納入績效管理內(nèi)容，改變干少干多和干壞干好都一樣的逆向激勵效應(yīng)，適當(dāng)推行試錯容錯機(jī)制，包容和鼓勵干部敢于在改革中先行先試，在創(chuàng)新中奮勇前行。

規(guī)范權(quán)力運行和治懶治庸離不開依法問責(zé)。有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違法要追究，對“為官不為”者理應(yīng)依法處以責(zé)罰。加強(qiáng)干部問責(zé)有助于強(qiáng)化責(zé)任意識，對提高領(lǐng)導(dǎo)水平及工作能力也有助益。唯有從法律制度體系層面健全干部責(zé)任追究機(jī)制，才能有效治理懶政怠政。問責(zé)須有力度，寬軟則無效果，遵循法治精神筑牢干部問責(zé)的硬約束，做到嚴(yán)格監(jiān)管、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、以懲施教，將治標(biāo)與治本有機(jī)結(jié)合在一起，使依法問責(zé)真正成為整治“為官不為”和“庸官懶政”的利器。

規(guī)范權(quán)力運行和治懶治庸離不開效能監(jiān)察。對效能的監(jiān)察既可在決策、執(zhí)行、監(jiān)督等單個環(huán)節(jié)專項進(jìn)行，也可針對某方面問題全方位開展。做到政務(wù)公開，對群眾的效能投訴積極受理并完善相關(guān)投訴機(jī)制。效能考核應(yīng)科學(xué)合理，客觀評價干部工作業(yè)績。運用大數(shù)據(jù)提供“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，健全完善公開承諾和限時辦結(jié)等制度。注重各監(jiān)督主體間的配合與協(xié)調(diào)，整合效能監(jiān)察力量，督促干部不待揚鞭自奮蹄。除此之外，更加清晰界定不同部門和崗位的職能和權(quán)責(zé)，可以讓權(quán)力運行更有邊界感。

規(guī)范權(quán)力運行和治懶治庸離不開群策群力。一是建立權(quán)威智庫機(jī)構(gòu)，進(jìn)行政府創(chuàng)新。加強(qiáng)政府績效管理的理論和實踐研究，有助于推動我國政府績效管理規(guī)范化。比如可適當(dāng)引入企業(yè)管理理念及方法，在目標(biāo)體系、組織體系、考核體系、考核結(jié)果的使用等方面，分別進(jìn)行完善與創(chuàng)新。二是優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，健全決策機(jī)制。應(yīng)完善重大事項集體決策、專家咨詢、社會公示和聽證以及決策失誤責(zé)任追究制度，這是堅持民主監(jiān)督、促進(jìn)依法行政的必由路徑，也是提升政府效能、防腐拒變的重要條件和有效措施。三是充分應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)，向公眾提供陽光、文明的公共服務(wù)，有力提升政府效能。endprint