賈云燕

[摘要]法治保障生態(tài)化，是現(xiàn)階段國家法治發(fā)展進程中的一個重要議題，執(zhí)法生態(tài)化、司法生態(tài)化則是法治保障生態(tài)化進程中的最后一道防線。目前執(zhí)法生態(tài)化與司法生態(tài)化銜接進程中仍存在規(guī)制失靈與留存風險，因此在保障立法生態(tài)化的基礎(chǔ)上，也要加強執(zhí)法、司法、守法生態(tài)化的建設(shè)。文章通過對環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法方面的具體規(guī)定、執(zhí)行方式等研究，分析出其在案件移送、證據(jù)責任等方面存在的缺失，著力探尋出規(guī)范案件銜接，完善信息共享、監(jiān)督的機制，協(xié)調(diào)二者關(guān)系，以便加強環(huán)境執(zhí)法與刑事司法的互動，推進法治生態(tài)化的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境保護；行政執(zhí)法；刑事司法；聯(lián)動規(guī)制

環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法二者關(guān)系是近年來環(huán)境法學界的熱點問題，二者作為環(huán)境管理的主要手段，協(xié)調(diào)好二者間的關(guān)系顯得尤為重要。近年來最高人民法院、最高人民檢察院、環(huán)保部以及各地方的行政部門均出臺了關(guān)于兩法銜接、案件移送、聯(lián)動執(zhí)法等相應規(guī)定，該類規(guī)定在實踐運行中對于環(huán)境案件的規(guī)制產(chǎn)生一定效用，但其聯(lián)動執(zhí)法這一口號在本質(zhì)上混淆了環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法二者本就獨立的制約關(guān)系。而且在實際案件操作中仍存在很多難以解決的問題，使得環(huán)境案件被滯留在環(huán)境行政機關(guān)，環(huán)境司法機關(guān)無法正常發(fā)揮其職能效用，環(huán)境犯罪行為不能得到有效制裁。對于該系列問題，通過對部分環(huán)境案件的分析和處理方式進行研究，了解法律實施現(xiàn)狀，以便更好地協(xié)調(diào)二者間的關(guān)系，讓環(huán)境保護的理念得到有效落實。

一、環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的一般認識

（一）環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法釋義

1.環(huán)境行政執(zhí)法作為我國環(huán)境管理的主要手段，大家對其理解各有千秋，從廣義上來講，環(huán)境執(zhí)法是國家行政機關(guān)與司法機關(guān)及其工作人員依職權(quán)，按照環(huán)境法相關(guān)規(guī)定調(diào)整環(huán)境方面社會關(guān)系，并通過環(huán)境法對相關(guān)環(huán)境行為進行監(jiān)管，解決環(huán)境糾紛的活動；從狹義來講，環(huán)境行政執(zhí)法即在法律規(guī)定范圍內(nèi)，擁有環(huán)境管理權(quán)的行政主體，依職權(quán)通過相應環(huán)境法律規(guī)定的方式、手段對行政相對人采取的影響其權(quán)利義務的行為活動，主要包括監(jiān)督檢查與行政處罰、行政措施等。

2.環(huán)境刑事司法則是國家司法機關(guān)依據(jù)法定職權(quán)和法定程序，具體運用法律處理可能構(gòu)成犯罪的環(huán)境案件的專門活動。在我國，環(huán)境刑事司法主要是公安機關(guān)、法院、檢察院通過立案、偵查、起訴、審判與執(zhí)行五大程序?qū)Νh(huán)境案件進行司法制裁；對于環(huán)境司法權(quán)則主要包括審判權(quán)、檢察權(quán)及法律監(jiān)督權(quán)，側(cè)重于對環(huán)境案件的司法制裁與刑事處罰。

（二）環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的關(guān)系互動

環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法是環(huán)境案件處理過程中相互獨立的兩個環(huán)節(jié)，環(huán)境行政機關(guān)獨立行使行政執(zhí)法權(quán)，刑事司法機關(guān)獨立行使司法權(quán)，二者之間是相互獨立、相互影響、相互制衡的法律關(guān)系；環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法二者之間的有效互動則是環(huán)境行政部門在執(zhí)法過程中，對發(fā)現(xiàn)涉嫌環(huán)境污染犯罪的案件或案件線索，依法向刑事司法機關(guān)移送查處或配合工作的一種工作機制，借此以達到對環(huán)境違法行為進行懲治，保護環(huán)境，維持生態(tài)平衡的目的。并且二者在規(guī)制互動中，若環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)可以合理高效地運作則可以有效節(jié)約司法資源、促進刑事司法的開展，若刑事司法機關(guān)對于環(huán)境司法權(quán)可以有效實施也可以減輕行政執(zhí)法負擔，規(guī)范監(jiān)督行政執(zhí)法流程，同時，因為刑事司法的規(guī)范性及權(quán)威性，一定程度上也會降低環(huán)境污染案件的產(chǎn)生。

二、環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法互動的實際樣態(tài)分析

（一）環(huán)境行政案件與刑事案件的比例分配

根據(jù)上述圖表的數(shù)據(jù)分析，主要可以得出以下兩個數(shù)據(jù)：1.我國對于環(huán)境污染案件的處理方式主要集中于環(huán)境行政處罰，其與通過環(huán)境刑事處理方式的案件在2011年的比例甚至達到5000：1：2.環(huán)境刑事案件在近幾年呈逐年上升趨勢，但與行政處罰的比例還是處于極度不均衡狀態(tài)。對于環(huán)境案件的管理之所以會出現(xiàn)以上現(xiàn)象，一方面很大程度上取決于環(huán)境案件的行政屬性，即許多學者主張的“危害環(huán)境的行為是否構(gòu)成犯罪，將全部或部分地取決于該行為是否違反行政法的要求”，對于環(huán)境案件是否違法，其介入前提取決于該案件是否違反行政部門規(guī)定；另一方面也是我國近年來采取兩法銜接工作機制的效果，側(cè)重通過刑事司法的方式解決環(huán)境刑事案件。

（二）我國環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法互動的法律現(xiàn)狀

我國行政機關(guān)與刑事司法機關(guān)在處理環(huán)境案件過程中，首先，法律依據(jù)主要有《行政處罰法》《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》《關(guān)于行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》等；其次，因近些年對環(huán)境執(zhí)法的重視，我國2016年末、2017年初先后出臺了《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）與《環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》（以下簡稱《辦法》）等。這一系列文件原則上規(guī)定了環(huán)境案件移交程序、監(jiān)督辦法、審理規(guī)范等。除去上位法規(guī)定的工作機制以及協(xié)同辦案的工作辦法外，我國部分地區(qū)還提出公安、檢察機關(guān)與工商等相應部門建立聯(lián)動機制，定期召開環(huán)境執(zhí)法聯(lián)席會議，提高案件辦理效率及辦理透明度等辦法。

（三）環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的工作機制

在我國傳統(tǒng)法理規(guī)范中，環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)與刑事司法機關(guān)二者主要存在以下關(guān)系結(jié)構(gòu)：1.權(quán)力配置上互為獨立、各司其職的關(guān)系結(jié)構(gòu)；2.工作協(xié)調(diào)上互為配合、有效銜接的關(guān)系結(jié)構(gòu)；3.案件辦理中相互制約、平衡分工的關(guān)系結(jié)構(gòu)；4.責任分配界限分明、各自處罰的關(guān)系結(jié)構(gòu)。但目前，我國環(huán)境法治的實踐過程中，各行政執(zhí)法部門與司法部門工作機制多偏向于各自分工，相互獨立的方式。從上文圖表中環(huán)境案件的移送比例也可得出環(huán)境行政部門對于環(huán)境案件的處理多為機關(guān)內(nèi)部處罰形式。

三、影響環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法互動的問題透析

目前，我國環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法不能有效互動，很大程度取決于環(huán)境行政機關(guān)有案難移、有案不移，司法機關(guān)有案拒接、無案可辦等問題，而這一問題的出現(xiàn)不單是一兩個小問題的缺位，而是行政機關(guān)、公安機關(guān)、法檢部門整個體系多方面機制協(xié)調(diào)不到位、存在漏洞而導致。endprint

（一）環(huán)境刑事案件移送缺位

在我國，環(huán)境刑事案件的來源多通過環(huán)境行政部門的移送，而針對行政部門的移送就存在以下問題：1.重大環(huán)境污染案件在產(chǎn)生前期的多數(shù)程序均涉及環(huán)保部門的監(jiān)察與管理，在此前提下，司法審判就可能會涉及環(huán)保部門相關(guān)負責人的責任，甚至損害其利益，構(gòu)成環(huán)境監(jiān)管失職罪，由此導致環(huán)保部門相關(guān)責任人對于環(huán)境污染案件的處理多通過行政處罰的方式了結(jié)案件，這在相當程度上促使了以行政處罰代替刑事責任的實行。2.對于行政執(zhí)法與刑事司法的立法仍存在缺失，雖然我國出臺了許多關(guān)于二者銜接的辦法、規(guī)定，但是在具體落實方面也就僅限于原則上的籠統(tǒng)規(guī)定，司法機關(guān)工作人員在追究刑事責任時無明確參考規(guī)范，其執(zhí)行細則以及后續(xù)處罰方式還有待完善。而且對于我國環(huán)境管理職責還分布在環(huán)保、林業(yè)、衛(wèi)生、國土資源等各部門，其在環(huán)境污染案件出現(xiàn)最初的職責劃分上就存在爭議。這些現(xiàn)象很大程度歸責于利益合謀與立法短缺的原因。

（二）環(huán)境刑事案件舉證難

環(huán)境刑事案件擁有其特有的舉證方式，即被告承擔有無排污事實、排污行為以及二者之間的因果關(guān)系，其他對于被告行為是否違法以及污染程度和污染結(jié)果均由檢察機關(guān)舉證。但由于環(huán)境污染案件又具有專業(yè)性強、周期長、范圍廣等特點，公安機關(guān)在收集案件證據(jù)時對于專業(yè)性證據(jù)收集存在很大難度，以及對于證據(jù)的監(jiān)測、保存等也不占有優(yōu)勢，導致案件的偵查工作難以開展。這樣一來，也可能出現(xiàn)公安機關(guān)怠于收集證據(jù)，行政機關(guān)在移送涉嫌環(huán)境犯罪案件時，公安機關(guān)因缺乏必要證據(jù)材料為由不予接收的現(xiàn)象，“以罰代刑”也會因此出現(xiàn)。另一方面對于行政機關(guān)案件證據(jù)移送，雖然在新《辦法》中規(guī)定環(huán)保部門在執(zhí)法過程中依法收集的物證、書證、視聽資料等可在刑事訴訟中使用，但實際偵查、移送審查起訴中證據(jù)總量還是不足以證明構(gòu)成刑事犯罪，公安機關(guān)對于構(gòu)成犯罪的證據(jù)取證還是存在困難。

（三）環(huán)境司法與監(jiān)管缺失

環(huán)境司法與監(jiān)管的缺失主要表現(xiàn)在兩個層面：1.法院審理缺失，環(huán)境案件一般涉及面廣、復雜性強，尤其對于環(huán)境刑事案件，在起訴與審理階段對工作人員的專業(yè)性要求較高，對構(gòu)成環(huán)境犯罪明確規(guī)范性要求強。這又同時涉及環(huán)境刑事司法專門化與環(huán)境標準設(shè)立的問題；2.環(huán)境案件監(jiān)督細則的缺失，一方面因環(huán)保管理部門擁有其專門的內(nèi)部信息查詢系統(tǒng)，具有封閉性和內(nèi)部限制性，外部監(jiān)督無法發(fā)揮其作用；另一方面是因環(huán)境監(jiān)管體制受當?shù)卣闹萍s，部分政府為發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟，引進環(huán)保不達標的經(jīng)濟項目，形成地方保護主義，導致環(huán)保過程中出現(xiàn)想管不敢管的局面，阻礙打擊環(huán)境污染犯罪的進程。

四、環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的協(xié)調(diào)平衡探尋

近年來我國關(guān)于環(huán)境行政執(zhí)法和刑事司法的規(guī)定其實在整體進程上有了質(zhì)的飛躍，尤其是最新《辦法》與《解釋》出臺之后，許多之前困擾著環(huán)境管理者和司法者的問題得到了有效的解決，但在很多方面還是需要完善。

（一）規(guī)范環(huán)境刑事案件的移送

為解決環(huán)境刑事案件移送難的問題，應從幾方面入手：首先，規(guī)范環(huán)境行政機關(guān)移送環(huán)境案件的具體要求，對應當移送而未移送的案件主要負責人進行責任追究，同時對行政處罰案件的具體信息、辦理流程、處罰結(jié)果進行詳細檔案存留并可以試點實行案件個人負責制，倒逼行政機關(guān)移送案件的積極性，防止瀆職案件的發(fā)生；其次，仍是規(guī)范環(huán)境案件程序問題，對于案件移送、案件監(jiān)督、審理規(guī)范、入罪標準等規(guī)定，應具體到實處，或各地區(qū)根據(jù)上位法規(guī)定制定更為嚴格的法律指導程序；最后也是最為根本的問題，需確立環(huán)境行政機關(guān)與司法機關(guān)互相獨立的地位，獨立環(huán)保隊伍的垂直管理，防止地方保護主義的出現(xiàn)，弱化環(huán)境案件中司法機關(guān)對行政機關(guān)的依賴，以及防止當?shù)卣蛘咂渌块T對環(huán)保部門的控制與影響。

（二）完善證據(jù)收集程序，規(guī)范信息共享平臺

為確保證據(jù)收集以及信息共享平臺的規(guī)范，可通過提倡公安機關(guān)提前介入或行政機關(guān)配合司法機關(guān)辦案的方式，對于污染情況輕微、影響不大的案件，由行政機關(guān)先行進行調(diào)查再移交公安機關(guān)；對于污染情況嚴重的案件，則直接由公安機關(guān)提前接手介入調(diào)查，防止證據(jù)毀滅或直接負責人逃逸的狀況；其次，建立專門證據(jù)收集監(jiān)測部門，對專業(yè)性的污染證據(jù)進行收集，同時在辦理過程中與檢察機關(guān)加強信息交流反饋機制以及重大案件通報等，借助司法機關(guān)威懾力，更好發(fā)揮環(huán)境保護合力；最后，完善信息共享，雖然在最新《辦法》規(guī)定了信息共享的相關(guān)制度，但在信息共享中為確保信息傳達效率，可設(shè)立專門信息管理部門對各機構(gòu)的信息進行整合對各數(shù)據(jù)進行分析，確保信息傳達準確，也可通過信息數(shù)據(jù)分析，進行環(huán)境污染案件事前的預防；同時在保障信息共享的基礎(chǔ)上，一定程度上提高公眾參與度，側(cè)面對以罰代刑現(xiàn)象進行監(jiān)督。

（三）完善司法專門化以及監(jiān)督機制

對于環(huán)境司法的缺失可設(shè)立專門的環(huán)境法庭，由擁有環(huán)境與資源保護法專門知識的工作人員擔任審判人員，同時在現(xiàn)有能力基礎(chǔ)上細化規(guī)范各方面環(huán)境標準。對于環(huán)境案件的監(jiān)督細則缺失，則可發(fā)揮人民檢察院的監(jiān)督職能，一方面根據(jù)聯(lián)席會議制度，對行政機關(guān)的行政處罰行為進行梳理，了解是否存在執(zhí)法空白或“以罰代刑”現(xiàn)象；另一方面對立案、審查起訴以及法院審理方面進行監(jiān)督，首先對于該立而不立的刑事案件負責人進行刑事追責；其次對于環(huán)境行政案件信息進行備案并由環(huán)境行政機關(guān)、公安機關(guān)、檢察院與法院各派專門工作人員對該信息進行監(jiān)督和管理，發(fā)現(xiàn)符合提起環(huán)境刑事訴訟的案件，行政機關(guān)可提出復議或向檢察院提起公安機關(guān)怠于行使職權(quán)的建議，公安機關(guān)、檢察機關(guān)以及法院也可通過此方式對其他各部門進行監(jiān)督，以完善環(huán)境監(jiān)管體系。

[責任編輯：張東安]endprint