馬嘯馳

[摘要]檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟與其他主體相比具有明顯優(yōu)勢(shì)。一方面，檢察機(jī)關(guān)與其他起訴主體相比具有更專業(yè)的法學(xué)知識(shí)和素養(yǎng)，在取得相關(guān)證據(jù)材料以及資金籌備方面具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)；另一方面，檢察機(jī)關(guān)以公共利益代表者的身份提起訴訟，也與其在司法中的角色定位相吻合。然而，目前我國(guó)的這一制度存在缺乏有效立法、協(xié)調(diào)配合不足以及人員配備不足等問(wèn)題。鑒于以上原因，文章認(rèn)為，要加強(qiáng)立法、細(xì)化規(guī)則，同時(shí)，要充分發(fā)揮系統(tǒng)內(nèi)部、外部的監(jiān)督作用，讓檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟這一制度為我國(guó)的環(huán)保事業(yè)創(chuàng)造更多可能。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境民事公益訴訟；檢察機(jī)關(guān)；公共利益；制度構(gòu)建

無(wú)論是以法律形式對(duì)環(huán)境民事公益訴訟制度的確認(rèn)，還是十八屆四中全會(huì)上受到的廣泛關(guān)注和認(rèn)同，抑或通過(guò)公布試點(diǎn)方案的方式為檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟制度的落實(shí)創(chuàng)造更多實(shí)踐基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)天更藍(lán)、地更綠、水更凈，環(huán)境民事公益訴訟這一制度所扮演的角色已經(jīng)越來(lái)越舉足輕重。

楊濱、任炳強(qiáng)、程昱指出“與傳統(tǒng)的訴訟制度相比，環(huán)境民事公益訴訟具有獨(dú)特之處?！睆牧⒎ǖ慕嵌葋?lái)說(shuō)，此制度最早在《民事訴訟法》中就有所提及。在當(dāng)前政策的指引下，繼續(xù)研究檢察機(jī)關(guān)的原告資格具有深刻的現(xiàn)實(shí)意義。但是國(guó)家目前的法律尚未明確檢察機(jī)關(guān)的原告地位，理論界有關(guān)檢察機(jī)關(guān)的原告資格也是各有各的說(shuō)法。從司法實(shí)踐來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)與慣常的訴訟案件一樣參與了案件審判，但是在訴訟程序中的身份卻截然不同。這樣的身份差異會(huì)帶來(lái)什么影響，如何正確看待這樣的差異，如何讓檢察機(jī)關(guān)在這樣的角色轉(zhuǎn)換中真正實(shí)現(xiàn)其不同定位，都是接下來(lái)要深刻探究的問(wèn)題。只有搞清楚了這些問(wèn)題，才能為這一制度的構(gòu)建提供更多的理論支持。

一、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟存在的主要問(wèn)題

對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟，在我國(guó)由來(lái)已久。早在1996年，國(guó)務(wù)院就公布了關(guān)于保護(hù)環(huán)境的相關(guān)規(guī)定，鼓勵(lì)和倡導(dǎo)廣大的社會(huì)群體積極地參與到環(huán)境保護(hù)工作當(dāng)中來(lái)，面對(duì)破壞環(huán)境、違反環(huán)保規(guī)定的行為，不能熟視無(wú)睹，要積極地進(jìn)行檢舉和揭發(fā)。2002年，又明確提出了環(huán)境權(quán)的概念，這一系列舉措也體現(xiàn)了國(guó)家和政府在關(guān)于環(huán)境保護(hù)方面的決心。但是，也暴露出了一系列問(wèn)題，例如出現(xiàn)“環(huán)境保護(hù)審判庭”成立兩個(gè)月“零公益訴訟”的尷尬局面，這一方面反映出環(huán)境民事公益訴訟宣傳工作做得不到位，沒(méi)有達(dá)到“電視上有畫面，廣播中有聲音，網(wǎng)絡(luò)上有熱議，群眾中有反響”的預(yù)期效果，沒(méi)有真正從根本上贏得群眾的關(guān)注和支持，另一方面也反映出在具體實(shí)施方面需要狠下功夫，多做研究，更好地貫徹和落實(shí)相關(guān)政策。目前來(lái)說(shuō)，我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟主要存在以下問(wèn)題。

（一）檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟立法中的問(wèn)題

1.立法對(duì)環(huán)境民事公益訴訟存在較多限制

我國(guó)的相關(guān)法律對(duì)環(huán)境民事公益訴訟的提出作出了種種限制性規(guī)定，并且我國(guó)法律對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟受理的范圍規(guī)定比較嚴(yán)格，這導(dǎo)致環(huán)境民事公益訴訟案件在實(shí)踐過(guò)程中頻頻碰壁。立法的出發(fā)點(diǎn)是好的，是為了避免公益訴訟因被濫用而最終與設(shè)立這一制度的初衷背道而馳，然而，如何把握好中間的度，達(dá)到一種科學(xué)上的平衡，還有待商榷。

在當(dāng)前境況下，要解決的是究竟什么樣的主體可以提起環(huán)境民事公益訴訟，但這些主體不能廣泛化，否則將不利于保障環(huán)境民事公益訴訟制度的實(shí)施。檢察機(jī)關(guān)是一個(gè)需要考慮的主體因素，但是從時(shí)間角度來(lái)看，還需要克服一系列障礙。

2.檢察機(jī)關(guān)訴訟地位缺乏明確立法

一方面，十八屆四中全會(huì)上對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的探索只代表著一種倡導(dǎo)，一種方向，真正的制度尚未建立起來(lái)；另一方面，公益訴訟和環(huán)境民事公益訴訟雖然存在一定的包含關(guān)系，但是從法律定義上來(lái)說(shuō)是兩個(gè)概念，存在著根本上的不同。王利明指出“對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的認(rèn)同不能簡(jiǎn)單等同于對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟制度和方式的認(rèn)同?！睆哪壳拔覈?guó)立法現(xiàn)狀的角度出發(fā)，個(gè)別地方以出臺(tái)地方性法規(guī)或規(guī)范性文件的方式將檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟進(jìn)行規(guī)則固定，但目前為止還沒(méi)有將這一理念上升到國(guó)家法律的高度。

新修改的民訴法雖然從立法的角度確認(rèn)和肯定了環(huán)境民事公益訴訟制度，但是“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”是一個(gè)相對(duì)模糊的概念，這些機(jī)關(guān)究竟包括哪些機(jī)關(guān)，人民檢察機(jī)關(guān)是否包含在其中，什么級(jí)別的“法律”可以規(guī)定有權(quán)起訴的“機(jī)關(guān)”，需要進(jìn)一步明確。從實(shí)踐的角度來(lái)講，原告資格問(wèn)題對(duì)檢察機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)還存在一定尷尬之處，面對(duì)被告的疑問(wèn)，檢察機(jī)關(guān)和法院往往能援引的只有一些原則性規(guī)定，這些論據(jù)是間接的、不充分的，也正因?yàn)榇?，檢察機(jī)關(guān)作為原告卻在一定程度上處于弱勢(shì)地位。

（二）檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟實(shí)踐中的問(wèn)題

1.人員配備不足

檢察機(jī)關(guān)大多數(shù)工作集中在刑事案件，民行配備人員較少。環(huán)境民事公益訴訟案件，從調(diào)查取證到損害鑒定都需要大量的人力物力，而在檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算中往往沒(méi)有這一項(xiàng)內(nèi)容。那么這些工作由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)，其開展工作的必要經(jīng)費(fèi)來(lái)自哪里，如何將這樣一種工作程序制度化和模式化，這些問(wèn)題在一定程度上加大了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的落實(shí)難度。

2.訴訟經(jīng)驗(yàn)不足

2015年檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟試點(diǎn)方案推行后，已經(jīng)初見成效。但是，不可否認(rèn)，檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境民事公益訴訟中的相關(guān)處理方式以及處理程序目前尚處于探索階段，還沒(méi)有成熟的經(jīng)驗(yàn)可循。因此，在提起環(huán)境民事公益訴訟的過(guò)程中，就更需要有敏銳的洞察力和對(duì)現(xiàn)實(shí)的把握，從實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)。與檢察機(jī)關(guān)的傳統(tǒng)職能相比，檢察機(jī)關(guān)在處理環(huán)境民事公益訴訟案件時(shí)難度相對(duì)來(lái)說(shuō)更大。

二、檢察機(jī)關(guān)有效行使環(huán)境民事公益訴權(quán)的建議

一個(gè)司法機(jī)關(guān)卻作為提起環(huán)境民事公益訴訟的主體，有質(zhì)疑的聲音是合乎情理的，但是其在環(huán)境民事公益訴訟中的諸多優(yōu)勢(shì)也十分明顯。作為一種特殊的案件，環(huán)境民事公益訴訟與其他民事案件相比具有復(fù)雜性、受害人數(shù)多、各種利益需求參差不齊、受害程度差別大，侵害方具有更多的社會(huì)資源等特點(diǎn)，這一系列問(wèn)題導(dǎo)致受害方訴訟難度大，而當(dāng)檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的主體提起訴訟，很多問(wèn)題便可迎刃而解。endprint

（一）將檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟以法律形式確定下來(lái)

目前我國(guó)關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟之所以引發(fā)諸多爭(zhēng)議并且出現(xiàn)尷尬局面，很大程度上來(lái)自于立法沒(méi)有跟上司法實(shí)踐的步伐，因此，需要加強(qiáng)立法工作，具體從以下幾個(gè)角度來(lái)進(jìn)行分析。

1.明確檢察機(jī)關(guān)環(huán)境民事公益訴訟主體的資格

各種論證昭示著檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境民事公益訴訟主體將會(huì)給環(huán)境保護(hù)工作以及環(huán)境保護(hù)與司法的結(jié)合帶來(lái)諸多裨益，同時(shí)司法實(shí)踐也為其提供了最好的證明。但是在立法方面沒(méi)有明確規(guī)定直接造就了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的困境，因此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法來(lái)明確檢察機(jī)關(guān)地這一資格。

2.限制檢察機(jī)關(guān)處分權(quán)

完善環(huán)境民事公益訴訟的調(diào)解制度，細(xì)化其標(biāo)準(zhǔn)和具體程序。在部分學(xué)者看來(lái)，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟案件僅僅有權(quán)代表社會(huì)公共利益卻沒(méi)有權(quán)利對(duì)其作出處分，因此如果其選擇與當(dāng)事人用調(diào)解方式達(dá)成一致來(lái)形成協(xié)議，是一種越權(quán)行為，會(huì)影響案件的公益性和公開性。在筆者看來(lái)，調(diào)解作為解決爭(zhēng)端和矛盾的一種重要方式，毫無(wú)疑問(wèn)能節(jié)約更多的司法成本，在落實(shí)階段與法院的判決書相比具有更多優(yōu)勢(shì)，因此摒棄是完全不合理的。應(yīng)當(dāng)把更多的關(guān)注點(diǎn)放在如何充分發(fā)揮監(jiān)督的作用，最敏銳地把握其與訴訟之間的平衡關(guān)系。

對(duì)檢察機(jī)關(guān)的撤訴權(quán)作出禁止性規(guī)定。在傳統(tǒng)的訴訟中，當(dāng)事人是享有撤訴權(quán)的，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的撤訴權(quán)作出限制性規(guī)定。環(huán)境民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)是否可以撤訴，設(shè)置統(tǒng)一具體的標(biāo)準(zhǔn)是必要的。一方面如果一刀切地不允許檢察機(jī)關(guān)撤訴，則很有可能使案件走向死胡同，但是，如果缺乏有效的標(biāo)準(zhǔn)，便會(huì)使檢察機(jī)關(guān)在訴訟中的權(quán)力膨脹，最終導(dǎo)致判決結(jié)果的不公平。

3.明確檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境民事公益訴訟的方式

檢察機(jī)關(guān)是直接起訴、支持起訴抑或是督促起訴，需要通過(guò)探索來(lái)找出最科學(xué)，并且符合我國(guó)司法現(xiàn)狀的方式。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督部門，發(fā)現(xiàn)有破壞環(huán)境行為的發(fā)生，可以以直接起訴的方式來(lái)維護(hù)環(huán)境利益。但是為了維護(hù)法律的平等和威嚴(yán)，必須明確檢察機(jī)關(guān)雖然與環(huán)境污染損害沒(méi)有直接關(guān)系，但是其是作為公眾的利益代表提起訴訟的，所以其在訴訟中不應(yīng)該享有特權(quán)，應(yīng)當(dāng)與其他的民事主體履行相同的義務(wù)，按時(shí)出庭應(yīng)訴，按照法律規(guī)定參加法庭辯論，提供證據(jù)，履行判決。

（二）加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)行使環(huán)境公益訴權(quán)的監(jiān)督

根據(jù)最高人民檢察院相關(guān)試點(diǎn)方案的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)事實(shí)上是有較大的裁量權(quán)的?！霸V前程序后，污染行為依然存在，檢察機(jī)關(guān)可以提起訴訟?！贝藯l規(guī)定中的“可以”就表明檢察機(jī)關(guān)是否提起訴訟，實(shí)踐中很大程度上取決于檢察機(jī)關(guān)自身。這在一定程度上就導(dǎo)致此類案件游離于規(guī)則的嚴(yán)格監(jiān)管之外。

社會(huì)監(jiān)督以及系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督作為保證各級(jí)公共權(quán)利在陽(yáng)光下運(yùn)行的重要方式，應(yīng)該被充分地運(yùn)用到檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟這一制度中來(lái)。對(duì)于檢察系統(tǒng)內(nèi)部來(lái)說(shuō)，要加強(qiáng)對(duì)案件的審查力度，對(duì)于訴前程序結(jié)束后不起訴的案件，并不應(yīng)就此終斷對(duì)案件的關(guān)注，而應(yīng)當(dāng)從堅(jiān)持保護(hù)環(huán)境利益的角度出發(fā)，對(duì)污染行為是否中止及其造成的污染情況是否得以控制進(jìn)行持續(xù)的調(diào)查和掌握，在必要時(shí)，應(yīng)當(dāng)督促相關(guān)部門提起環(huán)境民事公益訴訟。從外部監(jiān)督的角度來(lái)說(shuō)，隨著自媒體時(shí)代的到來(lái)，檢察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督的力量將會(huì)越來(lái)越強(qiáng)大，因此，應(yīng)該使檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的程序更加公開化和透明化，尤其是對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟，牽涉到的社會(huì)利益主體比較廣泛，在訴訟過(guò)程中，除了必要保密的細(xì)節(jié)，案件的解決情況應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公布。尤其是對(duì)于訴前程序結(jié)束后不起訴的案件，更應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)社會(huì)群體廣泛監(jiān)督，社會(huì)群體對(duì)檢察機(jī)關(guān)不起訴的決定有異議的，應(yīng)當(dāng)暢通其發(fā)表意見的渠道。

在對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，應(yīng)當(dāng)設(shè)定監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的流程和程序，防止監(jiān)督權(quán)走向另一個(gè)極端，給檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟造成不必要的壓力。同時(shí)通過(guò)廣泛宣傳讓社會(huì)主體充分認(rèn)識(shí)到其監(jiān)督權(quán)的行使對(duì)環(huán)境保護(hù)以及司法建設(shè)的重要意義，達(dá)到相得益彰的效果。

[責(zé)任編輯：岳文可]endprint