劉建

摘要：近年來，我國經(jīng)濟的迅猛發(fā)展在很大程度上推進了城鎮(zhèn)化進程，在城鎮(zhèn)基礎設施建設以及公共社會事業(yè)建設方面的投入力度不斷加大。在此背景下，PPP模式在我國現(xiàn)代化城鎮(zhèn)建設中的應用有著很好的發(fā)展前景，不過在當前PPP模式的實際應用中，由于PPP模式發(fā)展還有待成熟、社會主體的PPP專業(yè)運營能力不足等因素的影響，PPP模式在發(fā)展中還存在諸多問題與不足，亟待政府與企業(yè)等社會力量不斷進行完善與改進。

關鍵詞：PPP模式；發(fā)展；問題；改進建議

PPP模式起源與英國的“公共私營合作”融資機制，是一種公私合營模式。PPP模式指的是政府通過與私人企業(yè)或組織機構之間的合作，為城市基礎設施項目進行合作，共同促進現(xiàn)代化城鎮(zhèn)的建設。PPP模式將一部分政府責任以特許經(jīng)營權的方式轉移給社會主體（企業(yè)），通過構建一種“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系，有效的減輕政府的財政負擔與社會主體的投資風險，共同推動基礎設施建設與社會公共事業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展。

近年來，PPP模式被廣泛應用在城鎮(zhèn)化建設中，并被賦予了多種功能，如化解地方政府債務壓力、解決項目融資問題、推進體制改革、促進城投公司轉型、完善公共治理，發(fā)展特色小鎮(zhèn)，促進片區(qū)開發(fā)等等。目前，PPP模式在我國主要應用于重大市政工程項目、城市供水、供氣、供熱項目以及污水垃圾處理項目中。此外，PPP模式在“一帶一路”建設中也是一大助力，用PPP模式支持“一帶一路”相關國家的基礎設施建設，將會有很大的發(fā)展空間和前景。

一、當前PPP模式在發(fā)展中存在的問題

PPP模式在我國基礎設施建設運營領域的實踐運用起于20世紀90年代，經(jīng)過近10年的發(fā)展，PPP模式在實際項目建設中取得了可喜的成績，但同時其運行發(fā)展中存在的問題也在逐漸凸顯。就目前而言，PPP模式在發(fā)展中存在的問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一） PPP模式建設運營周期長，投資回報慢

由于PPP模式主要涉及的項目是基礎設施建設，如供水供電、垃圾焚燒發(fā)電、公共交通設施建設以及污水處理等。這些基礎設施項目往往具有建設、運營與管理周期長，投資回報慢等特點。對于一般的企業(yè)來說，很難有足夠持續(xù)的資金投入，也沒有足夠的動力作為基礎設施建設項目的供給者。

同時，基礎設施作為一種典型的公共物品，具有公共物品非競爭性和非排他性的一般特征，在消費上存在“搭便車”的問題。在沒有非市場干預的情況下，公共物品的供給者獲得的收益難以彌補其成本，單純由市場提供的基礎設施量無法達到社會最優(yōu)供給量。

（二）部分社會組織對PPP模式的專業(yè)運營能力不足

政府引進PPP模式的目的并不是簡單地實現(xiàn)融資，而是將其作為供給側結構性改革的一種重要手段，同時也是為了提升公共服務供給的質量和效率。但縱觀當前PPP模式的應用現(xiàn)狀，可以看到我國PPP模式的主要參與主體是建筑承包商或者各種財務資金投資人。這些參與主體的PPP模式運營管理能力相對有限，專業(yè)能力也不足。目前我國在推廣應用PPP模式時，都更加注重融資參與以及承攬施工任務等方面，對于PPP模式專業(yè)運營與管理重視程度不夠。雖然這個問題在目前表現(xiàn)的還不夠突出，但未來發(fā)展中這個問題將會是制約PPP模式效果的一大因素。

（三）關于PPP模式的法律保障有待完善，社會信用體系還不成熟

在PPP模式的開展過程中，政府與企業(yè)之間的合作是以契約合同的方式展開的，在實際的開展過程中法律制度還不健全，也沒有較為成熟的社會信用體系。這導致在PPP模式開展過程中，雙方都面臨著違約的風險。對于政府一方來說，其占有信息優(yōu)勢，應用PPP模式的本意也是為了實現(xiàn)項目融資，將財政資金從項目前期中退出，更多的投入更為迫切需要的民生領域?；谶@個原因，有些地方政府在社會信用上可能會存在諸多問題。據(jù)相關調查顯示，廣東省湛江市中級人民法院在2013年對外通報了湛江市各級黨政機關的負債狀況。數(shù)據(jù)顯示，各級黨政機關未執(zhí)行到位的負債案件有764件，累積欠債超過18.5億元。這對政府自身的形象有很大的影響，對于未來吸引民間資本參與PPP項目建設、運營非常不利。

二、PPP模式在新時期發(fā)展應用的改進建議

（一）政府加強在PPP項目上的引導與支持

首先，政府要對PPP模式下的項目給予大力的引導與支持，實施有效的監(jiān)管與放權。首先，適當?shù)淖屛皇袌觯匆屖袌霭l(fā)揮充分作用，又不完全退出基礎設施項目的建設與管理。政府要逐漸的轉變自身的行政職能，提供更多的服務職能，促使企業(yè)與市場發(fā)揮優(yōu)勢，在遇到經(jīng)濟活動糾紛時，削弱行政干預，依靠經(jīng)濟手段或法律手段來解決。另外，政府要進一步明確與明確自身在PPP項目建設與管理中的責任分工，建立跨部門的PPP項目管理機制。在PPP項目開展之前做好項目實施策劃、項目選址、投融資方案、規(guī)劃設計條件、土地供應方等方面的工作，在項目實施過程中做好充分的引導，將項目建設成果落到實處。

（二）進一步推動技術進步與管理創(chuàng)新

政府要進一步注重推進技術和管理創(chuàng)新，增強社會資本參與公共基礎設施建設的積極性和可行性。由于大多數(shù)基礎設施具有一定的非競爭性與非排他性，屬于公共產(chǎn)品或者準公共產(chǎn)品，而這些屬性恰恰會降低這些基礎設施后期的盈利能力，影響到社會參與的積極性。因此，政府可以利用技術和管理創(chuàng)新增強產(chǎn)品的排他性設計，逐步解決非排他性問題，進而提高社會資本參與的積極性。同時，政府也要與時俱進，建立健全適應PPP模式的管理與運行機制，積極參與國際上PPP項目的運作，推進我國與國際PPP模式體系的接軌。同時，我國也要采取各種方式不斷提升社會主體對PPP項目的了解程度，通過職業(yè)技能培訓等提升其對PPP項目的管理能力、技術水平。

（三）健全相關法律制度及社會信用機制

首先，我國需要加快PPP模式法律制度建設，對PPP項目建設運營中的諸多利益關系進行規(guī)范。在法律法規(guī)上進一步明確PPP項目的參與主體的權利義務、違約責任等，盡可能的降低項目運行中存在的風險，使PPP項目實施的各個環(huán)節(jié)都能夠有法可依。進一步明確政府授權、融資渠道、市場準入、特定權益歸屬及轉讓、招標投標、爭議解決、退出機制以及信息公開等方面的制度內容。

其次，強化社會信用機制的建設，加強政府信用法律責任，為PPP項目開展中的信用管理與違約處理提供可靠的依據(jù)。此外，還要進一步加大各地政府在PPP項目中的違約案件查辦力度，及時曝光與追究違約方的法律責任，解決政府PPP項目信用違約案例立案難、審理難、執(zhí)行難的問題，維護法律威懾力。

（四）加大國際交流協(xié)調能力，提升PPP項目運營與管理能力

在涉及較多區(qū)域性或次區(qū)域性項目（如“一帶一路”）時，首要任務是完善和整合現(xiàn)有的次區(qū)域發(fā)展計劃?；A設施項目建設不同于充分競爭性項目建設和產(chǎn)品生產(chǎn)，必須獲得所在國良好的認同度。在建設跨多國的PPP項目時，要求各國具備較強的協(xié)調溝通能力，在經(jīng)貿合作、投資洽談、項目設計、行業(yè)標準等方面形成共識，為PPP項目實施奠定良好的社會基礎，使各國都能認同PPP項目的實施理念、運營方式等。

三、結語

為了更好的提升PPP項目的推廣與實施效果，要積極發(fā)動社會力量對政府信用進行全方位的監(jiān)督，第三方獨立組織可以對地方政府的信用度、信用等級等進行排名與公示，對政府形成全方位的監(jiān)督，督促其自覺履行項目責任，為PPP模式在我國的發(fā)展與應用創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。

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（作者單位：安徽省農村信用社聯(lián)合社阜陽審計中心）endprint