安若玲

摘 要：清末新政實行以來到民國初年，綏遠地區(qū)開始了坎坷的地方自治。但是由于綏遠地區(qū)一直缺乏一個穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境，再加上傳統(tǒng)思想的禁錮和地區(qū)災荒的嚴重，阻礙了自治的真正實現(xiàn)。但是，盡管議會選舉的自治沒有完全落實到地區(qū)，近代化的影響卻滲了進來，促進了民眾意識的覺醒。后期由于在自治的影響下，還成立了保衛(wèi)團等民間團體，保障了基層組織的社會穩(wěn)定。

關鍵詞：綏遠 自治 選舉 困難

清朝末年，尤其是甲午中日戰(zhàn)爭以后，隨著近代民主思潮的興起，國外的“地方自治”①思想也隨即傳入中國，并且受到了廣泛的關注。迫于內憂外患的形勢，清政府不得不把地方自治納入到籌備立憲的整體范圍中來，稱“地方自治一事，為將來憲政的基礎，此實內政改革最大之關鍵”②作為邊疆的綏遠地區(qū)③自然也受到這種影響，但是它的自治之路卻更為曲折和艱辛。

一、清末時期

光緒33年，山西省諮議局成立，附設自治研究所，當時綏遠隸屬于山西，為歸綏道轄治區(qū)域。“道屬各廳選送人員，赴省入所學習，二年畢業(yè)，由山西布政使司委派籌設各廳自治事務所，并頒發(fā)自治通則?！雹芷鸪跤捎诮椷h地區(qū)較為偏遠，民智閉塞，風氣未開，所以各屬廳除了歸化城廳（歸化城廳是道治所在，人口較多且密集，舉辦新政，較為容易）、托克托廳、豐鎮(zhèn)廳等數(shù)廳，其他都未能如期籌設。

光緒三十四年，將自治事務所改組為議事會、董事會，分為研究和執(zhí)行兩個部門，辦理組織的人員主要由漢、滿、蒙人構成，會務實行投票選舉。同時在議事會、董事會召開期間，各廳也會分區(qū)派人宣講自治理念，以加深民眾的認識和理解。宣統(tǒng)元年，山西省辦理第一屆諮議局議員選舉，被選舉的議員需滿二十五歲以上，選舉人需滿二十歲以上，并且要求“在選舉區(qū)內居住滿二年以上，并年納直接稅二元以上或考取附生之資格，或有值五百元以上不動產(chǎn)為合格”④將十二廳⑤劃分為歸綏道屬的第四選舉區(qū)，以各廳同知通判為初選監(jiān)督，歸綏道為復選監(jiān)督，第二年春，各廳如期進行初選，七月進行復選，史煥文等人當選。值得一提的是，雖然在此之前官廳已經(jīng)廣泛宣傳自治，但“多數(shù)偏遠地方，仍不解選舉為何”，所以上述選舉仍然是有很大的地區(qū)局限。

直到辛亥革命爆發(fā)，社會動蕩，歸化城廳的議、董事會會務便停頓了。但面對巡防軍嘩變、地方動亂、人心不穩(wěn)的時局，曾經(jīng)的會內人員為輔助官廳維持秩序，召集各界地方官神，組建國民公會，“以保持地方治安為宗旨，當大局未定之秋，人心賴以鎮(zhèn)靜，市面未致混亂。”④后清帝退位，國民公會于民國元年解散。

二、民國初期

辛亥革命推翻了清王朝，中華民國南京臨時政府建立，但清末開始的地方自治并沒有停止，反而因其符合共和制度的要求和歷史發(fā)展的趨勢而為民國政府所采納，各級自治會仍不斷成立。民國元年，山西全省諮議局改組為臨時省議會，在歸化城成立廳議會，當時大局初定，地方需要善后的事情極多，上至官員，下至民眾，都在廳議會上積極獻策，為維護地方格局做出了不小的貢獻。但是縱觀每屆議會的組織人員，基本都是以漢滿蒙及商會為主體，商界后來單獨建立了商務總會后，就再也沒有參加過議會。盡管后來議會停停辦辦，存在的時期并不長久，但議會人員卻并沒有因議會的停止而徹底解散。例如陸軍第一鎮(zhèn)駐綏軍隊，在五月初的時候，曾經(jīng)因缺乏軍餉，“幾致嘩潰”，當時的議會人員為防止兵變，立即積極四處奔走籌款，規(guī)勸巨商大盛魁、通順店等顧全大局，籌到了軍餉，“率使兵禍消弭于無形”。

民國3年，北京政府頒布了地方自治試辦條例，但是由于綏遠地區(qū)“邊疆要塞，鎮(zhèn)撫為急，籌防施政，事務殷繁，匪患頻發(fā)，各縣皆被擾害，地方不靖……”所以并沒按例施行自治。民國十年12月，南京國民政府第二次全國內政會議在南京召開。會議決定改革縣政，以縣為自治單位，成立縣建設實驗區(qū)。⑥于是綏遠成立了綏遠全區(qū)自治籌備處，并且每月?lián)芙o經(jīng)費一百二十元，由禁煙善后局負責撥發(fā)，籌備自治事宜。綏遠地區(qū)的地方自治分為二期籌辦，“如歸綏、薩拉齊為綏區(qū)最繁盛地點，民智開通，定為實行縣治第一期。托克托、和林格爾、清水河縣，或地勢偏僻，或區(qū)域偏小，暫時未有實施資格，定為第二期?！雹苡谑菤w綏縣于十二年二月照章選舉議員，籌設縣議會，，全區(qū)分五區(qū)投票，分別選舉了19名議員和后補議員。緊接著，薩拉齊縣和托克托縣以培養(yǎng)地方人才為目標籌設了自治講習所，共培訓學員34名。

民國14年9月，綏遠修正自治籌備處簡章，綏遠全區(qū)自治籌備處改為綏遠全區(qū)地方自治籌備處，另外又增設自治督察員二人。隨后綏遠各縣赴省參與會議，為創(chuàng)辦模范村訂立村制章則，并選派口齒伶俐的工作人員，分別去各個鄉(xiāng)村講解，宣揚自治。但可惜的是，時局變動，執(zhí)政易人，自治事宜總是隨時停頓，所以綏遠地區(qū)的地方自治終歸是曇花一現(xiàn)。

綏遠地區(qū)的地方自治經(jīng)歷了重重困難。首先，缺乏一個穩(wěn)定的環(huán)境。盡管清末新政時，清廷已經(jīng)明確認識到地方自治“于官治自治之限閾，鄭重剖析，勒為法典，上下相信，守之不渝?！魇胤窒蓿熑我酂o旁貸。”⑦但是基于皇權下的地方自治，清政府有一種天然的擔憂和被動。這種被動導致了清廷不會真正的將自治納入新政范圍。尤其在實行自治的過程中，選舉并未真正意義上的實現(xiàn)，多數(shù)地方政務還是由大的鄉(xiāng)紳把持。而后到民國初期，政局變動頻繁，軍閥混戰(zhàn)，由下表可以看出軍閥主政綏遠的情況，更加證明綏遠一直未能有一個安定的政治環(huán)境來籌劃。

其次，傳統(tǒng)思想阻礙太大。地方自治思想來源于西方，它與中國的傳統(tǒng)政治思想之間有著巨大差異。中國傳統(tǒng)政治思想是以皇權為中心的，習慣了自上而下的統(tǒng)治，地方缺乏對自主性的認識。盡管辛亥革命推翻了君主專制制度，建立起了民主共和國，雖然近代化工業(yè)被強迫的進入了傳統(tǒng)中國，但是傳統(tǒng)的觀念仍然根植于腦海。并且近代綏遠地區(qū)的社會既有社會制度的不同（封建制與郡縣制）又有經(jīng)濟方式的不同（農(nóng)業(yè)與畜牧業(yè)、游牧經(jīng)濟），還有時代的不同（傳統(tǒng)社會與近代社會）。這些不同就將綏遠地區(qū)變成一個“舊俗未改、新習涌入、矛盾重重”的掙扎社會。許多民眾對新生事物仍然充滿著疑惑和不解，更不必說選舉自治之事了。endprint

再次，綏遠地區(qū)災荒嚴重。清末民初，遠的自然災害十分嚴重，旱災、水災、冰雹、霜凍接連不斷。“不意處暑期間，各縣逆風突起。不息者五日，天氣異常寒冷，到處飛雪，水皆成冰，而農(nóng)霜普降，田禾受凍?！雹酁暮Σ粌H導致大量人口的流離死亡，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也造成了嚴重影響，農(nóng)田顆粒無收，就會引起社會的動蕩沖突，例如綏遠地區(qū)的薩拉齊自清初以來就是商業(yè)重鎮(zhèn)，以貨、糧、錢、當四行為骨干。民國以來，“錢莊銀號悉被土匪洗劫而倒閉…”⑨于此同時，災荒對人們的思想意識也有很大影響。首先表現(xiàn)在在自然災害的打擊下，災民意志消沉、情緒低落，甚至喪失了繼續(xù)生存的信心和勇氣。更有甚者靠吸食鴉片，尋求心理安慰。這樣惡劣的生存環(huán)境導致民眾根本無暇顧及所謂的區(qū)域自治，本身就民智未開，再加上環(huán)境的不允許，可謂對自治的理解是先天不足，后天畸形。

其實，綏遠地區(qū)的地方自治從清末以來就進行的十分坎坷，再加上綏遠地區(qū)本身的不利條件，自治之路可謂艱難。但是綏遠進行自治也并不是一無所獲。首先，歷史上的綏遠地處偏僻，盡管與俄國接壤，但是并沒有受到其過多近代化的影響。但鴉片戰(zhàn)爭以后，尤其是清末新政以來，隨著新政的實施，綏遠才真正的開始受到近代化的影響，開始發(fā)展一系列的工業(yè)、建立近代警察制度等。尤其是自治的宣傳，像一股新鮮血液注入到民眾的血脈里，雖一時無法徹底理解，但卻促進了民眾民主意識的覺醒。盡管議會選舉并沒有真正的落實在綏遠民間，但是縣、區(qū)、村自治卻隨著縣董、區(qū)董、村董的建立而實行起來。尤其是面對村里土匪、偷盜等治安問題時，各區(qū)還自發(fā)建立了保衛(wèi)團，修建了土堡，以保障村民的安全和生產(chǎn)。總之，綏遠地區(qū)的地方自治之路是艱難的前進，雖然曲折困難多，但是仍有成績。

注釋

① 地方自治思想指：在一定的領土單位之內，全體居民組成的法人團體（地方自治團體），在憲法和法律規(guī)定的范圍內，并在國家監(jiān)督之下，按照自己的意志組織地方自治機關，利用本地區(qū)的財力，處理本區(qū)域內公共事務的一種地方政治制度.

② 故宮博物院明清檔案部，編.清末籌備立憲檔案史料：上冊[M].北京：中華書局，1979.

③ 本文所指的綏遠地區(qū)是1928年民國政府設立的綏遠省轄區(qū)，以今天的行政區(qū)劃標準劃分主要包括：內蒙古自治區(qū)烏蘭察布盟、呼和浩特市、包頭市、巴彥淖爾盟、鄂爾多斯市、烏海市、寧夏回族自治區(qū)的陶樂縣以及陜西省長城以北的部分.

④ 綏遠通志稿（卷六十一）·自治[C].內蒙古人民出版社，2007.

⑤ 十二廳指：原七廳：歸化城、薩拉齊、豐鎮(zhèn)、寧遠、托克托、和林格爾、清水河.新五廳：五原、武川、興和、陶林、東勝.

⑥ 鄭大華.民國鄉(xiāng)村建設運動[M].北京：社會科學文獻出版社，2000.

⑦ 故宮博物院明清檔案部，編.清末籌備立憲檔案史料（下冊）[C].中華書局，1979.

⑧ 周頌堯.綏災視察記[M].綏遠賑務會印，民國十八年.

⑨ 薩拉齊縣治（卷10）·經(jīng)濟[C].民國三十年印.

？輥？輮？訛 牛敬忠.近代綏遠地區(qū)的社會變遷[M]，第一版.內蒙古大學出版，2001，2：30.endprint