文/陳鋒 倪玉平

清代財(cái)政制度創(chuàng)新與近代財(cái)政體制發(fā)端

文/陳鋒 倪玉平

傳統(tǒng)社會(huì)的國(guó)家財(cái)政，從總體上體現(xiàn)著國(guó)家政權(quán)為實(shí)現(xiàn)其職能，對(duì)一部分社會(huì)產(chǎn)品進(jìn)行分配和再分配而形成的以國(guó)家為主體的分配關(guān)系。清朝處于中西交匯、新舊交替、社會(huì)巨變之中，各項(xiàng)制度多有變化。清代財(cái)政制度的沿襲與創(chuàng)新、財(cái)政思想的變化，以及近代財(cái)政體制的發(fā)端，不僅與國(guó)家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)、國(guó)家治理和社會(huì)穩(wěn)定息息相關(guān)，而且關(guān)涉到人民的生存狀況、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。探討“清代財(cái)政轉(zhuǎn)型與國(guó)家財(cái)政治理能力”，具有重要的學(xué)術(shù)價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。唐代財(cái)政改革家楊炎稱：“財(cái)賦者，邦國(guó)大本，而生人之喉命，天下治亂、重輕系焉?！彼未鷮W(xué)者蘇轍稱：“財(cái)者，為國(guó)之命而萬事之本。國(guó)之所以存亡，事之所以成敗，常必由之?！碧接懬宕?cái)政制度的創(chuàng)新以及不同時(shí)期的財(cái)政體制變化，有助于窺察財(cái)政本身的重要性以及與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的多面相關(guān)系。

清代前期的傳統(tǒng)財(cái)政模式沿襲、變遷與創(chuàng)新

清朝財(cái)政在總體上沿襲明代之制，同時(shí)又經(jīng)過了不斷的制度創(chuàng)新和完善，最終形成了具有自身鮮明特點(diǎn)的財(cái)政體制。

所謂“清承明制”，只是一種大致的說法。總體上沿襲前代并不斷完善財(cái)政管理體制，中央由戶部及各“清吏司”衙門主管全國(guó)及某一門類、某一區(qū)域的財(cái)政事務(wù)，地方上則有布政使司衙門主管一省的財(cái)政，下至各道府州縣，也有相應(yīng)的財(cái)政管理職能。而更多的事例，則是表面看來沿襲明代之制，事實(shí)上情況復(fù)雜，多有變化。如清初田賦的征收原則是所謂的“萬歷則例”，它本身是一個(gè)非常模糊的概念。筆者注意到，順治四年的兩次上諭，與此前不同，明確申明“俱照前朝萬歷四十八年則例征收”。因此，有理由相信，順治四年之前遵循的萬歷則例是“模糊”的，沒有指明具體的年份，但有一點(diǎn)是清楚的，是時(shí)所謂的“萬歷則例”剔除了萬歷晚期的有關(guān)加征。順治四年之后的“萬歷則例”，則已十分明確，按萬歷四十八年的標(biāo)準(zhǔn)征收，已包括“遼餉”（九厘銀）在內(nèi)。這一方面與順治初年“輕徭薄賦”政策的頒布與變化聯(lián)系在一起；另一方面，也是田賦征收“定額化”的起始。

明清時(shí)期，實(shí)物財(cái)政向貨幣財(cái)政的演變，也非常明顯。清前期不但最終確定了以貨幣為統(tǒng)一的財(cái)政核算單位，為統(tǒng)一的國(guó)家財(cái)政奠定了基礎(chǔ)，而且最終確立了以銀兩為主體的財(cái)政收入和支出體制。不唯如此，明后期雖然銀、錢并用，但銀、錢的比值關(guān)系混亂。清初則明確規(guī)定了銀一兩兌錢千文的比值，使“銀、錢兼權(quán)”的貨幣體系得以確立。按照清廷的規(guī)定，各鑄錢局生產(chǎn)的銅錢，主要以兵餉、官俸搭放的形式按不同比例進(jìn)入流通領(lǐng)域。銀、錢的搭放標(biāo)準(zhǔn)，盡管因時(shí)因地有所不同，但這些規(guī)定畢竟是劃時(shí)代的。

在制度創(chuàng)新方面，清代前期的一些財(cái)政改革也值得充分注意。特別是雍正朝的財(cái)政改革，地位突出。雍正朝改革的重點(diǎn)之一是攤丁入地，將賦稅征收的對(duì)象由“稅人”轉(zhuǎn)向“稅地”，廢除了數(shù)千年來“有身即有役，有役即有賦”的賦稅原則，簡(jiǎn)化稅則，減輕無地少地農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，放松了人口控制。一般認(rèn)為，攤丁入地是明代一條鞭法的繼續(xù)和深化，事實(shí)上在清初賦役整頓的基礎(chǔ)上實(shí)行的攤丁入地，是一個(gè)全新的變革，可以看作是傳統(tǒng)社會(huì)賦役制度變革的終結(jié)。

雍正朝改革的重點(diǎn)之二是耗羨歸公和實(shí)行養(yǎng)廉銀制度。在明清時(shí)代，耗羨事實(shí)上包括了本色糧米征收中的雀耗、鼠耗以及折色銀兩中的火耗。清初耗羨征收的苛重，一方面當(dāng)然是官員貪婪、吏治腐敗的反映，另一方面也有其具體的原因，主要是在官員低薪制的背景下彌補(bǔ)俸祿不足，以及在地方庫(kù)銀挪用的背景下彌補(bǔ)財(cái)政的虧空。從康熙后期起，就有臣僚上疏討論將耗羨的私征改為公派。晚年的康熙不愿意承擔(dān)這個(gè)責(zé)任，宣稱“加派之名，朕豈受乎”。從這一點(diǎn)上來說，雍正帝的耗羨歸公改革，確實(shí)需要一些膽識(shí)。實(shí)行耗羨歸公，在財(cái)政上的關(guān)鍵之點(diǎn)是：此前，耗羨征收“皆系州縣入己”，“官取之，官主之，不入于司農(nóng)之會(huì)計(jì)”；此后，將耗羨歸于政府的正式財(cái)政收入，然后再用耗羨收入所得支發(fā)官員的養(yǎng)廉銀、公費(fèi)銀等，以彌補(bǔ)官員正俸的不足、辦公經(jīng)費(fèi)的不足和地方財(cái)政的虧空。所以，耗羨歸公的改革和養(yǎng)廉銀制度的實(shí)行，是一體化的連帶性的改革，其意義不單純是稅收的規(guī)范、支出的規(guī)范、財(cái)政的規(guī)范，對(duì)俸祿制度的完善和吏治的整肅，也起到了十分重要的作用。

清代后期的財(cái)政轉(zhuǎn)型與近代財(cái)政體制的發(fā)端

清代財(cái)政“前期”與“后期”的劃分，不同于以鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)為界標(biāo)的古代、近代社會(huì)的劃分。清代前期的財(cái)政體制在形成之后一直延續(xù)到晚清時(shí)期。直到太平天國(guó)起義后，隨著地方勢(shì)力的崛起，清政府賦予地方相對(duì)獨(dú)立的軍事權(quán)、財(cái)政權(quán)、人事權(quán)，致使權(quán)力結(jié)構(gòu)由中央集權(quán)向地方分權(quán)演變。對(duì)于這一變化，曾國(guó)藩曾有明確闡述，大要是說“戶部之權(quán)日輕，疆臣之權(quán)日重”（《曾文正公奏稿》卷20）。

財(cái)政具有多重屬性，它既屬于經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，又屬于政治系統(tǒng)。咸同之際的多重變局，必然給財(cái)政帶來深刻影響：一方面，由于國(guó)家財(cái)力的不足以及財(cái)政管理的混亂，原來中央用以管理全國(guó)財(cái)務(wù)的一套制度如征稅制度、京協(xié)餉制度、奏銷制度等，已有名無實(shí)。地方督撫對(duì)原有的財(cái)政管理制度，對(duì)中央的有關(guān)政令，不再唯命是從，使得財(cái)權(quán)的下移之勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)。另一方面，晚清之際的內(nèi)憂外患給財(cái)政帶來了巨大壓力，地方督撫開始有“就地籌餉”之權(quán)，以致稅目名稱各異、稅率各異、征稅方式各異，地方督撫掌控了地方財(cái)權(quán)。而財(cái)權(quán)的下移，必然削弱中央政府對(duì)整個(gè)國(guó)家的統(tǒng)治力，迫使清廷進(jìn)行財(cái)政的清理和整頓，形成中央與地方在財(cái)政問題上的博弈。也正是在這種社會(huì)背景和財(cái)政博弈的基點(diǎn)上，出現(xiàn)晚清的財(cái)政轉(zhuǎn)型，并最終導(dǎo)致了近代財(cái)政體制的發(fā)端或初步建立。

晚清財(cái)政的轉(zhuǎn)型表現(xiàn)在諸多方面，我在《清代財(cái)政的近代轉(zhuǎn)型》一文中已經(jīng)有所論述。如果將財(cái)政的轉(zhuǎn)型與近代財(cái)政體制的發(fā)端進(jìn)行綜合考察，最為突出的有如下四個(gè)方面：

第一，西方財(cái)政學(xué)說的引進(jìn)與財(cái)政行政組織的變化。在探究清代財(cái)政近代轉(zhuǎn)型問題時(shí)，西方制度與文化的影響是不容忽視的重要因素。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)并無“財(cái)政”一詞，多用“國(guó)用”“度支”“國(guó)計(jì)”“財(cái)賦”“戶政”等指代?！柏?cái)政”這個(gè)詞是清末由日本移植而來。我檢索現(xiàn)存清代檔案，在官方文件中最早出現(xiàn)“財(cái)政”一詞，是光緒二十三年八月二十日北洋大臣王文韶的電報(bào)。王文韶在電報(bào)里說：“希臘已允他國(guó)代管財(cái)政”，明確用了“財(cái)政”這個(gè)詞。在民間比較有代表性的，是光緒三十年十一月二十三日，《時(shí)報(bào)》發(fā)表該報(bào)記者所撰《論今日宜整頓財(cái)政》一文，已經(jīng)提出“財(cái)政”與“財(cái)政學(xué)”“行政學(xué)”的概念，以及“欲整頓財(cái)政，先宜改良行政機(jī)關(guān)”的說辭。事實(shí)上，光緒二十九年已經(jīng)在中央設(shè)立財(cái)政處，在各省則設(shè)立財(cái)政局或財(cái)政公所。光緒三十二年，為適應(yīng)“新政”的需要，戶部改為度支部，不僅“綜理全國(guó)財(cái)政”，而且“可隨時(shí)派員調(diào)查各省財(cái)政”，反映了清廷統(tǒng)一財(cái)政管理的意圖。

第二，由傳統(tǒng)奏銷制度向預(yù)決算制度變化。傳統(tǒng)奏銷制度在晚清已流于形式，自咸、同以后，各省均普遍設(shè)立外銷款項(xiàng)以規(guī)避奏銷，許多財(cái)政收支均由本省自行處理，“報(bào)部盡屬虛文”。中央政府已無從通過奏銷準(zhǔn)確掌握全國(guó)的財(cái)政收支狀況。從這一點(diǎn)上說，晚清的清理財(cái)政及實(shí)行預(yù)算，又有整頓財(cái)政秩序的重要內(nèi)涵。

第三，由“起運(yùn)”“存留”的財(cái)政劃分到地方財(cái)政的形成。咸、同以降，晚清財(cái)權(quán)下移的形成，既有督撫專權(quán)的意蘊(yùn)，又有時(shí)勢(shì)所迫的政策導(dǎo)向因素；財(cái)權(quán)下移的結(jié)果，既標(biāo)示著中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的失控，又成就了前所未有的地方財(cái)政的形成。中央賦予地方督撫“就地籌餉”之權(quán)，意味著地方有了稅收——特別是雜稅、雜捐之權(quán)。為了征收各種雜稅、雜捐，各地往往設(shè)立各種財(cái)政局所，意味著地方有了財(cái)政的經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)。所征之雜稅、雜捐，有相當(dāng)一部分用于地方新政、地方事業(yè)的開支，意味著地方有了財(cái)政的支配權(quán)。凡此，均是地方財(cái)政形成的重要標(biāo)志。

第四，由傳統(tǒng)的財(cái)政支出到公共財(cái)政的出現(xiàn)。清代前期的傳統(tǒng)財(cái)政支出，主要是軍費(fèi)、俸祿、河工三大財(cái)政支出。到嘉慶年間的嘉慶《大清會(huì)典》，又細(xì)致地將財(cái)政支出劃分為祭祀之款、儀憲之款、俸食之款、科場(chǎng)之款、餉乾之款、驛站之款、廩膳之款、賞恤之款、修繕之款、采辦之款、織造之款、公廉之款等12項(xiàng)。晚清的財(cái)政支出，除新增勇營(yíng)支出、新軍軍費(fèi)支出、外債與賠款支出外，新增加的財(cái)政支出，如實(shí)業(yè)支出（包括軍事工業(yè)支出、鐵路建設(shè)支出、電報(bào)事業(yè)支出、礦山開采與冶煉支出）、教育支出（包括學(xué)堂經(jīng)費(fèi)、游學(xué)經(jīng)費(fèi)、書報(bào)經(jīng)費(fèi)、教育費(fèi)雜支等）、民政支出（包括各省地方自治、巡警、戶口等項(xiàng)）、司法支出、外交支出等，均具有明顯的公共財(cái)政色彩。

從“量入為出”到“量出為入”：清代財(cái)政思想的轉(zhuǎn)變

以“量入為出”為財(cái)政原則，財(cái)政手段必然以節(jié)流為主；以“量出為入”為財(cái)政原則，財(cái)政手段則會(huì)以開源為主。由于儒家思想的影響，“量入為出”的財(cái)政原則一直為歷代王朝所遵從，居于主導(dǎo)地位；與之相對(duì)應(yīng)的“量出為入”，則被視為苛政。

清軍入關(guān)，統(tǒng)一全國(guó)后，仍然堅(jiān)持“量入為出”的原則。在這一財(cái)政思想指導(dǎo)之下，清前期的財(cái)政收入主要來自于常例，尤其是田賦、漕糧、鹽課和關(guān)稅。由于每年常例收入的來源和數(shù)額都基本固定，政府可以根據(jù)常例收入的規(guī)模來安排常例支出，其總額通常小于定制的常例收入總額，由此保證了清前期的長(zhǎng)期財(cái)政盈余。連年的巨額盈余，使得戶部的存銀越來越多，乾隆四十二年（1777年），戶部的存銀更是多達(dá)8182萬余兩。如果遇到突發(fā)事件，如大規(guī)模戰(zhàn)爭(zhēng)、嚴(yán)重自然災(zāi)害，政府除動(dòng)用歷年的財(cái)政盈余外，還可以通過捐納、報(bào)效等非常例收入，來應(yīng)付非常例支出。蕭一山在《清代通史》中說，雍正年間“雖屢次用兵，而經(jīng)費(fèi)不虞匱乏，并得積蓄二千四百余萬之巨款”。清前期之所以能夠出現(xiàn)中國(guó)歷史上蔚為大觀的“康乾盛世”，當(dāng)與“量入為出”的財(cái)政思想有著密切關(guān)系。

嘉慶、道光時(shí)期，清廷仍然固守“量入為出”的原則，并以“輕徭薄賦”為仁政美德。其實(shí)，當(dāng)時(shí)清廷對(duì)全國(guó)財(cái)政的控制能力已降至極低的水平，即便有巨額的支出，如軍需、河工及賑濟(jì)等，也仍然憑臨時(shí)的調(diào)補(bǔ)來支持，而無長(zhǎng)期的綜合考慮。張集馨在《道咸宦海見聞錄》一書中記載，道光帝甚至宣稱：“譬如人家一所大房子，年深月久，不是東邊倒塌，即是西邊剝落，住房人隨時(shí)粘補(bǔ)修理，自然一律整齊，若任聽破壞，必至要?jiǎng)哟蠊??！睉?yīng)該說，嘉道時(shí)期政府在財(cái)政上的最大問題是，當(dāng)歲出突然增大時(shí)，其歲入不足以應(yīng)付這種開支，所以不得不采用臨時(shí)性的籌措財(cái)政經(jīng)費(fèi)的方法（捐輸和報(bào)效），新的改變已經(jīng)迫在眉睫。

咸豐、同治時(shí)期，隨著太平天國(guó)起義的發(fā)生，清朝的財(cái)政支出急劇增加，而常例收入的數(shù)量卻非常有限，甚至每況愈下，導(dǎo)致“量入為出”在實(shí)際操作層面已無可能，只能開始向“量出為入”轉(zhuǎn)變。由于收支形勢(shì)的突然逆轉(zhuǎn)，戶部最初只能遵行舊有思路，堅(jiān)持節(jié)流省費(fèi)，以求平衡。咸豐元年（1851年），戶部奏稱：“自古理財(cái)之道，不外開源節(jié)流二端。開源之道必須有利無弊，或弊少利多者方可舉行。臣等旦夕思維，未有良法可裨經(jīng)費(fèi)。惟節(jié)流之道臣等隨事講求，有以節(jié)制?！边@一時(shí)期雖然還能經(jīng)常在詔書中看到對(duì)“量入為出”思想的強(qiáng)調(diào)，但由于財(cái)政開支不敷，導(dǎo)致清廷多采用指撥等變通方式，將非常例收入如厘金、捐納納入收入范疇，“變通辦理”。同治十二年（1873年），內(nèi)務(wù)府即奏稱，內(nèi)務(wù)府之廣儲(chǔ)司銀庫(kù)“一年進(jìn)款用款，通盤核計(jì)，詳細(xì)比較，例內(nèi)尚無靡費(fèi)，實(shí)因例外各款遞有加增，量入為出實(shí)不敷用”。于此，舊有的常例與非常例收支明確劃分的辦法被拋棄，“量入為出”徒具空殼。

正因?yàn)橛写素?cái)政指導(dǎo)思想的轉(zhuǎn)變，咸豐同治時(shí)期的加征田賦、鹽課等舊賦，開征厘金、洋稅等新稅種，鑄造大錢、發(fā)行寶鈔，舉借外債，推行捐輸，才能得到清廷理直氣壯地大規(guī)模推行。厘金和洋關(guān)稅開始大量征收，并在事實(shí)上超越田賦，成為這一時(shí)期最主要的財(cái)政收入來源。清廷的財(cái)政收支規(guī)模，也由咸豐初年4000萬兩增加到同治末年的7000余萬兩。可以說，由“量入為出”轉(zhuǎn)為“量出為入”，成為這一時(shí)期財(cái)政指導(dǎo)思想最重要的轉(zhuǎn)變。

清末，財(cái)政結(jié)構(gòu)的變動(dòng)幅度進(jìn)一步加大。除了厘金和海關(guān)稅收數(shù)量的持續(xù)增加之外，近代企業(yè)稅也成為晚清開征的另一個(gè)新型稅種，主要指鐵路、輪船、郵政、電報(bào)等企業(yè)創(chuàng)造的收入，時(shí)稱為“官業(yè)收入”。晚清時(shí)期，為最大限度地獲取和擴(kuò)大稅源，各種苛捐雜稅名目迅速增加?！盁熅萍佣?，鹽斤加價(jià)，整頓契稅牙帖”“凡肩背負(fù)，日用尋常飲用之物，莫不有捐”。在此基礎(chǔ)上，晚清的財(cái)政收入規(guī)模變得更為龐大。據(jù)劉錦藻《清朝文獻(xiàn)通考》等史料的記載，光緒前期的年財(cái)政收入為8000余萬兩，光緒二十九年（1903年）為1.05億兩，光緒三十四年為2.34億兩，宣統(tǒng)元年為2.63億兩，宣統(tǒng)三年的收入為2.97億兩，上升趨勢(shì)明顯。

當(dāng)然，清末的財(cái)政支出也加速膨脹，軍費(fèi)、賠款、外債、官辦企業(yè)，以及皇室經(jīng)費(fèi)等都節(jié)節(jié)攀升，此時(shí)的財(cái)政支出已經(jīng)由道光時(shí)期的4000萬兩，膨脹至同治末年的8000萬兩，1899年的1.01億兩，1908年的2.37億兩，1911年的3.38億兩。同樣是由于財(cái)政的窘迫，“量入為出”難以為繼，清廷只得放棄舊有的財(cái)政高度集中管理體制，改變京餉、協(xié)餉和奏銷制度，將部分籌餉權(quán)下放各省督撫，地方財(cái)政體系得到發(fā)展。筆者將其概括為從“國(guó)家財(cái)政”向“財(cái)政國(guó)家”的財(cái)政體制轉(zhuǎn)型。

在這種情況下，很多有識(shí)之士開始呼吁改變舊有的財(cái)政指導(dǎo)思想，采取“量出為入”的辦法。例如，王韜在考察英國(guó)財(cái)政制度時(shí)說，英國(guó)“所征田賦之外，商稅為重。其所抽雖若繁瑣，而每歲量出以為入，一切善堂經(jīng)費(fèi)以及橋梁道路，悉皆撥自官庫(kù)，借以養(yǎng)民而便民，故取諸民而民不怨，奉諸君而君無私焉”。從“量入為出”到“量出為入”財(cái)政思想的轉(zhuǎn)變，有其歷史合理性。它有利于保障國(guó)家財(cái)政的正常運(yùn)行，幫助晚清財(cái)政渡過了一次又一次的危機(jī)，也促進(jìn)了中國(guó)財(cái)政體制的轉(zhuǎn)型，即由農(nóng)業(yè)型財(cái)政向工商業(yè)型財(cái)政轉(zhuǎn)型，同時(shí)學(xué)習(xí)西方的財(cái)政預(yù)算做法，增強(qiáng)了財(cái)政管理的有效性和規(guī)范性。這一財(cái)政觀念的轉(zhuǎn)型，也為國(guó)人進(jìn)行了一次財(cái)政知識(shí)普及，對(duì)后世的財(cái)政思想具有重要影響。

當(dāng)然，財(cái)政指導(dǎo)思想再高明，也不能脫離當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?！白约孜纭⒏觾纱钨r款，民力已岌岌不支。壬寅改練新軍，分?jǐn)偢魇?，歲盈千萬，竭澤而漁，勢(shì)成孤注”。在朝廷的恣意妄為之下，“量出為入”導(dǎo)致內(nèi)外交困，國(guó)家財(cái)政最終全面崩潰，清王朝也隨之滅亡。其中的教訓(xùn)，也值得我們深思。

（作者單位為武漢大學(xué)歷史學(xué)院、清華大學(xué)歷史系）