文/秦立強(qiáng)

關(guān)于地方公安機(jī)關(guān)“大部門大警種”制改革的若干思考

文/秦立強(qiáng)

近年來，地方公安機(jī)關(guān)積極推進(jìn)“大部門大警種”制改革，取得了重要進(jìn)展和經(jīng)驗(yàn)，但細(xì)究其里，也暴露出一些不容忽視的問題，尤其是關(guān)于“大部門大警種”制改革的本質(zhì)、目的、價(jià)值和功能等，存在理念認(rèn)識(shí)誤區(qū)、實(shí)踐操作困境和改革思路定勢(shì)等，在很大程度上影響和制約了“大部門大警種”制改革的深入推進(jìn)，需要引起高度重視和檢討反思。

一、理念認(rèn)識(shí)誤區(qū)

目前，關(guān)于“大部門大警種”制改革的緣起動(dòng)因，時(shí)尚標(biāo)簽是部門警種“碎片化”，即部門林立、警種過細(xì)、力量分散、職能交叉、政出多門、各自為政、扯皮內(nèi)耗、難成合力等。由此，基于問題導(dǎo)向的改革路徑也大都思維定勢(shì)在部門警種的合并裁撤上，即理清職能、整合部門、歸并警種、提高效能等。其實(shí)，自上世紀(jì)80年代以來，我國(guó)進(jìn)行八輪行政改革的主旨沒有根本性變化，都是圍繞轉(zhuǎn)變職能、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、下放權(quán)力、權(quán)責(zé)一致等展開的，只是每輪改革所要解決的問題側(cè)重點(diǎn)不同，探索的改革路徑不同等。那么，我國(guó)此輪行政改革借鑒西方國(guó)家“大部制”經(jīng)驗(yàn)，所要解決的重點(diǎn)問題是什么呢？筆者以為，可以歸納為三個(gè)方面：一是科層制結(jié)構(gòu)的專業(yè)部門協(xié)調(diào)問題；二是整體政府與分散治理問題；三是無縫隙政府基于結(jié)果導(dǎo)向、過程導(dǎo)向的流程再造問題。在此背景下，公安機(jī)關(guān)“大部門大警種”制改革也就不僅僅是部門警種整合精簡(jiǎn)問題，重點(diǎn)在于部門警種協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、一體運(yùn)作。由此觀之，檢驗(yàn)改革的成效就不能單純以裁撤多少機(jī)構(gòu)、歸并多少職能、下放多少警力而定，重點(diǎn)在于改革后的部門警種協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)效能是否優(yōu)于改革前。因此，目前關(guān)于“大部門大警種”制改革的理念認(rèn)識(shí)方面，必須澄清三個(gè)問題：

一是“大部門大警種”制改革并不意味著部門警種規(guī)模愈大、職能愈綜合愈好?，F(xiàn)代管理理論認(rèn)為，規(guī)模小但專業(yè)化程度高的執(zhí)行機(jī)構(gòu)可以提高行政效率，只是在橫向合作方面存在一定困難。西方國(guó)家“大部制”改革也不是在政府所有部門都進(jìn)行“合并同類項(xiàng)”，只是在內(nèi)閣高層實(shí)行“大部制”，在執(zhí)行層面仍然遵循規(guī)模小的專業(yè)化組織設(shè)計(jì)邏輯。我國(guó)地方公安機(jī)關(guān)兼具警務(wù)方面的規(guī)劃決策和執(zhí)法管理等多重職能，“大部門大警種”制改革需要在頂層設(shè)計(jì)上明確什么部門應(yīng)該“大”，什么部門可以“小”，尤其是對(duì)于執(zhí)行層面的警種結(jié)構(gòu)，不能籠統(tǒng)地用“大”概之，進(jìn)行先驗(yàn)的價(jià)值預(yù)設(shè)，似乎歸并相應(yīng)警種職能就能解決現(xiàn)實(shí)問題。要細(xì)究弄清主要矛盾，是警種設(shè)置問題，還是運(yùn)行機(jī)制問題，切忌“胡子眉毛一起抓”。筆者以為，當(dāng)前地方公安機(jī)關(guān)“大部門大警種”制改革，主要應(yīng)在警務(wù)規(guī)劃決策部門、警種信息指揮機(jī)制、社會(huì)合作服務(wù)平臺(tái)等方面的建設(shè)上下工夫，至于具體執(zhí)法管理的部門警種整合，可以作為配套改革進(jìn)行。

二是“大部門大警種”制改革并不意味著要徹底解決部門警種間的職能交叉。在公共組織設(shè)計(jì)中，“部門冗余理論”認(rèn)為，行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)在職能上存在適度重疊和交叉，不僅不會(huì)降低效率，而且還可以形成部門競(jìng)爭(zhēng)，促使各個(gè)機(jī)構(gòu)提高服務(wù)效率?！盁o縫隙政府理論”也認(rèn)為，如果政府部門之間沒有一定的職能冗余，管理就會(huì)出現(xiàn)縫隙。因此，把解決部門警種間的職能交叉，作為衡量“大部門大警種”制改革成效的重要選項(xiàng)之一，抑或認(rèn)為如果一些管理事項(xiàng)存在交叉，就是改革不到位，需要不斷調(diào)整，直到解決問題為止，這種觀念是有失偏頗的。就警務(wù)工作而言，包含多個(gè)層面和環(huán)節(jié)，管理事項(xiàng)由于內(nèi)部多種因素相互依賴和多元因果關(guān)系交織，很難由單一的部門警種獨(dú)自進(jìn)行完全處理。由于分類標(biāo)準(zhǔn)和任務(wù)導(dǎo)向等不同，同一個(gè)管理事項(xiàng)，用不同標(biāo)準(zhǔn)可以被歸入不同部門，在解決與這一部門職能交叉的同時(shí)，又會(huì)與另一個(gè)部門產(chǎn)生新的交叉。比如，公安機(jī)關(guān)的偵查職能，現(xiàn)在按照事項(xiàng)管理被分割在刑偵、治安等12個(gè)部門警種中，造成偵查職能的分散交叉；如果按照偵查職能將其歸并到刑偵部門，那么在事項(xiàng)管理上，又會(huì)造成打防管控方面新的職能分散交叉。因此，“大部門大警種”制改革需要突破以部門警種職能為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)分析框架，在績(jī)效導(dǎo)向下，通過“機(jī)制調(diào)整”和“流程再造”途徑推進(jìn)改革。

三是“大部門大警種”制改革并不意味著權(quán)力的集中化。傳統(tǒng)“大部制”改革，主要是通過部門整合，集中權(quán)力，將部門間的外部協(xié)調(diào)，轉(zhuǎn)變?yōu)榇蟛块T的內(nèi)部協(xié)調(diào)。但從實(shí)踐考量，政府部門的規(guī)模是有一定限度的，專業(yè)性部門的規(guī)模再大，在綜合性公共事務(wù)管理上總顯得力不從心，這已是工業(yè)社會(huì)科層制組織的難題困境。隨著社會(huì)信息化發(fā)展，傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)的層級(jí)幅度關(guān)系正在被顛覆，扁平化網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、分散治理結(jié)構(gòu)成為組織重構(gòu)的潮流，社會(huì)普遍要求的是權(quán)力分散而非集中、任務(wù)趨同而非分化、更多個(gè)性化而非一體化。因此，在信息社會(huì)的時(shí)代背景下，以構(gòu)建服務(wù)型公安機(jī)關(guān)為導(dǎo)向的“大部門大警種”制改革路徑，不再是集中權(quán)力，建造“超級(jí)管理機(jī)構(gòu)，而是探索通過將專業(yè)分工、層級(jí)節(jié)制的金字塔結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粤鞒虨橹行牡亩喙?jié)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)部門警種間橫向聯(lián)動(dòng)合作，與市場(chǎng)、社會(huì)組織等跨界合作的共同體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)警務(wù)效能的提升。由此，“大部門大警種”制改革的重點(diǎn)，是要改變部門警種權(quán)力過度集中的現(xiàn)狀，著眼行政效能，同步推進(jìn)部門決策權(quán)力集中化、警種執(zhí)行權(quán)力專門化和監(jiān)督機(jī)構(gòu)權(quán)力獨(dú)立化，形成三種權(quán)力既集中又分散，既相互制約又相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制。要加快推動(dòng)公安機(jī)關(guān)職能轉(zhuǎn)變，部門警種結(jié)構(gòu)性改革在涵蓋公安機(jī)關(guān)核心職能的同時(shí)，將非核心職能向市場(chǎng)、社會(huì)轉(zhuǎn)移，培育和完善社會(huì)自我管理服務(wù)能力和機(jī)制，形成以績(jī)效為導(dǎo)向的整體性分散治理格局。

夜間機(jī)動(dòng)巡邏/李鵬供圖

二、實(shí)踐操作困境

當(dāng)前，地方公安機(jī)關(guān)在深入推進(jìn)“大部門大警種”制改革進(jìn)程中，有三個(gè)方面的難題困境急需破解。

一是部門警種整合后的上下不對(duì)應(yīng)問題。在目前上下對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置中，如果下級(jí)單位沒有獨(dú)立機(jī)構(gòu)與上級(jí)部門相對(duì)應(yīng)，或上級(jí)部門找不到下級(jí)對(duì)口單位，將導(dǎo)致改革后的部門警種處境十分尷尬。另一方面，上下不對(duì)應(yīng)增加了協(xié)調(diào)成本。整合后的“大部門大警種”要對(duì)應(yīng)多個(gè)上級(jí)部門，單是開會(huì)、總結(jié)報(bào)告等就會(huì)應(yīng)接不暇，即使內(nèi)部設(shè)置合理、運(yùn)作順暢，面對(duì)多個(gè)上級(jí)部門，也很難提高效率。因此，“大部門大警種”制改革在解決了橫向協(xié)調(diào)問題同時(shí)，又增加了縱向協(xié)調(diào)的困境，甚至由此出現(xiàn)“下改上不改，越改越被動(dòng)”的局面。

二是部門警種整合后的隊(duì)伍激勵(lì)問題。在現(xiàn)行的公務(wù)員管理制度中，基層公安機(jī)關(guān)職級(jí)晉升壓力客觀存在。由于公安隊(duì)伍職級(jí)序列等相關(guān)改革配套政策沒有落地，不少地方公安機(jī)關(guān)對(duì)改革心存顧慮，部門警種整合后的隊(duì)伍激勵(lì)問題，已成為地方公安機(jī)關(guān)推進(jìn)“大部門大警種”制改革急需破解的難題。

三是部門警種整合后的“精簡(jiǎn)—膨脹”循環(huán)怪圈。政府部門的數(shù)目增減受到國(guó)家作用、政治因素、行政考量和路徑依賴等多個(gè)因素影響，不僅僅是機(jī)構(gòu)職能問題。比如，政府為適應(yīng)新的治理任務(wù)需要，或?yàn)轶w現(xiàn)對(duì)新問題的重視等，增設(shè)新的部門。改革開放以來，公安機(jī)關(guān)增設(shè)了不少部門警種，當(dāng)時(shí)都有充足理由，現(xiàn)在要將這些部門警種進(jìn)行整合歸并，必須回答好以下問題，即當(dāng)時(shí)增設(shè)部門警種的原由條件已發(fā)生改變，或已完成歷史性任務(wù)等，不能僅僅只從職能考量來定奪。在工業(yè)社會(huì)，“帕金森定律”所揭示的科層制“精簡(jiǎn)—膨脹”循環(huán)怪圈是無解的，因此，“大部門大警種”制改革要破解傳統(tǒng)科層制的難題困境，就必須另辟蹊徑，在新的分析框架下尋找答案。

五偵合一研判工作室/李鵬供圖

三、改革思路創(chuàng)新

總結(jié)以上分析，地方公安機(jī)關(guān)實(shí)施“大部門大警種”制改革，并取得持續(xù)發(fā)展成效，關(guān)鍵在于改革思路創(chuàng)新。

一是把握信息社會(huì)的發(fā)展特質(zhì)及趨勢(shì)，破除以職能為基礎(chǔ)的部門警種整合歸并的路徑依賴，著力在扁平化網(wǎng)絡(luò)治理、整體性分散治理等分析框架下，探索“大部門大警種”制改革的信息化組織結(jié)構(gòu)樣式。以綜合性為原則，建設(shè)警務(wù)規(guī)劃決策的大部門；以一體化為原則，建設(shè)諸警種協(xié)調(diào)行動(dòng)的信息指揮中心，形成網(wǎng)偵、技偵、視偵和信息+刑事技術(shù)+主偵部門會(huì)商研判、合成作戰(zhàn)工作模式；以相對(duì)獨(dú)立性為原則，建設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和問責(zé)機(jī)制；以分立化為原則，建設(shè)規(guī)模小但專業(yè)化程度高的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，作為網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)，形成網(wǎng)絡(luò)關(guān)系和流程聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

二是理清各部門各警種的信息流、業(yè)務(wù)流和管理流，以解決網(wǎng)上網(wǎng)下辦公辦案的重復(fù)勞動(dòng)問題為抓手，按照相近原則進(jìn)行流程融合，實(shí)現(xiàn)信息流、業(yè)務(wù)流和管理流的“三流”合一，再造警務(wù)工作流程。貫通網(wǎng)上網(wǎng)下基礎(chǔ)要素建設(shè)，加快推進(jìn)公安“四個(gè)一”項(xiàng)目（布建一個(gè)信息采集網(wǎng)，打造一個(gè)警綜大平臺(tái)，合成一個(gè)警務(wù)數(shù)據(jù)云；建立一個(gè)身份信任根），以推進(jìn)打防管控一體化建設(shè)為抓手，進(jìn)一步深化“大部門大警種”制改革。

三是按照“虛實(shí)結(jié)合”“動(dòng)職能不動(dòng)機(jī)構(gòu)”的原則，創(chuàng)新“大部門大警種”制改革路徑。所謂“虛實(shí)結(jié)合”，就是“大部門大警種”機(jī)構(gòu)設(shè)置是虛的，沒有實(shí)體編制，但任務(wù)是實(shí)的，在協(xié)調(diào)上具有實(shí)權(quán)。比如，設(shè)立信息指揮中心、警務(wù)保障中心等，由單位副職擔(dān)任中心負(fù)責(zé)人，將相關(guān)實(shí)體機(jī)構(gòu)歸并進(jìn)來，并在中心負(fù)責(zé)人和實(shí)體機(jī)構(gòu)之間增加一個(gè)橫向的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，以項(xiàng)目牽頭單位為主，打破部門警種的邊界，將與完成項(xiàng)目相關(guān)的職能部門警種連接在一起，形成合作。所謂“動(dòng)職能不動(dòng)機(jī)構(gòu)”，就是在橫向上改變中心職能，形成“大部門大警種”的工作格局，但在縱向上沒有改動(dòng)機(jī)構(gòu)的上下對(duì)應(yīng)關(guān)系。也就是對(duì)內(nèi)機(jī)構(gòu)實(shí)體是虛的，職能是實(shí)的；對(duì)外機(jī)構(gòu)實(shí)體則是實(shí)的，職能是虛的。這種改革路徑的好處是，既解決了上下機(jī)構(gòu)不對(duì)應(yīng)問題，又實(shí)際取得了“大部門大警種”運(yùn)作成效。

四是優(yōu)化“大部門大警種”制改革的外部治理結(jié)構(gòu)，加快推進(jìn)警務(wù)多樣化建設(shè)，在公安機(jī)關(guān)的部門警種間，與政府、社會(huì)、市場(chǎng)和公民之間形成立體治理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)整體資源的有效利用，在“外協(xié)”整合過程中，不斷轉(zhuǎn)變職能，提升效能。公安機(jī)關(guān)必須提供社會(huì)公共安全保障，但并不意味著所有社會(huì)安全管理服務(wù)工作都必須親自去做。警務(wù)是警察的“專職”，但從來沒有成為警察的“專利”，警務(wù)活動(dòng)并不只存在于警察系統(tǒng)之中。當(dāng)前，地方公安機(jī)關(guān)“大部門大警種”制改革，主要著力于系統(tǒng)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)完善和功能整合，在一定程度上忽略了外部協(xié)同機(jī)制的建設(shè)。隨著社會(huì)公共事務(wù)日趨復(fù)雜化，引進(jìn)外部力量成為必然的選擇，“大部門大警種”制改革必須跳出“內(nèi)聯(lián)”整合的局部思維，從社會(huì)全局的更大視角去尋找解決復(fù)雜公共問題的答案，引導(dǎo)市場(chǎng)、社會(huì)組織和公民個(gè)人等多方參與，分擔(dān)轉(zhuǎn)移職能，實(shí)現(xiàn)全民共建共享的社會(huì)治理創(chuàng)新格局。(作者系中國(guó)人民公安大學(xué)教授）