(首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 北京 100000)

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率水平分析
——基于全球比較的視角

高選艷

(首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)北京100000)

本文通過對(duì)比我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率，發(fā)現(xiàn)我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率在國(guó)際上處于偏高水平。筆者針對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率偏高的現(xiàn)象從制度模式的選擇、人口結(jié)構(gòu)和歷史因素的影響三個(gè)方面展開分析，發(fā)現(xiàn)我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率仍有降低的空間，并提出具體的解決措施。

養(yǎng)老保險(xiǎn)；繳費(fèi)率；替代率；國(guó)際比較

一、引言

關(guān)于我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率的狀況，不同的學(xué)者有不同的看法。鄭功成教授認(rèn)為：“許多單位的繳費(fèi)基數(shù)是參保者的基本工資，而非實(shí)際收入，即實(shí)際繳費(fèi)率要比名義繳費(fèi)率低得多?！敝T福靈教授認(rèn)為：“即使從名義繳費(fèi)率來看，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)率也只是處于中等偏上的水平?！卑字囟鹘淌谡J(rèn)為：“中國(guó)五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)法定繳費(fèi)率之和相當(dāng)于工資之和的40%，這一比例超過了大多數(shù)國(guó)家；且按照世界銀行2009年測(cè)算的實(shí)際承受稅率，中國(guó)的社會(huì)保障繳費(fèi)在181個(gè)國(guó)家中排名第一，約為“金磚四國(guó)”中其他三國(guó)平均水平的2倍，是北歐五國(guó)的3倍”。鑒于養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)保障制度中占比最大、受老齡化的影響最深遠(yuǎn)的一個(gè)險(xiǎn)種，本文將研究的目標(biāo)聚焦于我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的繳費(fèi)率是否全球最高？

二、養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率及替代率的國(guó)際比較

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中一定的繳費(fèi)率決定著相應(yīng)的老年保障水平，過高過低都不合理。費(fèi)率過低不能有效的解決參保人的后顧之憂，費(fèi)率過高則會(huì)加重參保單位和個(gè)人的負(fù)擔(dān)，并且損害代際公平。不同的國(guó)家有不同的繳費(fèi)率。

與繳費(fèi)率相對(duì)應(yīng)的是替代率，養(yǎng)老金替代率是指退休后領(lǐng)取的養(yǎng)老金占退休前收入的百分比，國(guó)際上通常用其衡量養(yǎng)老金的充足程度。在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，繳費(fèi)率是影響替代率高低的主要原因之一，是實(shí)現(xiàn)替代率的一種手段，一定的繳費(fèi)率是為了實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)替代率，即：繳費(fèi)率是手段，替代率是目標(biāo)，共同體現(xiàn)了一國(guó)的養(yǎng)老保障水平。

(一)發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)老保障水平

表1 中國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)老保障水平的比較(單位：%)

資料來源：Pensions at 2011:retirement-income systems in OECD and G20 countries

1、中國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率比較

從發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)老金繳費(fèi)的分擔(dān)情況來看，各國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率由雇主和雇員共同繳納。除了新加坡、荷蘭等少數(shù)國(guó)家個(gè)人承擔(dān)更大的繳費(fèi)責(zé)任外，大部分國(guó)家的雇主比雇員承擔(dān)更大的繳費(fèi)責(zé)任或者雇主和雇員承擔(dān)相同的繳費(fèi)責(zé)任。主要原因是由于不同的國(guó)家實(shí)行不同的養(yǎng)老模式：新加坡實(shí)行的中央公積金計(jì)劃是強(qiáng)制儲(chǔ)蓄型模式的典型代表；英國(guó)屬于福利國(guó)家模式；美國(guó)、日本、荷蘭、奧地利屬于社會(huì)保險(xiǎn)型模式，其中美國(guó)和日本的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中個(gè)人和企業(yè)繳費(fèi)率處于持平狀態(tài)。與這些發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的養(yǎng)老金繳費(fèi)率僅低于葡萄牙、新加坡、意大利等少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家，但無論個(gè)人繳費(fèi)率和單位繳費(fèi)率均高與大部分發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)的養(yǎng)老金繳費(fèi)率處于偏高狀態(tài)。

2、中國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率比較

發(fā)達(dá)國(guó)家的養(yǎng)老金替代率普遍偏高，荷蘭的養(yǎng)老金替代率最高，達(dá)到103.3%。我們可以看到，一些國(guó)家的高福利，是建立在較高繳費(fèi)率基礎(chǔ)之上的，尤其是意大利、葡萄牙等陷入歐洲債務(wù)危機(jī)的國(guó)家，至今只有一個(gè)養(yǎng)老金支柱，如匈牙利的養(yǎng)老金替代率為99.5%，其繳費(fèi)率也高達(dá)33.5%。然而，無論是實(shí)行自由主義的英國(guó)和美國(guó)，還是實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)型的德國(guó)，均建立了多層次養(yǎng)老金支柱。因此，在發(fā)達(dá)國(guó)家中，并非繳費(fèi)率越高，相應(yīng)的替代率就越高。

(二)發(fā)展中國(guó)家養(yǎng)老保障水平

表2 中國(guó)與發(fā)展中國(guó)家養(yǎng)老保障水平比較(單位：%)

資料來源：Pensions at 2011:retirement-income systems in OECD and G20 countries

1、中國(guó)與發(fā)展中國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率比較

從表2可以看出，發(fā)展中國(guó)家的養(yǎng)老金繳費(fèi)率差異較大。除智利外，其他國(guó)家的單位繳費(fèi)率均大于個(gè)人繳費(fèi)率；智利的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人承擔(dān)更多的繳費(fèi)責(zé)任，究其原因主要是因?yàn)?0世紀(jì)80年代在國(guó)際私有化浪潮的推動(dòng)下，智利的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行完全積累制的私有化模式。表二顯示：大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家的養(yǎng)老金個(gè)人繳費(fèi)率和企業(yè)繳費(fèi)率之比在1-2之間，比例之外的是俄羅斯，俄羅斯的養(yǎng)老金繳費(fèi)責(zé)任全部由單位承擔(dān)。和其他幾個(gè)發(fā)展中國(guó)家相比，中國(guó)的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金繳費(fèi)率僅低于巴西，但明顯的高于大多數(shù)的發(fā)展中國(guó)家。

2、中國(guó)與發(fā)展中國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率比較

發(fā)展中國(guó)家大多只建立一個(gè)公共養(yǎng)老金支柱，一般情況下，其養(yǎng)老金替代率和繳費(fèi)率成正比。在表2中，只有俄羅斯和阿根廷建立了公共和個(gè)人的養(yǎng)老金雙支柱體系；巴西、印度、智利、印尼和中國(guó)只建立了公共養(yǎng)老金支柱，尤為顯著的是印度尼西亞，其養(yǎng)老金替代率只有14%，居民無法得到應(yīng)有的保障。

取約10 g毛葉山桐子果實(shí)，分離其果肉、種子，采用GB 5009.3—2016食品中水分的測(cè)定進(jìn)行果實(shí)、果肉、種子水分含量測(cè)定，用濕基含水量、干基含水量表示，每組做3次重復(fù)試驗(yàn)，取平均值。

(三)中國(guó)的養(yǎng)老保障水平

我國(guó)的養(yǎng)老金繳費(fèi)率無論和發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家相比，均處于偏高狀態(tài)，我國(guó)企業(yè)承擔(dān)的繳費(fèi)責(zé)任尤為偏高。根據(jù)清華大學(xué)就業(yè)與社會(huì)保障研究中心近日發(fā)布的《中國(guó)老齡社會(huì)與養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展報(bào)告》來看，無論是與OECD這類發(fā)達(dá)國(guó)家相比，還是與主要的發(fā)展中國(guó)家相比，中國(guó)養(yǎng)老金費(fèi)率均“處于全球最高水平之列”。我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定：企業(yè)繳納率為20%，個(gè)人繳費(fèi)率為8%，雇主的繳費(fèi)率是雇員的2.5倍。雖然雇主承擔(dān)更多的繳費(fèi)責(zé)任對(duì)雇員而言是一種福利，但容易造成企業(yè)少繳或者逃繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的狀況[1]。根據(jù)國(guó)際勞工組織對(duì)148個(gè)國(guó)家的統(tǒng)計(jì)，就養(yǎng)老保險(xiǎn)而言，有20個(gè)國(guó)家的雇主繳費(fèi)率大于20%，有38個(gè)國(guó)家的個(gè)人繳費(fèi)大于等于8%。但單純從費(fèi)率的絕對(duì)值角度出發(fā)，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率并非全球最高。

通過對(duì)比可以看出，大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家建立了多層次的養(yǎng)老支柱，大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家只有單一的公共養(yǎng)老金支柱。從這個(gè)意義上來講，中國(guó)單一的基礎(chǔ)養(yǎng)老金支柱是大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展過程中存在的一個(gè)普遍現(xiàn)象。較為特殊的是，和大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家相比，我國(guó)是一個(gè)未富先老又急劇快速老齡化的國(guó)家，目前60歲以上的人口是2.1億，占總?cè)丝诘?5.5%，預(yù)計(jì)到2050年將達(dá)到38.6%[2]，因此，加快建立多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度成為一種必然。

三、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率偏高的原因分析

我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率在國(guó)際上處于偏高水平，主要受到國(guó)情、模式選擇、人口結(jié)構(gòu)、覆蓋范圍等多種因素的綜合影響[3]。本文主要從我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式、人口結(jié)構(gòu)和歷史因素三個(gè)方面分析我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率偏高的原因。

(一)我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式選擇

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累制，從1986年頒布的《國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同暫行規(guī)定》中企業(yè)繳納15%，個(gè)人繳納2%～3%，到1992年頒布的《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制改革的通知》確定了養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的“統(tǒng)帳結(jié)合”制度，再到2005年頒布的《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》確定企業(yè)繳納20%，個(gè)人繳納8%[4]，形成符合我國(guó)國(guó)情的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)一部分進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌以支付當(dāng)期養(yǎng)老金，另一部分進(jìn)入個(gè)人賬戶用于基金積累，據(jù)此確定的費(fèi)率比只保證當(dāng)期發(fā)放的要高一些，這也是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率偏高的主要原因之一。

我國(guó)人口老齡化的現(xiàn)象嚴(yán)重，同時(shí)隨著人口老齡化的加速，退休人數(shù)也在持續(xù)增長(zhǎng)，要確保基本養(yǎng)老金的按時(shí)足額發(fā)放，需要維持一定的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率[5]。根據(jù)《國(guó)家統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)可知，在人口老齡化和退休人數(shù)的發(fā)展變化中，我國(guó)65歲以上的人數(shù)從2005年的10055萬(wàn)人上升到2014年的13755萬(wàn)人，相應(yīng)的，我國(guó)企業(yè)的離退休人數(shù)從2005年的4962萬(wàn)人上升到2014年的8593萬(wàn)人[6]。老齡人口的絕對(duì)數(shù)迅速增加和企業(yè)離退休人數(shù)的不斷增長(zhǎng)，直接增加了養(yǎng)老保險(xiǎn)金的支出，使得養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的負(fù)擔(dān)越來越重。

(三)歷史因素的影響

第一，轉(zhuǎn)制成本。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)制成本也指隱性債務(wù)。20世紀(jì)70年代之前，我國(guó)實(shí)行單位保障的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，國(guó)家統(tǒng)包統(tǒng)攬，且養(yǎng)老金實(shí)行無積累的現(xiàn)收現(xiàn)付制，自我國(guó)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以來，“老人”和“新人”視同繳費(fèi)期間的待遇需要在職職工繳費(fèi)進(jìn)行彌補(bǔ)，“隱形債務(wù)”由此產(chǎn)生，它既是債務(wù)，也是制度轉(zhuǎn)型的成本[7]。提高了現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率。

第二，我國(guó)政府的財(cái)政責(zé)任欠缺?！吧鐣?huì)保障支出占財(cái)政支出的比重”來衡量各國(guó)政府的社會(huì)保障財(cái)政責(zé)任。我國(guó)社保“十二五”規(guī)劃要求各級(jí)財(cái)政將社保支出占財(cái)政支出的比重提高到25%左右[8]。數(shù)據(jù)顯示，目前社會(huì)保障財(cái)政支出占比為12%，養(yǎng)老保險(xiǎn)支出是社會(huì)保障支出中占比最大的一部分，占財(cái)政支出比例為2.15%。

吳天菡對(duì)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)的測(cè)算結(jié)果表明,我國(guó)企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率應(yīng)低于 22%才能維持企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。因此，現(xiàn)階段30%左右的雇主繳費(fèi)費(fèi)率顯然超出了企業(yè)的承受范圍。我國(guó)偏高的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率導(dǎo)致企業(yè)壓力過大，企業(yè)選擇性參保，養(yǎng)老保險(xiǎn)金收入減少，進(jìn)而又形成養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率偏高的惡性循環(huán)。

四、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率降低的空間

對(duì)我國(guó)和其他國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率進(jìn)行比較是基于我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)名義繳費(fèi)率，而非實(shí)際繳費(fèi)率。鄭功成表示，一些地區(qū)、許多單位并非按照參保者的實(shí)際收入而是以其基本工資或者底薪作為繳費(fèi)基數(shù)，因此，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率仍有降低的空間。我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)際繳費(fèi)率(含財(cái)政補(bǔ)貼)從2004年的24.76%下降到2011年的21.09%，按照十八屆三中全會(huì)確定的改革方向，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率將適時(shí)適當(dāng)?shù)南抡{(diào)，有效平衡國(guó)家、單位和個(gè)人的負(fù)擔(dān)。

不同的學(xué)者對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的降低空間有不同的看法，姚余棟建立迅速養(yǎng)老保險(xiǎn)的費(fèi)率，在十年內(nèi)要降到一半，單位繳費(fèi)從現(xiàn)在的20%降低到10%[9]；楊燕綏認(rèn)為在科學(xué)規(guī)劃未來，用國(guó)企紅利償還舊債，提高制度合理性的基礎(chǔ)上，養(yǎng)老保險(xiǎn)降費(fèi)的空間在6%～8%[10]；李珍認(rèn)為，養(yǎng)老保險(xiǎn)若實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)賬分離”，可以降低8%的費(fèi)率[11]。

具體的降低空間要參考名義繳費(fèi)率和實(shí)際繳費(fèi)率之差，需要精準(zhǔn)的測(cè)算。我們可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行考慮降低養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率。

第一：適當(dāng)提高財(cái)政補(bǔ)貼。政府可以通過財(cái)政預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付等方式加大對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政投入力度，可以降低單位同等繳費(fèi)負(fù)擔(dān)并支付養(yǎng)老金缺口問題；但是目前我國(guó)中央和地方各級(jí)政府出現(xiàn)財(cái)政緊張的狀況，需要加強(qiáng)監(jiān)管力度改革現(xiàn)有財(cái)政制度不合理的地方，提高財(cái)政支出的效用。

第二，實(shí)行漸進(jìn)式退休方式。目前，大多數(shù)國(guó)家實(shí)行延長(zhǎng)退休年齡的政策，德國(guó)、美國(guó)、英國(guó)等國(guó)將退休年齡提高到65歲。延遲退休年齡有助于增加養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，緩解養(yǎng)老壓力，會(huì)為降低繳費(fèi)率創(chuàng)造條件。首先，實(shí)行彈性退休制，雇員在規(guī)定的退休年齡單位內(nèi)可以自主選擇退休年齡，政府對(duì)選擇延遲退休的人員采取相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，增額發(fā)放養(yǎng)老金。其次，完善退休監(jiān)管制度，嚴(yán)格控制提前退休行為和非正常退休現(xiàn)象。

第二:養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。盡管在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一制度規(guī)定，統(tǒng)一經(jīng)辦管理，統(tǒng)一信息系統(tǒng)、界定基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平、核定費(fèi)率、強(qiáng)化征收和支付系統(tǒng)與監(jiān)督機(jī)制顯得困難重重，但勢(shì)在必行[12]。首先，統(tǒng)一繳費(fèi)基數(shù)計(jì)算口徑，實(shí)現(xiàn)費(fèi)率負(fù)擔(dān)公平，使偏高的名義費(fèi)率下降到相應(yīng)的實(shí)際費(fèi)率。其次，提高統(tǒng)籌層次，從省級(jí)統(tǒng)籌發(fā)展到全國(guó)統(tǒng)籌，參保者享受養(yǎng)老保險(xiǎn)的權(quán)益隨著勞動(dòng)者的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)的共享；同時(shí)通過提高統(tǒng)籌層次，發(fā)揮養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的規(guī)模效應(yīng)并提高使用效率。

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高選艷(1991.10-)，女，漢族，甘肅靜寧人，在讀研究生，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，社會(huì)保障。