摘 要 去產(chǎn)能進(jìn)程不斷加深，伴隨的問題也日益顯現(xiàn)出來，要解決去產(chǎn)能過程中出現(xiàn)的這些問題就離不開法律的規(guī)范與指引。本文主要從法律層面探討了去產(chǎn)能過程中可能出現(xiàn)的三個問題，并針對問題提出幾點建議。針對地方權(quán)力對過剩產(chǎn)能企業(yè)的保護(hù)，建議將破產(chǎn)案件的管轄權(quán)變更為上一級法院的指定管轄或者集中管轄；為解決上下游企業(yè)債務(wù)糾紛，建議創(chuàng)新制度將該類糾紛合并審理；最后從職工安置基金來源應(yīng)強(qiáng)調(diào)企業(yè)的主體責(zé)任、職工安置基金優(yōu)先于債權(quán)人的債權(quán)并免于凍結(jié)等方面，為去產(chǎn)能解決職工安置的解決提供制度建議。

關(guān)鍵詞 去產(chǎn)能 破產(chǎn)案件 管轄權(quán) 合并審理 職工安置資金

作者簡介：羅爾男，四川省委黨校法學(xué)教研部。

中圖分類號：D920.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.098

當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)正處于爬坡過坎、轉(zhuǎn)型升級的重要階段。中國改革的步伐依然堅穩(wěn)，位于五大改革改革任務(wù)首位的去產(chǎn)能也將保持定力。法律作為社會活動的行為規(guī)范，去產(chǎn)能的順利進(jìn)行肯定離不開法律的規(guī)范與指引，法律制度如何更好地為去產(chǎn)能服務(wù)呢？去產(chǎn)能過程中難免會出現(xiàn)矛盾與問題，那么我們應(yīng)如何公平合理有序合法地處理去產(chǎn)能過程中出現(xiàn)的這些矛盾與問題呢？

一、破產(chǎn)案件的管轄權(quán)制度創(chuàng)新

破產(chǎn)程序是法治化市場主體救治和退出的有效路徑。破產(chǎn)程序依據(jù)法律規(guī)定一次性公平合理解決所有的債權(quán)債務(wù)糾紛，有利于解決圍繞破產(chǎn)企業(yè)的種種突出矛盾。但，企業(yè)破產(chǎn)不僅會影響地方政府政績，還可能給政府帶來維穩(wěn)壓力。在考核壓力和維穩(wěn)的壓力下，地方政府往往會干預(yù)企業(yè)破產(chǎn)，是對僵尸企業(yè)采取各種幫扶措施，長期用財政資金輸血、提供優(yōu)惠政策，最終導(dǎo)致僵尸企業(yè)“僵而不死”。

我國現(xiàn)行法規(guī)定，破產(chǎn)案件的管轄權(quán)是債務(wù)人住所地人民法院。當(dāng)前，法院的人財物等諸多方面受制于地方政府，導(dǎo)致法院在破產(chǎn)案件是否受理以及后續(xù)的案件審理上缺乏抵制非法干預(yù)的底氣。要讓讓破產(chǎn)案件在法治的軌道上運行，首先就要從破產(chǎn)案件的管轄權(quán)問題上入手。

通常而言，地方權(quán)力支配的范圍限于其管轄區(qū)域內(nèi)。據(jù)此，可以探索將破產(chǎn)案件的管轄權(quán)由債務(wù)人住所地的法院變更為其他法院，具體有兩種變更方法可循：一種是上一級法院的指定管轄。將破產(chǎn)案件的管轄權(quán)由現(xiàn)行法規(guī)定的債務(wù)人住所地法院管轄，變更為上一級法院的指定管轄，上一級法院既可以指定與債務(wù)人住所地法院同級的法院，也可以自己立案受理；另一種則是建立破產(chǎn)案件的集中管轄制度。建議設(shè)立專門的破產(chǎn)與清算法庭，或建立破產(chǎn)與清算法院。這些享有集中管轄權(quán)的破產(chǎn)法院或破產(chǎn)法庭，不受嚴(yán)格的行政區(qū)劃的限制，不僅可以破解行政干預(yù)的難題，還將辦案力量專注于破產(chǎn)案件，審理破產(chǎn)案件的專業(yè)化程度將大大提高。這必將有利于去產(chǎn)能企業(yè)司法處置工作的順利開展。

二、上下游企業(yè)間債權(quán)糾紛的合并審理機(jī)制

我們知道，隨著社會分工，任何企業(yè)不可能獨自完成全部的生產(chǎn)、管理、銷售過程，不可避免地會與上下游企業(yè)發(fā)生各種業(yè)務(wù)往來。一旦中游企業(yè)陷入困境，鏈條上的上下游企業(yè)必定受到挫傷。為防止一家企業(yè)的危機(jī)蔓延到整個產(chǎn)業(yè)鏈條，在處理上下游企業(yè)間的糾紛時，就要充分考慮到案件的特殊性，在現(xiàn)行法規(guī)定的情況下，探索出一條有效解決此類糾紛的機(jī)制。為此，建議賦予法院在必要時有權(quán)主動合并審理上下游企業(yè)間的供貨類糾紛。

要適用這一創(chuàng)新制度，首先需解決不同法律關(guān)系的案件能否合并審理的困惑，細(xì)化而言上下游企業(yè)間的糾紛能否成為當(dāng)前通行合并審理須同一法律關(guān)系規(guī)則的例外呢？2008年2月4日印發(fā)《民事案件案由規(guī)定》的通知（法發(fā)[2008]11號） 為基于不同法律關(guān)系的多個訴訟請求一案合并審理提供了法律依據(jù)。

另，最高人民法院在（2016）最高法民終701號生效民事判決書中也明確了兩個不同的法律關(guān)系不能在一個案件中合并審理，系審理大多數(shù)民事案件的一般性規(guī)則，其效力并不及于民事案件審理的所有領(lǐng)域。既然案外人的執(zhí)行異議可成為一般規(guī)則的例外，那么，在處理上下游企業(yè)與中游企業(yè)的糾紛問題上，我們?yōu)楹尾豢蓢L試合并審理呢？具體而言，當(dāng)中間企也向其下游企業(yè)追索欠款時，如在其管轄范圍之內(nèi)，中間企業(yè)的上游企業(yè)也起訴要求中間企業(yè)支付其貨款，法院就可以主動將這兩個相關(guān)聯(lián)的案件合并審理，繞過中游企業(yè)，直接讓其上下游企業(yè)進(jìn)行相關(guān)貨款的償付，多于或不足的部分，由中游企業(yè)獲得或者另行支付。這既節(jié)約了司法資源，還有效防止中間企業(yè)在獲得下游企業(yè)的回款后并不用于償還上游企業(yè)的欠款，導(dǎo)致上游企業(yè)也陷入惡性循環(huán)，從而使僵尸企業(yè)從中間企業(yè)蔓延到整個產(chǎn)業(yè)鏈條。

三、職工安置問題的解決

（一）職工安置資金來源應(yīng)強(qiáng)調(diào)企業(yè)的主體責(zé)任

職工安置資金的來源主要有兩種形式，一是企業(yè)資金，二是政府撥付的專項獎補(bǔ)資金。需要清除過剩產(chǎn)能的企業(yè)中，國有企業(yè)與民營企業(yè)的數(shù)量各占一半。其中，一部分企業(yè)的過剩產(chǎn)能并不多，通過轉(zhuǎn)結(jié)構(gòu)、重組等方法，不借助外力也能去除過剩產(chǎn)能。這類企業(yè)有能力負(fù)擔(dān)因去產(chǎn)能而引起的職工安置費用。對于此類企業(yè)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)企業(yè)的市場主體責(zé)任，使其支付職工安置費用，無需動用政府撥付的職工安置資金。

企業(yè)作為重要的市場主體，是市場經(jīng)濟(jì)活動的主要參加者，在獲取利潤的同時，還要自覺擔(dān)負(fù)社會責(zé)任。保障職工的利益，就是其承擔(dān)責(zé)任的體現(xiàn)。去產(chǎn)能過程中處理職工安置工作的態(tài)度，則是檢驗企業(yè)社會責(zé)任感強(qiáng)弱的一把標(biāo)尺。然而，有的企業(yè)在這標(biāo)尺的檢驗之下，趨利避害的本性被過度放大，社會責(zé)任的缺失展露無遺。如職工的保險費、職工的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)嚷毠ぐ仓觅M用本因由企業(yè)負(fù)擔(dān)，但是，某些企業(yè)精準(zhǔn)地洞悉了去產(chǎn)能的趨勢，欲承去產(chǎn)能的便利之風(fēng)，將企業(yè)負(fù)擔(dān)的職工安置資金轉(zhuǎn)化為由政府專項獎補(bǔ)資金負(fù)擔(dān)，無形中就將企業(yè)責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給政府或者其他主體。這顯然與去產(chǎn)能的初衷相背離。甚至，某一企業(yè)故意拖欠職工費用，佯裝企業(yè)資金無力支付，坐等政府專項安置資金為其埋單，順利解決后患之后再將資金投入生產(chǎn)。endprint

為了讓政府撥付的職工安置資金用在實處，防范企業(yè)借機(jī)逃避責(zé)任，建議對政府撥付的專項資金使用進(jìn)行制度設(shè)計，明確政府的職工安置資金的使用條件，企業(yè)自負(fù)的責(zé)任交由企業(yè)自己解決。同時，建立一系列的保障措施，對企業(yè)職工安置的全過程監(jiān)控。事前審查，需要安置職工的企業(yè)是否符合啟用撥付資金的條件；事中監(jiān)督，自負(fù)職工安置資金的企業(yè)，督促其在去產(chǎn)能的過程中其依法支付職工安置費用。事后檢查，一方面確保職工安置資金確實用于職工安置，另一方面防止企業(yè)事前為利用國家撥付的資金支付職工安置資金而暫時停產(chǎn)，在撥付資金安置職工后，又恢復(fù)生產(chǎn)，逃避責(zé)任。

故，建議明確國家專項資金使用的條件。具體的條件，我不建議采用正面清單的模式，而認(rèn)為應(yīng)采用負(fù)面清單的模式，規(guī)定去產(chǎn)能企業(yè)符合相關(guān)條件，就不能用政府的專項安置資金。以防止打著去產(chǎn)能的旗號，讓國家為企業(yè)承擔(dān)責(zé)任。這無異于讓政府為企業(yè)埋單，浪費職工安置資金的數(shù)額，導(dǎo)致本應(yīng)由政府資金支持的企業(yè)職工得不到安置資金。

那么負(fù)面清單上的具體條件是什么？我認(rèn)為可以根據(jù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營狀況而定，具體可以參考企業(yè)的資產(chǎn)總額的大小、稅務(wù)繳納的情況、市場占有的份額等因素，當(dāng)然這更多的是一個技術(shù)問題，具體的條件還須根據(jù)當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平綜合考量。

（二）職工安置資金應(yīng)優(yōu)先于企業(yè)的債權(quán)

去產(chǎn)能中，有能力負(fù)擔(dān)職工安置費用的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)自行支付職工安置資金。這些企業(yè)在重組的過程中，職工有權(quán)請求企業(yè)支付職工安置資金，職工的這項請求權(quán)是否有優(yōu)先效力呢？即，當(dāng)職工的安置資金請求權(quán)與企業(yè)債權(quán)人的債權(quán)并存時，職工安置資金是否能夠優(yōu)先于企業(yè)債權(quán)人的債權(quán)而得到償付？

現(xiàn)行法律法規(guī)并未就此問題作出相關(guān)規(guī)定。職工安置資金的優(yōu)先權(quán)問題，關(guān)乎到在企業(yè)不能同時支付職工安置資金與企業(yè)債權(quán)人的債權(quán)時，職工能否獲得職工安置資金或獲得安置資金數(shù)額的大小。這個問題的解決其實是一個利益衡量的過程，即在企業(yè)職工與債權(quán)人之間，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保護(hù)誰的利益。勞動者依據(jù)其勞動獲得報酬，在去產(chǎn)能的重組中，需要安置中的大部分職工，其勞動報酬或相關(guān)收入是其個人立命與維系家庭的主要支撐，甚至是其唯一的生活來源。而債權(quán)人的對企業(yè)的債權(quán)屬于債權(quán)人的普通利益，這種利益不一定會關(guān)系到債權(quán)人的生活危機(jī)。

《合同法》第286條規(guī)定了建設(shè)工程的價款就該工程折價或者拍賣的價款優(yōu)先受償。最高人民法院在《關(guān)于建設(shè)工程價款優(yōu)先受償權(quán)問題的批復(fù)》的文件中，對優(yōu)先受償權(quán)的范圍進(jìn)行了明確規(guī)定，享有優(yōu)先權(quán)的費用只能是承包人工作人員報酬、材料款等在工程建設(shè)中實際支出的費用，其他的費用則不能優(yōu)先受償。之所以賦予承包人工作人員報酬的優(yōu)先權(quán)，就是出于保護(hù)工作人員的權(quán)益。

因此，我建議將來在設(shè)計職工安置資金的相關(guān)規(guī)則時，可以參照《合同法》及《批復(fù)》的規(guī)定，為保障職工的基本生活，建議最高法院以司法解釋的方式，明確去產(chǎn)能企業(yè)在重組過程中的職工請求企業(yè)支付安置資金的權(quán)利優(yōu)先于其他的債權(quán)人。在企業(yè)無法同時支付職工安置資金與企業(yè)債權(quán)時，優(yōu)先保護(hù)因去產(chǎn)能而離職、轉(zhuǎn)崗的職工。

（三）探索建立專用賬戶管理職工安置資金

職工安置資金如由企業(yè)支付，那么職工安置的費用到底應(yīng)該由企業(yè)的哪一部分資金予以支付呢？如果企業(yè)在債權(quán)與職工安置之間，選擇支付債務(wù)，那么職工如何維護(hù)自己的權(quán)益呢？

企業(yè)要去產(chǎn)能，職工將面臨被動離職、轉(zhuǎn)崗，顯然他們已經(jīng)處于及其弱勢的地位。為了平衡企業(yè)與職工的地位，需要把已經(jīng)失衡的關(guān)系重新拉回公平的軌道，就需要限制企業(yè)在職工安置方面的選擇權(quán)。建議，在企業(yè)賬戶之外，另行設(shè)立一個職工安置專用資金賬戶。賬戶內(nèi)的職工安置資金只能用于職工的安置，而不能被企業(yè)挪為它用。同時，為了防止企業(yè)在賬戶內(nèi)存放過量資金以逃避債務(wù)的風(fēng)險，建議將職工安置資金的專用賬戶交由職工代表大會或者工會管理。限制企業(yè)自由存取賬戶內(nèi)的資金，將會大大減小此等風(fēng)險，同時也能更好地維護(hù)職工權(quán)益。

（四）職工安置資金不能被凍結(jié)

職工安置專項資金是維持職工的基本生活保障，如果法院凍結(jié)企業(yè)的職工安置資金，就意味著職工將無法獲得維持生計的費用，這不僅影響職工的生活，還影響社會的穩(wěn)定與和諧。

對于法院是否有權(quán)凍結(jié)專用賬戶內(nèi)的職工的安置資金，現(xiàn)行法并沒有明確的規(guī)定。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于嚴(yán)禁凍結(jié)或劃撥國有企業(yè)下崗職工基本生活保障資金的通知》法〔1999〕228號的規(guī)定，可以看出處理下崗職工的保障金的原則。該規(guī)定明確禁止凍結(jié)下崗職工基本生活保障金。因此，即使企業(yè)債臺高筑，也應(yīng)當(dāng)保護(hù)職工的權(quán)益。同理，在去產(chǎn)能的過程中，設(shè)立職工安置資金的目的是為了維護(hù)保障職工離職或轉(zhuǎn)崗后的基本生活，?？顚Ｓ?，方能使安置基金行之有效。因此，建議明確職工安置資金能夠豁免凍結(jié)。

去產(chǎn)能是我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的時代要求，法律制度要根據(jù)現(xiàn)實所需不斷完善，以適應(yīng)不斷發(fā)展的社會生活，服務(wù)于去產(chǎn)能，為經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展提供法律保障。

注釋：

該通知規(guī)定：同一訴訟中涉及兩個以上的法律關(guān)系，屬于主從關(guān)系的，人民法院應(yīng)當(dāng)以主法律關(guān)系確定案由，但當(dāng)事人僅以從法律關(guān)系起訴的，則以從法律關(guān)系確定案由；不屬于主從關(guān)系的，則以當(dāng)事人訴爭的法律關(guān)系確定案由，均為訴爭法律關(guān)系的，則按訴爭的兩個以上法律關(guān)系確定并列的兩個案由。endprint