王亞新

立案登記制改革：成效、問題及對(duì)策
——基于對(duì)三地法院調(diào)研的思考

王亞新*

著眼于如何從有限的調(diào)查樣本推導(dǎo)出一般性結(jié)論這個(gè)方法論難題的解決，指出民事與行政收案的大幅度增加還不是實(shí)行立案登記制改革的最大成果。這項(xiàng)改革更為根本的積極意義在于使受理階段就開始從實(shí)質(zhì)內(nèi)容上限制當(dāng)事人訴權(quán)的種種“理由”或“土政策”失去正當(dāng)性，從而基本上解消了導(dǎo)致“告狀難”的大多數(shù)“關(guān)卡”。將推行立案登記制所面臨的課題區(qū)分為內(nèi)在于這項(xiàng)改革自身的矛盾或結(jié)構(gòu)性難點(diǎn)和技術(shù)層面的若干問題，并探討了可能的對(duì)策。

立案登記制 “告狀難” 民事案件 行政訴訟

自2015年5月起全國法院系統(tǒng)開始全面實(shí)施立案登記制改革，至今已有一年多的時(shí)間。①作為這項(xiàng)改革的基礎(chǔ)或一般背景，2014年的十八屆四中全會(huì)決議就已提出：“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對(duì)人民法院依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)?！贝撕?，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議于2015年4月1日審議通過《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》，最高人民法院還據(jù)此制訂了《關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》，為這項(xiàng)改革的具體實(shí)施提供了司法解釋的規(guī)范依據(jù)。關(guān)于筆者在立案登記制即將全面實(shí)施之際對(duì)這項(xiàng)改革的一個(gè)解讀，參見王亞新：《推進(jìn)法治中國建設(shè)的重要一步》，載《光明日?qǐng)?bào)》2015年4月16日。筆者在這項(xiàng)改革實(shí)施近一年的時(shí)間點(diǎn)上受有關(guān)方面委托，作為首席專家組成團(tuán)隊(duì)，對(duì)這項(xiàng)改革的實(shí)施情況進(jìn)行了調(diào)研。本次調(diào)研意圖在把握全國法院實(shí)施立案登記制改革前后受理第一審案件數(shù)量變化等一般資料的基礎(chǔ)上，針對(duì)調(diào)查對(duì)象地域的若干具體法院進(jìn)行更深入細(xì)致的數(shù)據(jù)收集、訪談和實(shí)地考察，并把調(diào)查訪談的范圍擴(kuò)展到當(dāng)?shù)芈蓭焻f(xié)會(huì)、調(diào)解組織、行政復(fù)議機(jī)關(guān)和信訪部門等機(jī)構(gòu)和個(gè)人。調(diào)查對(duì)象地域選取了A省、B直轄市和C自治區(qū)三個(gè)省、市、區(qū)。A省是經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的東部省份，近年來全省法院年收案總量占到全國法院收案總量的十分之一左右；B市為我國唯一位于中西部的直轄市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速但城鄉(xiāng)地區(qū)差異較大；C區(qū)則是我國西南部以農(nóng)業(yè)為主、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)育均相對(duì)受限的地區(qū)。這三個(gè)省市區(qū)基本能夠反映我國“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)/欠發(fā)達(dá)”、“城鎮(zhèn)化工業(yè)化程度較高/農(nóng)業(yè)為主”、“法院歷年收案較多/較少”等情形并存的地區(qū)發(fā)展不平衡狀況。通過這項(xiàng)調(diào)研活動(dòng)，我們期待對(duì)以下一系列問題提供自己的解答：立案登記制改革已取得什么樣的成就、預(yù)期的目標(biāo)是否大體實(shí)現(xiàn)？實(shí)施過程中積累了哪些經(jīng)驗(yàn)、有了什么教訓(xùn)或遇到怎樣的難點(diǎn)或“短板”？如何應(yīng)對(duì)改革的“短板”或可以提出哪些對(duì)策？本文立足于實(shí)地調(diào)查取得的詳實(shí)數(shù)據(jù)和豐富事例等第一手資料進(jìn)行分析。希望能夠比較完整地描繪立案登記制改革在司法實(shí)踐中運(yùn)作的真實(shí)狀況，總結(jié)歸納推行這項(xiàng)改革遇到的難點(diǎn)，并對(duì)其中的重要問題進(jìn)行探討分析，提出相應(yīng)的政策建議或完善的方案。②關(guān)于從立案審查制轉(zhuǎn)向立案登記制的理論問題及實(shí)踐中的難點(diǎn)，這項(xiàng)改革全面實(shí)施以后發(fā)表的不少文章都有涉及，但基于實(shí)證調(diào)研的成果仍比較少見。作為有代表性的相關(guān)文獻(xiàn)可參見，陸永棣：《從立案審查到立案登記——法院在社會(huì)轉(zhuǎn)型中的司法角色》，載《中國法學(xué)》2016年第2期；蔡虹、李棠潔：《民事立案登記制度的法理省思》，載《法學(xué)論壇》2016年第4期；唐力、施高翔：《我國民事訴訟程序事項(xiàng)二階化審理構(gòu)造論——兼論民事立案登記制的中國化改革》，載《法律科學(xué)》2016年第5期，等等。

立案登記制改革涉及到法院受理的五大類案件。其中的刑事自訴案件、國家賠償案件也因這項(xiàng)改革的推行，在各地的許多法院都有較大幅度的增長，其效果及意義值得重視。不過，由于這些類型的案件絕對(duì)數(shù)十分有限且限于篇幅，本文以下將不再涉及，而把考察的對(duì)象主要集中于民事和行政兩類一審案件的受理或立案。

一、立案登記制的含義及案件受理數(shù)的增加

將原來實(shí)行的立案審查制改為立案登記制，意味著對(duì)于原告提交的訴狀及其相關(guān)材料只做形式性審查。除極少數(shù)特殊種類的起訴外，只要符合法律上對(duì)起訴的形式要求，原則上都予以立案，僅在形式不符合法律規(guī)定時(shí)才以一次性明確告知需修改補(bǔ)正的地方和期限的方式要求原告補(bǔ)正。如果補(bǔ)正符合要求則予以立案，對(duì)于當(dāng)事人堅(jiān)持不補(bǔ)正或補(bǔ)正不符合要求仍堅(jiān)持起訴的，作出不予受理的裁定或決定。比較立案審查制和立案登記制二者的特點(diǎn)，前者是原告提出訴狀后，法院首先對(duì)這種單方提出的材料進(jìn)行審查把關(guān)，經(jīng)受理立案送達(dá)被告，才形成“兩造對(duì)立”的訴訟格局，且由法院單方面進(jìn)行的立案審查往往基于具有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的條件；而立案登記制的特點(diǎn)則是法院對(duì)于原告提交的訴狀原則上都予以登記，在送達(dá)到被告之后，由被告對(duì)原告的起訴是否滿足應(yīng)當(dāng)進(jìn)入實(shí)體審理的條件提出辯駁意見，形成兩造“攻擊防御”的爭議局面，法院才以中立超然的地位居中裁判，對(duì)案件是否符合這些實(shí)質(zhì)性的訴訟要件進(jìn)行審查。這樣的立案程序中所謂“登記”有兩層意思，一是指接收原告當(dāng)事人提交的訴狀予以登記，另一則是指在法定期限內(nèi)進(jìn)行審查并予以立案。由于對(duì)絕大多數(shù)起訴都能夠做到當(dāng)場立案，兩層意思幾乎同時(shí)達(dá)成，就是立案登記制最理想的狀態(tài)。如果登記后在法定期限內(nèi)仍不能判斷是否符合法律規(guī)定，也必須對(duì)起訴予以立案，此后經(jīng)審查如判斷不能滿足法定起訴條件，還可裁定駁回起訴。

根據(jù)相關(guān)文件及規(guī)定，我們把這項(xiàng)改革的主要內(nèi)容歸納為以下的流程圖。

從實(shí)地調(diào)研的情況來看，各地法院基本上都按照中央的改革部署自2015年5月1日起在本轄區(qū)內(nèi)全面推行了立案登記制。還有少數(shù)法院主動(dòng)汲取十八屆四中全會(huì)決議相關(guān)內(nèi)容，在更早的時(shí)期就開始自行試水這項(xiàng)改革。如B市某區(qū)法院自2014年4月即已先行實(shí)施立案登記制。三地的高級(jí)人民法院高度重視，均根據(jù)本地實(shí)際情況就實(shí)施立案登記制改革制訂了相應(yīng)的程序或操作規(guī)則。在這項(xiàng)改革啟動(dòng)前后，許多法院進(jìn)行了把立案大廳改造為訴訟服務(wù)中心等“軟硬件”升級(jí)的工作。我們走訪的法院立案大廳看到的情況表明，當(dāng)事人提起訴訟的環(huán)境普遍改善，窗口的服務(wù)更加便民，起訴的程序趨于透明。根據(jù)三個(gè)調(diào)研省區(qū)高院提供的數(shù)據(jù)，原告起訴當(dāng)場就得到登記立案的比例與改革前相比有較大程度的提高。當(dāng)場登記立案率在A省為97.79%，B市為99%，C區(qū)略低，但是也超過了90%。最高人民法院公布的數(shù)據(jù)則表明，立案登記制改革實(shí)施以來全國法院的當(dāng)場登記立案率平均已達(dá)到95%。另從在法院內(nèi)外的座談訪談等了解到的信息來看，法院已不會(huì)在登記階段汲汲于起訴條件的實(shí)質(zhì)性審查，也很少再于技術(shù)性的枝節(jié)上糾纏難為當(dāng)事人及其代理人，“立案難”的問題基本解決，當(dāng)事人在這個(gè)方面的“獲得感”比較普遍。例如在A省據(jù)一位受訪的律師介紹，他代理的一個(gè)涉及公司解散的商事案件，多年來起訴了若干次，反復(fù)與法院溝通都沒有得到立案，但2015年5月1日以后再次提起訴訟，很快就被法院受理了。

立案登記制的運(yùn)行示意圖

這種情況反映到相關(guān)數(shù)據(jù)上，還體現(xiàn)為自改革實(shí)施以來各類案件受理數(shù)的大幅度攀升。首先，從全國的情況來看，立案登記制實(shí)施的2015年，法院系統(tǒng)受理案件數(shù)量有較大增加已成不爭的事實(shí)。據(jù)最高人民法院相關(guān)部門于2016年3月公布的數(shù)據(jù)，2015年全國法院新收各類案件17659861件，同比上升22.81%，新收增幅為近10年來最高。新收案件中，各類一審案件數(shù)量達(dá)到11444950件，同比上升20.6%。新收一審案件中，占9.84%的刑事一審案件1126748件，同比增長8.29%，屬于穩(wěn)中略升；占比為88.23%的民商事一審案件10097804件（一審二審再審總計(jì)新收11044739件，同比增長21.8%），考慮到本身的案件基數(shù)，絕對(duì)數(shù)的增加很明顯；僅占1.93%的行政一審案件220398件，同比增長上升55.34%，增幅最大、增量也很可觀。新收各類執(zhí)行案件4159949件，同比增長32.55%，其中新收民商事執(zhí)行案件為3496716件。③關(guān)于全國法院的相關(guān)數(shù)據(jù)，參見最高人民法院研究室：《2015年全國法院審判執(zhí)行情況》，載《人民法院報(bào)》2016年3月18日?？梢园l(fā)現(xiàn)，以往被抱怨“告狀難”較集中的民商事案件和行政案件均出現(xiàn)了較大幅度的收案增長，許多以前往往被法院“關(guān)在門外”的案件也能夠順利進(jìn)入訴訟程序，“告狀”或立案困難的現(xiàn)象就基本面而言已經(jīng)消失。

與全國的法院一般情況相比，作為調(diào)研對(duì)象的三地中，收案規(guī)模常年最大的A省法院2015年收案增長率低于全國平均水平，但B市法院、C區(qū)法院的增長率均高于全國平均水平。與全國情況一致的是，三地新收民事案件、執(zhí)行案件對(duì)收案增量的絕對(duì)數(shù)貢獻(xiàn)最大，行政案件同比增長幅度最大。比較意外的是，A省法院行政收案增幅不僅低于全國的平均水平，也低于同期本省民商案件、執(zhí)行案件新收的增長比例。據(jù)當(dāng)?shù)厥茉L者的說明，這是因?yàn)樵撌》ㄔ合到y(tǒng)從來就是全國法院受理行政訴訟案件的先進(jìn)或典型，以前對(duì)于此類案件的受理也沒有刻意抑制，所以才未因立案登記制改革出現(xiàn)收案“暴漲”的現(xiàn)象。C區(qū)法院的行政案件收案比例則基本和全國平均水平持平，B市法院的行政案件收案比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了全國平均水平。

關(guān)于全國和三地法院2015年受理案件、尤其是民事、行政和執(zhí)行案件的情況，可參見下表。

全國及調(diào)研省區(qū)法院2015年新收案件情況

我們?cè)谡{(diào)研省區(qū)發(fā)現(xiàn)，民事案件雖然增加的絕對(duì)數(shù)最大，增加的幅度也相當(dāng)可觀，但并不一定自2015年5月立案登記制正式開始全面實(shí)施時(shí)才明顯地表現(xiàn)出來，民事收案數(shù)量的增加是近一兩年來的一般趨勢。我們認(rèn)為這主要是因?yàn)?，從十八大四中全?huì)明確提出立案登記制改革的任務(wù)以來，法院系統(tǒng)普遍對(duì)決策層解決人民群眾“告狀難”問題、切實(shí)保障當(dāng)事人訴權(quán)的決心或政治決斷有了更為清醒的認(rèn)識(shí)和充分的思想準(zhǔn)備。在抱怨立案困難的呼聲相對(duì)集中的民商事領(lǐng)域，過去就一直存在如建立以方便當(dāng)事人為宗旨的訴訟服務(wù)中心等意在緩解“告狀難”的種種改革嘗試。2015年5月以前又有一些法院主動(dòng)開始新一輪立案改革試點(diǎn)，其他法院的民事案件起訴與受理實(shí)務(wù)在審查上也逐漸趨于寬松。此外，最近幾年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度減緩，有些地方甚至出現(xiàn)較明顯的經(jīng)濟(jì)下行趨勢，結(jié)果導(dǎo)致勞動(dòng)爭議、民間借貸資金鏈斷裂及其他合同糾紛等社會(huì)上的糾紛發(fā)生絕對(duì)數(shù)增加。這些因素與法院逐步放寬受理民商事訴訟案件的審查條件、降低糾紛進(jìn)入訴訟程序的“門檻”等傾向疊加，也反映到民事收案數(shù)的增長之中。對(duì)于主要以民事裁判文書為依據(jù)的執(zhí)行案件收案增加的現(xiàn)象，亦應(yīng)以經(jīng)濟(jì)形勢的影響作為背景才容易加以理解。

立案登記制改革在全國正式開始實(shí)施帶來的最大沖擊，主要還是體現(xiàn)在行政訴訟領(lǐng)域。在決策部門有關(guān)立案登記制的改革方針指引下加以修訂的行政訴訟法，還適當(dāng)擴(kuò)大了行政訴訟案件的收案范圍。這也成為當(dāng)年行政訴訟案件收案數(shù)量大增的一個(gè)重要因素。在調(diào)研省區(qū)中，除A省存在上文已經(jīng)涉及的特殊情況因而行政案件的增長并不十分顯著外，B市與C區(qū)兩地法院一審行政案件的收案數(shù)量則以2015年5月1日為界呈現(xiàn)出“爆發(fā)”式的攀升。B市法院系統(tǒng)從5月以后逐月受理的行政案件數(shù)量比此前都有從40%或50%到數(shù)倍的增加。例如，該市中心城區(qū)法院自2015年5月1日至年底受理的一審行政案件數(shù)量比同期增長了76%；最為突出的是一個(gè)郊區(qū)法院2015年5～8月受理一審行政案件量同比增長幅度高達(dá)1018%，全年同比增長544%。C區(qū)法院5月以前一般每月受理兩三百件行政案件，但5月到7月受理的一審行政案件則達(dá)到五、六百件，此后雖有回落，但都保持在三、四百件的高位。其中作為自治區(qū)首府的市兩級(jí)法院自2015年到2016年2月受理的一審行政案件比起同期來有高達(dá)138%的增長?？偟膩砜?，因立案登記制的實(shí)施，2015年全國法院受理的一審行政案件比上一年增長近56%，作為調(diào)研省區(qū)法院的同一數(shù)據(jù)，B市增長82%、C區(qū)增長54%、A省也有14%的增長。

不過，我們?cè)谡{(diào)研中看到的另一個(gè)顯而易見的事實(shí)，就是收案數(shù)量的增長比率在不同地區(qū)分布得很不平衡。一般說來，民事案件的增長在省會(huì)城市或者直轄市主城區(qū)所轄法院表現(xiàn)突出，但到了位于小城鎮(zhèn)或農(nóng)業(yè)地區(qū)的法院則增長十分有限。在A省的省會(huì)城市中級(jí)法院舉行的座談會(huì)上，某個(gè)較邊遠(yuǎn)的基層法院甚至表示2015年其民事收案數(shù)量反而略有下降。即使總體增長幅度很大的行政案件，在轄區(qū)內(nèi)行政機(jī)關(guān)較少的法院如A省某開發(fā)區(qū)或C區(qū)邊遠(yuǎn)地區(qū)某些縣的法院，往往就只有少量的增加了，因?yàn)樾姓V訟級(jí)別管轄的調(diào)整也有的法院行政收案還出現(xiàn)略有下降的情況。考慮到全國范圍內(nèi)千差萬別的實(shí)際情況，相信這種不平衡具有相當(dāng)?shù)钠毡橐饬x。另一個(gè)值得注意的現(xiàn)象是，隨著案件受理數(shù)量的大幅增加，不予受理裁定（不予立案決定）、駁回起訴裁定的數(shù)量也有較大幅度的增加。例如A省全省法院的統(tǒng)計(jì)表明，民事案件不予受理裁定增長了154%、行政案件不予受理裁定增長了201%；B市全市法院的統(tǒng)計(jì)表明，2015年5月至年底行政案件不予受理裁定263件，同比增長426%。當(dāng)然，這些裁定從絕對(duì)數(shù)量來看仍然有限。不過，對(duì)于這個(gè)現(xiàn)象應(yīng)做積極的解讀，即給以書面的裁定相對(duì)于立案登記制改革前曾經(jīng)出現(xiàn)過的不受理卻又不出裁定、不給理由等不規(guī)范做法相比，不僅符合法律規(guī)定，也意味著為當(dāng)事人提供了便于提起上訴等訴權(quán)的程序保障。

二、改革取得的成效

無論如何，對(duì)立案登記制改革實(shí)施以來取得的成效進(jìn)行評(píng)估，必須充分顧及并設(shè)法解決如何從有限的調(diào)查樣本推導(dǎo)出帶有一般性的結(jié)論這個(gè)方法論難題。僅從局部的現(xiàn)象或根據(jù)有限的數(shù)據(jù)做機(jī)械推論是不可靠的。深入分析現(xiàn)象、數(shù)據(jù)等第一手資料所顯示的因果聯(lián)系，并且努力洞察其背后的深層機(jī)制乃至規(guī)律，才有可能作出實(shí)事求是、恰如其分的評(píng)估。

基于這樣的理解我們認(rèn)為，立案登記制改革推行近一年，帶來民事和行政案件一審收案數(shù)大幅度的增加雖然顯而易見，卻不應(yīng)僅將此視為這項(xiàng)改革最主要的成果。法院對(duì)起訴條件的審查由實(shí)質(zhì)性改為形式性，幾乎相當(dāng)于在登記與立案之間劃上等號(hào)，其更加根本的積極意義在于基本上解消了受理階段就開始從實(shí)質(zhì)內(nèi)容上限制當(dāng)事人訴權(quán)的“關(guān)卡”，也大體上消除了種種名目繁多在技術(shù)或細(xì)節(jié)上“刁難”當(dāng)事人的“土政策”或借口。就民事案件的受理而言，從“年底不收案”的所謂慣例到以訴狀不規(guī)范、材料不具備為由反復(fù)讓原告往返法院卻遲遲難以受理等等以前可能在某些時(shí)期、某些法院司空見慣的現(xiàn)象，在立案登記制改革推行以后就很難獲得正當(dāng)性，或者說可能給仍舊打算這樣操作的法院人員帶來巨大風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然不是說各地法院的立案操作上完全不再存在類似問題，下文還將對(duì)此具體分析。但是在立案登記制改革展開的大背景下，此類問題已真正成為程序操作改善進(jìn)程中的“細(xì)枝末節(jié)”，而不再構(gòu)成立案實(shí)質(zhì)審查給當(dāng)事人行使訴權(quán)設(shè)置的內(nèi)在障礙。在“方便法院”還是“方便當(dāng)事人”這個(gè)圍繞訴權(quán)經(jīng)常發(fā)生矛盾沖突的選項(xiàng)上，天平開始真正向著“方便當(dāng)事人”的一側(cè)傾斜。這才是立案登記制改革為當(dāng)事人帶來“獲得感”的最突出體現(xiàn)。

同時(shí)，以前曾造成法院在案件受理上采取猶豫態(tài)度的一個(gè)重要因素，即所謂“誰家的孩子誰抱走”，一旦起訴得到受理今后任何可能與此相關(guān)的信訪都將由法院負(fù)責(zé)承擔(dān)該案件受理與信訪負(fù)擔(dān)之間的牽連，該情況在包括信訪制度在內(nèi)的一系列司法改革背景下也大體消解。這一點(diǎn)意味著在很大程度上去除了法院尋找種種理由輕易不予立案的動(dòng)機(jī)，也在一定范圍內(nèi)促進(jìn)了原來“信訪不信法”的當(dāng)事人從信訪轉(zhuǎn)向行使訴權(quán)的法治軌道。從在調(diào)研省區(qū)進(jìn)行訪談的情況來看，B市和C區(qū)兩地都出現(xiàn)了較為明顯的“信訪轉(zhuǎn)訴訟”現(xiàn)象，體現(xiàn)在數(shù)據(jù)上則為訴訟案件增加的同時(shí)，2015年的信訪數(shù)量相比同期有從7%到近13%的下降。

與民事案件相比，行政案件的立案受理不僅呈現(xiàn)出高達(dá)50%到數(shù)倍的漲幅，而且大量行政性糾紛進(jìn)入訴訟程序也有著更加特別的重大意義。自從1990年我國制定行政訴訟法，歷史上破天荒地引入這項(xiàng)“民告官”的制度以來，雖然也有過案件受理數(shù)增長較快的時(shí)期，但總的來看其發(fā)展受到種種制約，近若干年來法院在第一審程序受理的這類案件數(shù)量始終徘徊在每年十余萬件左右。與此相應(yīng)，據(jù)2014年修訂行政訴訟法時(shí)權(quán)威部門透露的信息，目前我國每年涉及行政爭議的信訪案件達(dá)到400萬至600萬件之多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過行政訴訟案件和行政復(fù)議案件的數(shù)量。④參見孫乾：《“民告官”信訪案件年超400萬件，遠(yuǎn)超行政訴訟案》，載《京華時(shí)報(bào)》2014年11月5日。由于法院對(duì)于自身與行政機(jī)關(guān)之間關(guān)系的考量，有時(shí)就是由于來自于黨政領(lǐng)導(dǎo)的直接干預(yù)，許多“民告官”的起訴明明符合法定條件卻不能得到受理，或者即便受理也盡量通過動(dòng)員撤訴或調(diào)解等協(xié)調(diào)的方法處理，一度成為不少地方司空見慣的現(xiàn)象。立案登記制改革帶來行政案件收案數(shù)急劇增加，意味著對(duì)這種低迷徘徊狀態(tài)的重大突破或沖擊。法院不能再以實(shí)質(zhì)性審查為借口把符合法定條件的行政案件關(guān)在門外，也不再方便或者有恃無恐地采取如“不收材料、不予答復(fù)、不出具法律文書”等違反程序規(guī)范的辦法。同時(shí)，法院能夠放心地受理這類案件，還與十八大三中全會(huì)以來中央提出的諸如地方法院人、財(cái)、物由省級(jí)統(tǒng)管、設(shè)置跨行政區(qū)劃的法院并調(diào)整跨區(qū)域的管轄等改革緊密相關(guān)。這些改革在某種程度上都可以理解為有利于排除外部對(duì)法院處理案件的干預(yù)，屬于能夠給立案登記制的推行創(chuàng)造條件的配套措施。尤其是2015年3月30日中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的紀(jì)錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》的重要文件，要求對(duì)干預(yù)司法的行為實(shí)行“全程留痕”。⑤相關(guān)消息可參見2015年3月30日新華社電、同年3月31日《光明日?qǐng)?bào)》等媒體報(bào)道。對(duì)于立案登記制改革尤其是行政訴訟案件的受理來說，防止領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法的這項(xiàng)制度構(gòu)成了一道有效的“防火墻”或者“高壓線”。這些不同改革之間的聯(lián)動(dòng)或者相互支撐，可以理解為在走向“法治中國”的建設(shè)進(jìn)程中能夠發(fā)揮作用的有效機(jī)制，對(duì)其潛在的重大意義怎樣估價(jià)都不會(huì)過度。

根據(jù)我們?cè)谡{(diào)研省區(qū)的觀察，行政案件受理數(shù)量的大幅度增加還給行政復(fù)議制度等相關(guān)執(zhí)法領(lǐng)域帶來良好的影響。無論在三地的何處，我們都了解到法制辦等政府有關(guān)部門履行的職責(zé)中，以前通常量都很小的行政應(yīng)訴案件數(shù)已開始超過了傳統(tǒng)的行政復(fù)議。在B市和C區(qū)，我們?cè)L談的政府法制辦工作人員表示，正是因?yàn)樗痉▽彶榈摹暗贡啤睓C(jī)制，自立案登記制改革實(shí)施以來，隨著行政訴訟案件受理數(shù)和行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴的大量增加，行政復(fù)議程序自身的糾錯(cuò)率上升，行政機(jī)關(guān)辦理的復(fù)議案件質(zhì)量開始有明顯的提高。而政府對(duì)于法制辦等部門的重視程度，包括在人、財(cái)、物等方面給予的支持等，與從前相比也有了一點(diǎn)“不可同日而語”的感覺。

三、民事訴訟領(lǐng)域遇到的問題及可能的對(duì)策

立案登記制改革的推行在取得上述成績、發(fā)揮了保障當(dāng)事人訴權(quán)作用的同時(shí)，也伴隨著若干難點(diǎn)或問題。為了更具建設(shè)性地考察改革的問題或難點(diǎn)這個(gè)方面，有必要先對(duì)內(nèi)在于改革的矛盾悖論或改革必然帶來的代價(jià)等性質(zhì)的問題與操作過程中可以逐步完善的問題；根本性、結(jié)構(gòu)性的問題與技術(shù)性、支流性的問題；改革自身的問題與其他因素配套或因外部關(guān)系引起的問題等“二項(xiàng)對(duì)立”的命題進(jìn)行區(qū)分。

作為內(nèi)在于立案登記制改革的一個(gè)悖論或矛盾，就民事案件而言，首先可以指出的是這項(xiàng)改革的宗旨在于最大限度地開放權(quán)利救濟(jì)渠道，降低案件受理的“門檻”，減少當(dāng)事人行使訴權(quán)付出的成本。用一句話講就是盡可能讓法院“敞開大門”，讓社會(huì)上發(fā)生的民事糾紛只要符合起訴條件都能夠“細(xì)大不捐”地進(jìn)入訴訟程序。而這樣做的結(jié)果必然是訴權(quán)得到切實(shí)保障的同時(shí)也有許多日常生活中瑣細(xì)零碎的糾紛涌入法院。其實(shí)，我國社會(huì)從傳統(tǒng)上看，與西方封建社會(huì)相比在很早的歷史階段即已形成人際關(guān)系濃密卻又極富于流動(dòng)性，因而“摩擦系數(shù)”很大但各種靈活多樣成本低廉的糾紛處理解決手段亦非常發(fā)達(dá)的特點(diǎn)。盡量向所有人低成本地提供糾紛解決的公共服務(wù)，也是公權(quán)力“親民、便民”獲得民心的一種重要的正當(dāng)性依據(jù)。就目前的社會(huì)治理方式來看，還不可能改變這種“摩擦系數(shù)”大導(dǎo)致從細(xì)碎糾紛到較大沖突隨時(shí)隨處易于發(fā)生，而相當(dāng)一部分的這些糾紛必須由司法來吸收的現(xiàn)實(shí)。不僅立案登記制，包括2007年以來大幅度降低訴訟費(fèi)用、多種伴隨著糾紛涌入法院效果的立法修訂等改革動(dòng)向，其實(shí)都體現(xiàn)了盡可能讓所有人都易于利用司法服務(wù)的公共政策。從比較法的角度看，應(yīng)對(duì)大量糾紛涌入法院的一種制度安排就是程序分化或司法的分層，如從普通法院的訴訟程序分化出家事法院、勞動(dòng)法院、小額法院等多種所謂“限權(quán)”法院的特殊程序。但我國缺乏采取這種制度安排的傳統(tǒng)，程序分化尚在探索過程之中。⑥關(guān)于民事訴訟制度上和實(shí)務(wù)中程序分化的概念及功能，參見王亞新：《民事訴訟法修改中的程序分化》，載《中國法學(xué)》2011年第4期。另一方面在我國歷史上，司法服務(wù)向一切糾紛開放的公共政策總是與社會(huì)自身處理消化絕大部分日常生活中瑣細(xì)糾紛的機(jī)制緊密聯(lián)系。目前仍有部分地區(qū)法院的民事收案數(shù)量變化一直不大，或許就是這種機(jī)制的體現(xiàn)。不過在城市化、工業(yè)化程度較高的地方，在法院“案多人少”的同時(shí)，重構(gòu)社會(huì)自身處理消化糾紛的能力或者多元化糾紛解決機(jī)制的建立卻日益成為一個(gè)緊迫的議題。在這種情況下，加上法院正在逐步推行指向職業(yè)化的法官員額制改革，實(shí)行立案登記制放開收案帶來的瑣細(xì)案件增加在部分地區(qū)的法院構(gòu)成了較大的壓力。

面對(duì)這種壓力或者為了消解立案登記制改革伴隨的這一內(nèi)在矛盾，眼下最為直接的應(yīng)對(duì)策略就是實(shí)行案件分流，并切實(shí)建立健全能夠在訴訟程序內(nèi)外有效銜接的多元化糾紛解決機(jī)制。關(guān)于這一點(diǎn)存在著基本的共識(shí)，最高人民法院制訂的《關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》第15條也明確規(guī)定在進(jìn)行立案登記制改革的同時(shí)要推動(dòng)多元糾紛解決機(jī)制的發(fā)展。就我們了解的情況來看，調(diào)研省區(qū)三地的基層人民法院均在這方面做了一定努力。最常見的方式是引入人民調(diào)解組織進(jìn)駐法院訴訟服務(wù)中心、設(shè)置律師代理申訴接待窗口等展開訴訟咨詢，法院則引導(dǎo)訴前調(diào)解、訴訟委托調(diào)解以及對(duì)調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)。其中A省的法院和地方政府普遍對(duì)這些工作尤為重視，提供了比較充足的經(jīng)費(fèi)和人力保障，取得的成效較為明顯。不過，由于前些年的司法政策過于強(qiáng)調(diào)“調(diào)解優(yōu)先”，在促進(jìn)非訴訟的糾紛解決這方面也出現(xiàn)過某些偏差。部分法院對(duì)于立案受理階段的案件分流或訴前調(diào)解等設(shè)置了過高的考核指標(biāo)，結(jié)果導(dǎo)致一些當(dāng)事人對(duì)自己的起訴因反復(fù)調(diào)解而遲遲不能得到受理，或者對(duì)立案階段事實(shí)上被前置了法律外的程序環(huán)節(jié)表示不滿或抱怨。這些也反映為對(duì)“告狀難”的抱怨在實(shí)行立案登記制改革之后形成反彈，尤其隨著訴前調(diào)解率等指標(biāo)的逐漸淡化，以及訴前調(diào)解成功而未轉(zhuǎn)化為法院調(diào)解、司法確認(rèn)裁定即不被納入司法績效統(tǒng)計(jì)等問題的出現(xiàn)，就表現(xiàn)為案件分流不足和訴前調(diào)解、立案調(diào)解等多元化糾紛解決在一定程度上的萎縮。發(fā)展多元化糾紛解決機(jī)制的目標(biāo)之一原本在于緩解“案多人少”的矛盾，但從調(diào)研實(shí)踐來看卻出現(xiàn)了相反的情形，即在案件分流多元解決方面做得較好的往往是一些收案量不那么大的法院。一些案件壓力大卻又明顯缺乏人手的法院受制于有限的時(shí)間和精力，反而無暇顧及多元化的糾紛解決。我們還在B市某基層法院聽到抱怨，由于當(dāng)?shù)貏趧?dòng)仲裁機(jī)構(gòu)對(duì)立案登記制改革的誤解，認(rèn)為未經(jīng)仲裁的勞動(dòng)爭議反正法院都必須受理，因而更頻繁地采取不予仲裁的不作為方式把部分本該由仲裁處理的勞動(dòng)案件推給法院；多個(gè)受訪的基層法院反映，因有意無意地依賴法院立案，當(dāng)?shù)毓步痪?duì)對(duì)輕微交通事故糾紛的調(diào)解力度也有所下降。這些情形也從一個(gè)側(cè)面說明了在社會(huì)上廣泛形成真正重視多元化糾紛解決機(jī)制建立健全的一般意識(shí)可能遇到的困難。

這樣看來，如何不致讓當(dāng)事人重新產(chǎn)生“告狀難”的感受及抱怨，又能夠促使其盡可能地利用訴訟內(nèi)外多元化的糾紛解決機(jī)制，構(gòu)成繼續(xù)推行立案登記制改革必須面對(duì)的一個(gè)兩難問題。我們認(rèn)為，一方面，決不應(yīng)該回到重新設(shè)置訴前調(diào)解率等考核指標(biāo)，結(jié)果是不得不或隱或顯地對(duì)當(dāng)事人的意愿強(qiáng)加干預(yù)，事實(shí)上造成拖延阻礙立案的舊路。另一方面，從程序分化、案件分流的規(guī)律入手，可規(guī)定對(duì)牽涉婚姻家庭的案件、勞務(wù)糾紛或未經(jīng)仲裁的勞動(dòng)爭議、物業(yè)糾紛、水電氣、供暖及電訊等收費(fèi)糾紛、小額訴訟案件等若干往往比較瑣細(xì)零碎、特別適合于“繁簡分流”的案件種類試行調(diào)解前置?？梢圆扇　鞍付嗳松佟眽毫ν怀龅牟糠址ㄔ合仍囅刃?，再以程序規(guī)則或地方法規(guī)加以規(guī)定等做法，最終應(yīng)當(dāng)在立法層面形成制度。與此相應(yīng)，政府必須對(duì)通過多元化糾紛解決的社會(huì)治理負(fù)起責(zé)任，投入必要的資源加快建立健全多元化糾紛處理解決機(jī)制的步伐，大力促進(jìn)全社會(huì)對(duì)這種機(jī)制的重視和參與。法院自身除在建立健全多元化糾紛解決機(jī)制的進(jìn)程中發(fā)揮主導(dǎo)性作用外，還應(yīng)在案件“繁簡分流”的基礎(chǔ)上繼續(xù)探索家事、勞動(dòng)、公司等專門程序分化的途徑，并妥善處理法官員額制改革中職業(yè)化指向與處理消化大量日常生活糾紛的任務(wù)之間潛在的矛盾。

四、行政訴訟立案的難點(diǎn)

立案登記制改革所面臨的另一個(gè)根本性難點(diǎn)，則主要與行政訴訟案件相關(guān)。就我國的現(xiàn)實(shí)情況而言，同樣作為公權(quán)力，司法與行政相比卻顯然不在同一個(gè)量級(jí)，而且這種力量對(duì)比高度不均衡的態(tài)勢在可預(yù)見的未來也不會(huì)有根本的改變。立案登記制改革的推行對(duì)于行政訴訟領(lǐng)域來說，意味著適當(dāng)?shù)貜?qiáng)化了司法審查對(duì)于行政權(quán)力的制約作用，結(jié)果是以前不易為法院所受理的許多行政案件進(jìn)入訴訟程序。根據(jù)過去的經(jīng)驗(yàn)，如果法院受理了不易解決的行政案件，受制于與行政機(jī)關(guān)“彼強(qiáng)此弱”的關(guān)系，常見的處理往往是通過種種方式的協(xié)調(diào)設(shè)法說服原告撤訴，甚至于在并非被告真正有理的情形下仍然作出原告敗訴的判決。但是，從2015年有關(guān)全國行政訴訟案件的統(tǒng)計(jì)來看，實(shí)行立案登記制改革的這一年來在一審行政案件受理數(shù)增長55.34%的基礎(chǔ)上，作為被告的行政機(jī)關(guān)一審敗訴率卻達(dá)到13.78%，與此前這項(xiàng)數(shù)據(jù)多停留在一位數(shù)上的趨勢形成鮮明對(duì)比。同時(shí)，一審行政案件的撤訴率從上一年度的30.23%降為21.35%，亦反映出法院并未刻意回護(hù)作為被告的行政機(jī)關(guān)。⑦參見何海波：《從全國數(shù)據(jù)看新〈行政訴訟法〉實(shí)施成效》，載《中國法律評(píng)論》2016年第2期。法院行政審判的這種表現(xiàn)可圈可點(diǎn)，與上文所述立案登記制改革推行以來在行政訴訟領(lǐng)域取得的成績相為表里而令人振奮。

不過，我們?cè)诟鱾€(gè)調(diào)研省區(qū)都發(fā)現(xiàn)，不少行政案件雖然收了進(jìn)來，但如何處理出去卻依然使法院感覺十分棘手，采取各種辦法避免讓行政機(jī)關(guān)“感覺難堪”仍是一般的傾向。作為這樣的辦法之一，行政案件受理之后再以裁定駁回起訴的情形，在調(diào)研省區(qū)三地都有比較明顯的表現(xiàn)。例如C區(qū)2015年受理的行政案件中有646件以裁定駁回起訴，與上一年度的278件駁回起訴裁定形成鮮明對(duì)比。B市第一中級(jí)法院2015年5月1日至年底受理451件行政案件，而裁定駁回起訴的有121件，與2014年的11件裁定相比增長了十余倍。對(duì)于這種現(xiàn)象有兩種能夠同時(shí)成立的解讀。一種是相對(duì)于以前輕易把起訴的原告“關(guān)在門外”，或者甚至不收訴狀、不說理由、不給裁定的做法而言，立案受理后予以裁定駁回在行政訴訟領(lǐng)域同樣是一種程序上的重大進(jìn)步。不過在另一方面，很難說所有以裁定駁回的起訴都屬于不該進(jìn)行實(shí)體審理，或者說原告完全缺乏勝訴機(jī)會(huì)的案件。這樣的觀察同樣能夠適用于不少以原告撤訴或者被告勝訴而告終結(jié)的行政訴訟案件。與民事案件相比，行政案件容易帶來對(duì)法院與作為被告的行政機(jī)關(guān)“官官相護(hù)”的疑問或抱怨之根本原因，就在于上文所述的兩者之間力量對(duì)比明顯的不平衡。立案登記制改革在某種意義上正是試圖適當(dāng)平衡這種力量對(duì)比關(guān)系的一個(gè)重大舉措，而且改革的推行在行政訴訟領(lǐng)域帶來的重大沖擊說明，這項(xiàng)改革已經(jīng)初步達(dá)到了頂層設(shè)計(jì)的初衷。不過又必須看到，立案登記制改革不可能從根本上改變我國目前公共權(quán)力配置的基本態(tài)勢?；蛘卟环琳f，這一改革促進(jìn)司法審查對(duì)行政權(quán)力的制約已差不多到達(dá)了其能夠發(fā)揮作用的最大范圍，但離司法與行政之間良性的制衡又相互促進(jìn)這種理想狀態(tài)還有很長的路要走。事實(shí)上，僅憑立案登記制一項(xiàng)改革“單兵突進(jìn)”去達(dá)成這樣的目標(biāo)也不現(xiàn)實(shí)。因此，我們認(rèn)為今后必須注重配套的改革措施，在跨地域?qū)嵭邪讣茌牭姆ㄔ涸O(shè)置、司法機(jī)關(guān)“人、財(cái)、物”與地方脫鉤而由省級(jí)統(tǒng)管、切實(shí)杜絕領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)案件等等改革都取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展之后，立案登記制才能更加充分地發(fā)揮通過保障當(dāng)事人的訴權(quán)以制衡行政權(quán)力的濫用等重大功能。只有到了司法審查真正成為促進(jìn)依法行政的有效方法和強(qiáng)有力的支撐那樣的階段，才能夠說建設(shè)“法治中國”的大業(yè)進(jìn)入了嶄新的歷史階段。

五、有關(guān)改革的若干技術(shù)性問題

上述的兩個(gè)難點(diǎn)都可以算內(nèi)在于立案登記制改革本身的全局性、根本性問題，以下針對(duì)這項(xiàng)改革涉及到的若干技術(shù)性問題稍加討論。

首先是立案登記制改革可能引發(fā)“濫訴”的問題。關(guān)于何為所謂“濫訴”的概念或定義，在民事訴訟中主要表現(xiàn)為虛假訴訟，涉及到對(duì)這種行為的防范及遏制，而在行政訴訟中則多指“惡意訴訟”或“輕率訴訟”的現(xiàn)象。從項(xiàng)目組調(diào)研了解的情況來看，普遍的反映是民事訴訟中對(duì)于何種起訴可定義為“虛假訴訟”很難作出判斷，也沒有聽到調(diào)查對(duì)象法院在立案環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)有虛假訴訟的事例。由于典型的虛假訴訟，如雙方串通虛構(gòu)案件事實(shí)侵害公共利益或第三人利益以牟取不法利益等情形一般都很隱蔽，即使到了審理階段乃至結(jié)案后也往往難以發(fā)現(xiàn)，在立案環(huán)節(jié)“隱而不顯”無法察知是很正常的現(xiàn)象。在這個(gè)階段法院立案人員能夠做的，主要就是有疑問時(shí)注意觀察掌握一些“蛛絲馬跡”，并將這種信息在法院內(nèi)共享，尤其是加強(qiáng)與立案后進(jìn)行審理的法官溝通。

在行政訴訟領(lǐng)域，我們?cè)诟鞯囟悸牭搅擞嘘P(guān)“濫訴”的反映，即有個(gè)別當(dāng)事人或小群體反復(fù)提起如信息公開等類型的訴訟，其數(shù)量可達(dá)到數(shù)百起的規(guī)模。法院往往對(duì)其提起的大部分訴訟都采取裁定不予受理或駁回起訴的處理，也有少數(shù)起訴被判決駁回。關(guān)于行政訴訟的濫訴問題，可以某一法院的兩名當(dāng)事人為例稍作分析。這兩名當(dāng)事人作為原告向法院頻繁大量地提起主要訴求為信息公開的行政訴訟，法院以其主觀上存在非法目的（利用法院調(diào)查取證、向行政機(jī)關(guān)施壓、干擾行政執(zhí)法、追求更優(yōu)的補(bǔ)償利益）為由認(rèn)定為是濫訴行為，最終裁定駁回起訴，并且嚴(yán)格限制其再次提起類似的信息公開行政訴訟。這樣處理就個(gè)案的特定情況而言，或許存在相當(dāng)?shù)暮侠硇?。但我們認(rèn)為需要注意的是，行政機(jī)關(guān)有依法行政的義務(wù)，人民群眾有監(jiān)督政府依法行政的權(quán)利。某些信息（例如拆遷行為），行政機(jī)關(guān)有義務(wù)依申請(qǐng)向利害關(guān)系人公開，原告作為直接的利害關(guān)系人（例如被拆遷人），享有知情權(quán)，享有申請(qǐng)信息公開的權(quán)利；某些信息（例如政府部門、領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的職能分工），行政機(jī)關(guān)更是有義務(wù)主動(dòng)向社會(huì)公眾公開，原告作為社會(huì)公眾的一員，自然也有權(quán)利申請(qǐng)公開這些信息。兩名當(dāng)事人提起的訴求中，有些是不合理的（例如公開所謂“官員包二奶”情況、公開法官司法考試的成績等），有些卻是合理的。如果僅以當(dāng)事人可能出于主觀上的不當(dāng)目的，就對(duì)具體訴求不做甄別、不加區(qū)分地認(rèn)定為是濫訴行為而不予受理、駁回起訴，甚至對(duì)其科以制裁、處罰，限制當(dāng)事人之后的訴權(quán)，就有失當(dāng)?shù)奈ｋU(xiǎn)。例如行政機(jī)關(guān)沒有公開依法應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公眾主動(dòng)公開的信息，當(dāng)事人以其作為社會(huì)公眾的一員提起信息公開訴求、要求信息公開，應(yīng)當(dāng)屬于有利害關(guān)系，即使其可能具有其他目的，也不應(yīng)否認(rèn)這一訴請(qǐng)本身具有訴的利益或帶有一定的公益性。法院有必要在當(dāng)事人的起訴目的是否合法、是否足以造成擾亂行政工作秩序的后果和具備訴的利益之訴訟請(qǐng)求對(duì)于建設(shè)法治政府、“倒逼”政府依法行政具有的積極意義等因素予以綜合的考量。對(duì)于原告提起的訴請(qǐng)要有所區(qū)分，對(duì)于合理的申請(qǐng)和起訴應(yīng)積極地回應(yīng)或受理，對(duì)于不合理的訴請(qǐng)也應(yīng)明確告知或予以駁回。在此基礎(chǔ)上，對(duì)當(dāng)事人仍反復(fù)、大量地提起訴訟的情形，才有認(rèn)定為濫訴的余地。

立案登記制改革牽涉到的另一技術(shù)性問題主要和起訴與受理程序的具體操作及其逐步的熟練完善相關(guān)，包括一系列的細(xì)節(jié)。⑧關(guān)于立案程序的具體操作及立案庭和審判庭銜接過程中可能出現(xiàn)的問題，也有文獻(xiàn)從若干法院制訂的實(shí)施細(xì)則角度進(jìn)行了討論。參見曲昇霞：《論民事訴訟立案登記立案的文本之“困”和實(shí)踐之“繁”》，載《法律科學(xué)》2016年第3期。因此以下無法一一列舉并展開各別的詳細(xì)分析，而只能約略涉及。在改革以前的立案程序操作中，圍繞諸如起訴資料的接收和紀(jì)錄、確認(rèn)當(dāng)事人信息及送達(dá)地址、訴狀補(bǔ)正的告知方式、訴訟費(fèi)的繳納等等程序或手續(xù)的細(xì)節(jié)，當(dāng)事人或其代理人與立案庭窗口人員之間就經(jīng)常發(fā)生意思溝通上的問題乃至障礙，以致于一些當(dāng)事人將這些細(xì)小的矛盾摩擦視為“告狀難”或“立案難”的一種表現(xiàn)。在立案登記制改革實(shí)施以后，很多這樣的瑣細(xì)問題得到了解決，但因新的操作方式需要磨合并逐漸提高熟練程度，仍有一些技術(shù)性的問題“依然如故”或“改頭換面”地表現(xiàn)出來。例如，立案登記制的程序設(shè)計(jì)上并沒有將交納訴訟費(fèi)作為案件登記受理的前提條件，調(diào)研省區(qū)的各個(gè)高級(jí)人民法院制訂印發(fā)的實(shí)施細(xì)則也都強(qiáng)調(diào)了這層意思。但是在實(shí)務(wù)中，有的基層法院卻還在將預(yù)交訴訟費(fèi)作為發(fā)給案件立案受理通知書的前提，認(rèn)為立案后因原告不繳納訴訟費(fèi)“按撤訴處理”比較麻煩，還是“不交費(fèi)就不立案”的做法在操作上更為方便。而且有時(shí)當(dāng)事人因繳費(fèi)手續(xù)的不方便而未及時(shí)繳納訴訟費(fèi)，也可能造成在未能順暢立案上責(zé)任所在的模糊和相互指責(zé)。類似這樣的問題，都有可能通過法院內(nèi)部加強(qiáng)督促管理和程序操作逐步熟練而走上正軌。此外，項(xiàng)目組在調(diào)研過程中還發(fā)現(xiàn)，若干基層法院的民事立案登記實(shí)務(wù)因派出法庭與法院立案庭之間分工不明而出現(xiàn)銜接不順暢，導(dǎo)致當(dāng)事人產(chǎn)生怨言的情形。在不同法院的內(nèi)部分工上，有的派出法庭擁有所轄地域案件的全部立案權(quán)，即法庭轄地之內(nèi)的全部民事案件都應(yīng)到該法庭起訴；有的派出法庭則對(duì)法院全部轄區(qū)的某些類型民事案件享有立案權(quán)。沒有委托律師代理訴訟的當(dāng)事人本人對(duì)此往往難以分清，而有些法院又要求屬于人民法庭管轄的案件不能到法院機(jī)關(guān)立案，因此當(dāng)事人常常要為一次立案往返奔波數(shù)次，增加了立案的難度。在A省法院的座談中，省高院的法官明確表示本省法院實(shí)施“立案雙軌制”，也即當(dāng)事人既可以選擇到院機(jī)關(guān)立案，也可以在人民法庭起訴。不過，在與律師的座談中，數(shù)位律師仍然反映有部分基層法院和派出法庭尚未實(shí)施這一機(jī)制。B市高院的有關(guān)文件也明確規(guī)定法院機(jī)關(guān)和派出法庭不能以案件審理分工為由互相推諉而對(duì)起訴不予立案。但在實(shí)施過程中，個(gè)別基層法院還是存在不規(guī)范的做法。諸如此類操作上時(shí)有發(fā)生的問題雖然細(xì)小，但是累積起來也能夠給立案登記制改革的繼續(xù)推行帶來一定的困擾，在有些地方甚至可能使改革的便民效果“打折”，因此需要給以足夠的重視，尤其法院對(duì)于程序操作的持續(xù)完善應(yīng)當(dāng)負(fù)起責(zé)任。

最后需要討論的技術(shù)性問題與立案和審理兩個(gè)環(huán)節(jié)的銜接，以及與立案庭和審判庭的相互配合緊密相關(guān)。立案登記制改革的推行實(shí)施使大量案件比以前更為迅速地移交到審判部門，但在“案多人少”現(xiàn)象突出的法院，同時(shí)承接了更多案件的審判庭法官越來越繁忙。一方面是法官的工作時(shí)間和案件的審理期限都進(jìn)一步拉長，不少案件的審理不得不一再突破審限；另一方面在當(dāng)事人看來，從送達(dá)到排期開庭等立案后的程序進(jìn)行越來越需要等待。從項(xiàng)目組調(diào)研的情況看來，原來部分法院是由立案庭負(fù)責(zé)分案和排期，現(xiàn)在這些程序操作基本都?xì)w并到審判庭。但因?qū)徟型ト耸纸^對(duì)不足，“立案早、簽發(fā)傳票晚”的排隊(duì)送達(dá)現(xiàn)象也開始出現(xiàn)。立案受理后到首次開庭的時(shí)間上間隔很長，導(dǎo)致當(dāng)事人抱怨開庭“遙遙無期”。有些情況下為了延緩審判部門的壓力和保證法院組織整體的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，所謂“使案件立得進(jìn)來、判得出去”，立案部門不得不有意識(shí)地提高立案形式審查的標(biāo)準(zhǔn)，個(gè)別法院甚至人為拉長了單個(gè)案件的立案時(shí)間等現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。據(jù)調(diào)研對(duì)象法院反映，造成這些問題的原因之一還在于審判資源無法完全投入到案件審理上。在案件審理之外，很多法官尤其是擔(dān)任院庭長職務(wù)的法官還要參加各種各樣的會(huì)議，不能把精力集中在自己的主業(yè)上。很多業(yè)務(wù)骨干直言自己用在審判上的時(shí)間只有五分之一左右，更有某位高院的副庭長表示，自己從去年同期至今，除了我們本次的調(diào)研開會(huì)之外，其已經(jīng)參加了近200個(gè)會(huì)議。這些會(huì)議中有很多屬于可有可無，極大地浪費(fèi)了寶貴的審判資源。當(dāng)然，許多法院都在通過內(nèi)部人力資源配置上的“挖潛”和強(qiáng)化審判管理等設(shè)法解決這些問題。但很顯然，看上去屬于“技術(shù)性問題”的立案與審判之間的銜接，歸根到底牽涉到立案登記制改革自身保障所有當(dāng)事人訴權(quán)與大量細(xì)碎糾紛涌入法院的內(nèi)在矛盾。因此，除了繼續(xù)在技術(shù)層面“挖潛”以緩解這些問題之外，最根本的出路恐怕還在于案件分流與程序分化、通過法官員額制等改革實(shí)現(xiàn)法院內(nèi)人力資源的合理配置。

關(guān)于立案登記制改革的實(shí)施狀況，其實(shí)還有很多的成績、經(jīng)驗(yàn)和問題點(diǎn)可以討論。但相信上述的內(nèi)容已經(jīng)大致“覆蓋”了這項(xiàng)改革推行至今已體現(xiàn)出來的那些最為根本的成效，也沒有回避已

經(jīng)發(fā)生或者還可能隨著改革的推進(jìn)而繼續(xù)出現(xiàn)的問題。迄今為止的立案登記制改革是成功的、有效的，給廣大人民群眾和當(dāng)事人帶來了切實(shí)的“獲得感”，但改革推進(jìn)過程中伴隨的問題以及存在的某些“隱患”也需要給予充分的重視。作為頂層設(shè)計(jì)的司法改革整體中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，立案登記制還必須在與其他改革舉措的配套和相互支撐中才能夠得到進(jìn)一步的完善，并發(fā)揮其重大作用。

王亞新，清華大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。

清華大學(xué)法學(xué)院副教授陳杭平、博士生安海濤參加了全部調(diào)研活動(dòng)和總報(bào)告的撰寫，對(duì)于本文的形成亦有貢獻(xiàn)。