劉彩霞

摘要：當(dāng)前中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展時(shí)期，環(huán)境日益惡化卻成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的最大阻礙。為解決這一問(wèn)題，近年來(lái)，我國(guó)開(kāi)始大力推行環(huán)境污染第三方治理的模式。南平市延平區(qū)是福建省畜禽養(yǎng)殖大區(qū)之一，養(yǎng)殖污染成為困擾其多年的難題。在2014年，當(dāng)?shù)卣哉?gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式，引進(jìn)第三方企業(yè)治理污染，實(shí)行“養(yǎng)治分離、集中處理、種養(yǎng)結(jié)合”，并取得了一定成效。

關(guān)鍵詞：環(huán)境污染；第三方治理；養(yǎng)殖污染

中圖分類號(hào)：F2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.24.012

在2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，首次提出了“推行環(huán)境污染第三方治理”，但其在國(guó)內(nèi)的應(yīng)用仍處于探索階段，許多實(shí)踐都是“摸著石頭過(guò)河”的狀態(tài)。本文旨在從理論層面厘清第三方治理這一模式，并結(jié)合南平市延平區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探討如何更好地將第三方治理應(yīng)用于環(huán)境污染。

1第三方治理的概念

第三方治理實(shí)際上是一種倡導(dǎo)公共部門(mén)、排污者和第三方企業(yè)在環(huán)境污染治理領(lǐng)域進(jìn)行合作的理念，而不是一種固定的教條。這一機(jī)制根據(jù)適用領(lǐng)域的不同和具體項(xiàng)目的各自特點(diǎn)，可以有不同的實(shí)踐模式。正如在本文的研究案例中，南平市延平區(qū)采用的是“政企合作”方式，即由政府與第三方治污企業(yè)簽訂合同，并由政府來(lái)向排污者（養(yǎng)殖戶）收取費(fèi)用。環(huán)境污染第三方治理，強(qiáng)調(diào)的是將治污這一責(zé)任委托給第三方，讓治污市場(chǎng)化、高效化、專業(yè)化，委托者可以是排污者（企業(yè)）自身，也可以是政府主導(dǎo)。

2治理概況

養(yǎng)殖業(yè)作為延平區(qū)農(nóng)民致富的重要產(chǎn)業(yè)，在給農(nóng)民帶來(lái)可觀的經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，也給環(huán)境帶來(lái)了負(fù)效應(yīng)。成百上千的養(yǎng)豬場(chǎng)排除的污水使溪流變了顏色，這也成為延平區(qū)難以承受之“重”。南平市延平區(qū)根據(jù)養(yǎng)豬業(yè)造成的污染的實(shí)際情況，積極采取措施進(jìn)行治理，引進(jìn)第三方企業(yè)，開(kāi)啟延平區(qū)環(huán)境污染第三方治理的全新模式，本文將這一模式簡(jiǎn)要概括為三點(diǎn)舉措：養(yǎng)治分離、多向補(bǔ)助、種養(yǎng)結(jié)合。

2.1養(yǎng)治分離

所謂養(yǎng)治分離，就是政府通過(guò)與第三方企業(yè)——正大歐瑞信公司簽訂相關(guān)協(xié)議，將治污的責(zé)任轉(zhuǎn)移至第三方企業(yè)，農(nóng)戶只要負(fù)責(zé)養(yǎng)殖，并按照養(yǎng)殖的數(shù)量支付污染處理費(fèi)。延平區(qū)引進(jìn)第三方企業(yè)后，第三方企業(yè)開(kāi)始合理規(guī)劃，試點(diǎn)推行，取得了較為顯著的成效。表1為南坪溪試點(diǎn)水域在治理前、后的水質(zhì)對(duì)比，可以看出水質(zhì)發(fā)生了明顯變化。項(xiàng)目穩(wěn)定運(yùn)行 1 年多來(lái)，南坪溪溪水上游和中游都已經(jīng)達(dá)到二類水標(biāo)準(zhǔn)，下游達(dá)到四類水標(biāo)準(zhǔn)，長(zhǎng)萬(wàn)水庫(kù)COD等其他指標(biāo)維持在五類水標(biāo)準(zhǔn)。

2.2多向補(bǔ)助

治污成本是巨大的，政府也盡量通過(guò)多種方式來(lái)補(bǔ)助企業(yè)發(fā)展，延平區(qū)第三方流域治理的資金來(lái)源主要是養(yǎng)殖戶繳納的治理費(fèi)和政府獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼。首先，政府對(duì)納入集中治理的養(yǎng)殖戶收取相應(yīng)的治理費(fèi)。按照正大歐瑞信公司與政府簽訂的協(xié)議，項(xiàng)目全部建成后以每頭豬30元的標(biāo)準(zhǔn)向養(yǎng)殖戶收取污染處理費(fèi)，其中19元作為公司處理成本，11元作為未來(lái)建設(shè)基金。其次，資金的來(lái)源還有各級(jí)政府的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼。多向補(bǔ)助為第三方企業(yè)提供了發(fā)展的源源動(dòng)力，提供了資金保障。

2.3種養(yǎng)結(jié)合

這一舉措主要指的是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。正大歐瑞信公司引進(jìn)臺(tái)灣技術(shù)大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)種植，減少養(yǎng)殖量，引導(dǎo)農(nóng)民逐步實(shí)現(xiàn)種養(yǎng)結(jié)合的生態(tài)發(fā)展模式；此外，公司還引進(jìn)了臺(tái)灣專家及先進(jìn)技術(shù)，發(fā)展當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)，帶領(lǐng)老百姓進(jìn)行種養(yǎng)結(jié)合，逐步減少畜禽養(yǎng)殖量，增加農(nóng)業(yè)種植，進(jìn)行轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)。

3存在問(wèn)題

第三方治理的實(shí)施有效改善了延平區(qū)的流域環(huán)境，提高了污染治理的效果，但是在推動(dòng)過(guò)程中，也暴露出了一些問(wèn)題，面臨許多困境。

3.1法律責(zé)任界定不明

按照合同，政府是以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式將治污責(zé)任轉(zhuǎn)移給第三方企業(yè)。在延平區(qū)的實(shí)踐案例中，政府、第三方企業(yè)、養(yǎng)殖戶的關(guān)系更為復(fù)雜。原本是政府來(lái)負(fù)責(zé)養(yǎng)殖戶的排污治理責(zé)任轉(zhuǎn)移給了第三方企業(yè)，同時(shí)由政府向養(yǎng)殖戶收取一定的治污費(fèi)，甚至可以認(rèn)為，是政府在一定程度上代表養(yǎng)殖戶進(jìn)行了協(xié)議簽訂，因此責(zé)任的界定更為困難。對(duì)于三者的責(zé)任界定問(wèn)題，現(xiàn)行法律并未明確規(guī)定，在合同談判、爭(zhēng)議問(wèn)題解決方面無(wú)法可依，亦即環(huán)境污染第三方治理尚缺少法律依據(jù)支撐。

3.2政府財(cái)政壓力較大

是正如上文所述，治污成本巨大，即使是正大歐瑞信這樣的大企業(yè)，在治污之初也難以承擔(dān)這一成本。目前延平小流域水污染治理的工程類及非工程類的投入基本都依靠中央及省級(jí)專項(xiàng)資金，包括對(duì)正大歐瑞信公司的啟動(dòng)資金支持以及本來(lái)應(yīng)由農(nóng)戶交納的污染處理費(fèi)，都是中央及省級(jí)專款，很大一個(gè)原因在于養(yǎng)殖主體的交費(fèi)積極性不高，收費(fèi)遇阻。當(dāng)?shù)匾幻?fù)責(zé)人表示，征收養(yǎng)殖戶的污染理費(fèi)的難度不亞于治污的難度，征收不上來(lái)的資金缺口一般由政府來(lái)補(bǔ)齊，這就加大了政府的財(cái)政壓力，雖然中央和省政府在延平區(qū)的第三方治理中投入大量資金，但是對(duì)于整個(gè)治理過(guò)程及循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型而言是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，政府的財(cái)政難免受到挑戰(zhàn)。

3.3第三方企業(yè)營(yíng)利性與公益性的沖突

就目前而言，第三方企業(yè)治理面臨許多問(wèn)題，包括政策推行過(guò)程中來(lái)自養(yǎng)殖戶的阻力以及養(yǎng)殖戶的二次就業(yè)問(wèn)題、高額治污成本問(wèn)題、循環(huán)經(jīng)濟(jì)的緩慢匯報(bào)問(wèn)題，可見(jiàn)養(yǎng)殖污染治理所需的成本是十分巨大的，對(duì)于第三方企業(yè)來(lái)說(shuō)，僅僅依靠政府的財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠，他們是不掙錢(qián)甚至要貼錢(qián)的。但是企業(yè)終究是以盈利為目的，即使具備高水準(zhǔn)的公益情懷，然而處于瞬息萬(wàn)變的市場(chǎng)中，沒(méi)有長(zhǎng)效的營(yíng)利機(jī)制也是不切實(shí)際的。

3.4養(yǎng)殖戶轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)崗難

類似于經(jīng)濟(jì)學(xué)中的沉淀成本概念，生豬養(yǎng)殖戶由于已經(jīng)在養(yǎng)豬這項(xiàng)生產(chǎn)活動(dòng)中投入了大量的人力、物力、財(cái)力，要他們轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)崗也比較困難，大多數(shù)農(nóng)民不愿意轉(zhuǎn)產(chǎn)。此外，大多數(shù)養(yǎng)殖場(chǎng)都是無(wú)證經(jīng)營(yíng)，政府的執(zhí)法力量有限，行政執(zhí)法困難，如果想通過(guò)法院調(diào)解，法院一般不受理，導(dǎo)致行政執(zhí)法阻力非常大。除此之外，如果某些年份生豬市場(chǎng)行情很好，豬價(jià)大幅度上升，一頭豬的利潤(rùn)會(huì)超過(guò)800元，導(dǎo)致很多農(nóng)戶又會(huì)偷偷返養(yǎng)。endprint

4第三方治理如何更好地應(yīng)用于環(huán)境污染

4.1完善相關(guān)制度建設(shè)，明確責(zé)任劃分

從頂層設(shè)計(jì)的角度，應(yīng)加快完善相關(guān)法律的建設(shè)，從根本上明確責(zé)任劃分。其次，地方政府應(yīng)積極發(fā)揮主觀能動(dòng)性，以本文實(shí)踐案例為例，雖然延平區(qū)政府等部分地方政府沒(méi)有立法權(quán)，但可以根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章的授權(quán)，依據(jù)《福建省人民政府關(guān)于推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的實(shí)施意見(jiàn)》制定出實(shí)施細(xì)則，或者在其法定職責(zé)范圍內(nèi)制定各項(xiàng)規(guī)章制度，研究出臺(tái)第三方治理實(shí)施細(xì)則。

4.2拓寬政府融資渠道，構(gòu)建激勵(lì)機(jī)制

治污所消耗的成本是十分巨大的。不僅政府面臨財(cái)政壓力，對(duì)于第三方企第三方企業(yè)來(lái)說(shuō)，僅僅依靠政府優(yōu)惠，他們是不掙錢(qián)甚至要貼錢(qián)的。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看，需要政府拓寬融資渠道，緩解自身壓力；同時(shí)加強(qiáng)構(gòu)建第三方治理的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，保障第三方企業(yè)的利益，提高其參與積極性。

4.3鼓勵(lì)市場(chǎng)健康發(fā)展，加強(qiáng)政策引導(dǎo)

環(huán)境污染第三方治理的內(nèi)在機(jī)理是運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制治理污染，因此，必須發(fā)揮市場(chǎng)在治污資源配置中的決定性作用。由于目前我國(guó)的第三方治理尚處于初期階段，數(shù)量及發(fā)展程度均不成熟，需要政府采取積極措施，通過(guò)發(fā)揮行業(yè)組織作用、完善市場(chǎng)監(jiān)管體系等方式，保證第三方治理市場(chǎng)的健康有序發(fā)展。

4.4建立多方監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督作用

化解環(huán)境污染第三方治理當(dāng)前的困境，關(guān)鍵一點(diǎn)就是要強(qiáng)化環(huán)保監(jiān)管機(jī)制，政府應(yīng)通過(guò)建立公平合理的問(wèn)責(zé)制度、完善治理績(jī)效考核機(jī)制、建立企業(yè)誠(chéng)信管理機(jī)制、構(gòu)建公眾第三方參與等途徑，真正落實(shí)監(jiān)管作用。

4.5立足實(shí)踐因地制宜，采取靈活對(duì)策

延平區(qū)在第三方治理中表現(xiàn)出的問(wèn)題，有共性也有個(gè)性。共性的，可以有共性的對(duì)策建議，但是個(gè)性的同樣可以給我們啟發(fā)。“第三方治理”的推行沒(méi)有一個(gè)固定的模式，或者說(shuō)有大的指導(dǎo)方向，但并不局限。再好的經(jīng)驗(yàn)，也無(wú)法適用于每個(gè)地區(qū)。就如本文的研究案例，禽畜養(yǎng)殖污染與工業(yè)污染也是有天壤之別的，因此兩種污染的治理方式不可能相互照搬照用，地方在推行“第三方治理”的時(shí)候，要懂得因地制宜，立足當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)，靈活地創(chuàng)新對(duì)策。

總之，從我國(guó)當(dāng)前的發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，環(huán)境污染日益加重的現(xiàn)狀不可否認(rèn)，而傳統(tǒng)的政府治污模式已無(wú)法當(dāng)前的社會(huì)需求，大力推動(dòng)環(huán)境污染第三方治理是大勢(shì)所趨。第三方治理無(wú)疑會(huì)為環(huán)境治理提供新的思路，這一模式所具備的優(yōu)勢(shì)也是十分明顯的。

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